本文以广州市为例,通过回顾城市管理执法制度的沿革,梳理出其制度变迁的三个阶段,在此基础上阐述其“问题出现——制度重设——机构改革——问题出现”多次循环的制度变迁路径,并总结出其边界重划的制度变迁逻辑。同时指出,在制度安排不断发生变化的过程中,问题的症结——部门间合作的困境一直存在,即使是以不同的表现的形式出现。这迫使本文进一步追问为什么在制度不断变迁的过程中,合作的困境依然不能被消灭呢?部门间合作的困境指的是什么?制度的约束是不是生成合作困境的唯一因素?　　 因此,本文根据合作可能和合作意愿两个维度划分了部门间合作的四种形式,并指出其中三种为合作的困境,就其相关概念与表现进行了阐述。　　 通过回顾国外关于组织间合作的主流理论以及在此基础上整合的合作模型,本文结合中国的实践和广州的案例,构建了本文的分析框架:制度-科层-资源约束分析框架,指出三种约束及其相互关系共同造成了城市管理部门间的合作困境。制度约束带来了行政权力的分割和城市管理过程的割裂；科层约束包括部门间领地的冲突和压力型体制的双重影响；资源约束包括部门间资源分布的不平衡和资源交换的不确定性的双重作用。三项约束共同制约着部门间的合作。另一方面,合作困境所形成的压力推动着组织间关系的改革,但边界重划的制度改革,又加强了制度的约束。因此,合作的困境仍然存在,并通过制度约束的作用再次进入制度——科层——资源约束的循环。　　 最后,本文结合目前“大城管”改革的新合作框架以及公共部门改革的新趋势“整体政府”对上文阐述的合作困境及其生成机理作出反思,并对三种约束作出回应。