城市化是由传统的农村社会向现代城市社会转变的历史过程，是人口城市化和城市现代化的统一。加快城市化进程，提高城市化水平是经济和社会事业全面发展的必然要求。选择什么样的城市化模式，对一个国家或地区的城镇发展至关重要。就济宁而言，已经具备了选择组团式城市群的区位条件、资源条件、经济条件和交通条件。　　从济宁城市化发展和组团式城市群建设的现状来看，还存有不少问题，如城市化发展规划模糊、城镇职能雷同、发展轴相对封闭，管理战略不够明确具体，制度障碍大量存在等。针对这些问题，就济宁的城市化发展和制度创新提出以下建议。　　2004年，济宁城镇共有101个，其中大城市1个，县城10个，建制镇90个。按照中心地理论、增长极理论、发展轴理论，对济宁城镇空间做如下布局。　　等级规模结构设四级，一级城镇为济宁城市群，包括济宁城区、兖州、曲阜和邹城，二级城镇为县城（7个），三级城镇为中心镇(30个)，人口规模每个2-5万人，四级城镇为一般建制镇（约80个），每个人口不少有1万人。　　职能结构上，城市群是济宁的政治、经济、文化、旅游中心，其中济宁城区是政治中心、高新技术产业中心、商业中心，兖州是济宁对外交通枢纽、制造业中心，曲阜是国际性历史文化名城、济宁旅游中心，邹城是能源基地、文化旅游中心。县城依据各自优势，建成具有一定规模，功能突出、交通便利的城市群的卫星城。中心镇大体可分为矿业城镇、交通城镇、旅游城镇、工业城镇、综合城镇几个类型。其它为一般建制镇。　　空间结构上构造开放式的三级发展轴。一级发展轴是沿327国道嘉祥-济宁-兖州-曲阜-泗水。二级发展轴是济宁城区-邹城和兖州-邹城。三级发展轴则是济宁城区至其它各县城。　　从管理战略上，采取有效措施加快济宁城市群的建设和发展。　　第一，打破区域限制，推进地域经济活动一体化。在产业战略上，鼓励发展经济、社会、环境效益都好且附加值高的行业，限制发展低附加值和环境污染严重的行业。在市场战略上，建立统一规范的要素市场，实现资源、产品、在地域内自由流动。在空间战略上，形成合理的城市体系结构和城市职能分工，实现优势互补，共同发展。　　第二，加强基础设施建设，提高城市整体现代化水平。交通系统以建立立体化交通体系为目标，加快推进四城市的公交同城化。环保系统统一规划建设和合理使用污水处理设施，共同治理污水;统一规划建设垃圾处理设施，实现城市垃圾综合回收利用和无害化处理;关停并转一批有污染的企业，限制发展有污染的行业，努力改善大气质量。社会公共设施统一规划，加大投入，整合资源，实现共享。通信系统建设要实现通信同城化、信息共享化。　　第三，整合文化资源，加大综合开发利用力度。济宁文化资源丰富，尤以儒家文化、运河文化、水浒文化最为出色。我们一是要把分散在曲阜、济宁运河沿线、梁山县的三种主要文化串联起来，开发形成高品位的旅游资源;二是要继续开展各种形式的文化研讨会，吸引世人关注济宁、推介济宁;三是要继续开展各种以“东方圣城”曲阜冠名的经贸洽谈会;四是要力争将地级市“济宁”更名为“曲阜”。　　第四，加强生态环境建设，改善城市环境质量。优化产业布局，调整产业结构，走新型工业化之路;紧抓南水北调工程契机，积极改善水质;科学规划煤炭开发，加紧治理塌陷区;结合城市用地规划，增加城市开敞空间，兴建各种停车场地，扩大城市共用绿地。　　第五，加快发展教育事业，强化人力资本积累。在巩固和提高现在义务教育的基础上，提高义务教育年限，由9年延长到12年。调整职业教育专业设置,积极培养专业技术人才和实用型人才。充分利用国内外知名高校资源，培养精干的企业家队伍。鼓励社会力量办学，鼓励个人出资的自我教育，加快实现教育投资多元化。　　第六，加大廉租住房工作力度，全面提高城市化质量，建立由济宁市级财政统一支付资金的保障模式，实现区域保障一体化。　　一个国家的城市化进程，在根本上受到两个因素的制约，即工业化和制度。制度一旦形成，对经济社会的影响都是强制的和持久的。从济宁当前的制度现状来看，存有明显不足。户籍管理制度以合法固定住所或稳定职业为户口准迁条件不尽合理、县域之间的户口迁移未全面放开。就业制度的主要问题是劳动力市场不够完善、职业培训和劳务输出缺乏组织性。社会保障制度的实际覆盖范围小、救助标准严重失衡。城镇土地批租则严重影响了城市建设的可持续发展和城镇土地市场的发育，农村土地制度存在农用土地流转机制不完善、农民对于土地的财产权利过小的问题。行政管理制度主要存在政府政绩考核过于重视经济指标、地方政府职能不规范等问题。　　针对这些问题，可作如下创新:　　户籍制度，重设户口准迁条件，对迁移人口做三点要求:户主夫妇（或迁移者本人）是高中毕业、户主在申报户口的城市工作四年以上且缴纳养老保险、在城镇拥有合法住所（租买均可）。全面放开县域间的户口迁移。　　就业制度，建立全市统一的劳动力市场并定期开展招聘活动，加大对农民的培训和输出力度。　　社会保障制度，建立面向所有公民的养老保险、面向所有非农产业就业人员的失业保险、医疗保险和工伤保险和以实际生活地为依据的最低生活保障制度。　　土地制度，城镇土地将批租改为年租，即按年支付地租。农村土地制度要进一步确立农民的土地财产权，给发展适度的农业规模经营创造基础;要完善农用土地流转机制，促进土地规模经营和农业现代化。　　行政管理制度，确立社会目标优先原则，建立以公共服务为取向的政府政绩评价体系;加大政府改革力度，规范政府行政职能;打破区划限制，建立统一协调的行政管理体制。