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当前，文化产业和文化事业分轨发展、各司其职已经在国家和地方各个层面形成了共识，然而，在现实中，传统的文化体制仍在一定程度上既制约着新兴文化产业的加快发展，也影响着公益性文化事业单位功能的充分发挥。从国际和国内的经验来看，制度变革通常是发展模式转变、发展质量提升的先导，因此，江苏要在建设文化强省上占得先机，文化体制改革就是其关键的突破口。
我省文化体制的历史沿革和总体特征
我们现在讲要加快推进改革的文化体制，主要是指由文化艺术、新闻出版、广电传媒这三个具有代表性的文化行业所组成的中观层次的文化体制。这三大文化部门同属于宣传文化战线，更多地涉及意识形态领域，具有较强的政治敏感性，同时接受党委宣传部和政府的双重领导。作为上层建筑的一部分，这个中观层次的文化体制是随着新中国的诞生而逐步建立起来的。建国初，江苏省的文化管理方式仍沿用民国时期教、文不分的旧例，在1949年成立的江苏省教育厅内设立了社会教育科，管理全省文化艺术事业。1950年，改教育厅为文教厅。1951年设立省新闻出版处。1952年根据中央关于“省市人民政府文化工作机构应与教育机构分开”的指示精神，我省将文化管理职能从文教系统独立出来，设立了江苏省文化事业管理局。1953年省新闻出版处划归江苏省文化事业管理局管理。1957年随着广播事业的发展，设立江苏省广播事业管理局。两年后，将省新闻出版处从省文化局划出，与省广播事业管理局合并，成立江苏省新闻广播出版局。1970年，作为一种特殊时期的过渡性举措，省文化局、教育厅和高教厅合并，成立省文化教育局。从1972年开始，“专业分工和行业管理”的原则得以确立，同年成立江苏省革命委员会文化局，1980年更名为江苏省文化局，1983年改名为江苏省文化厅。江苏省广播事业管理局1972年恢复。随着电视事业的发展，电视事业被纳入政府的管理范围，1982年省广播事业管理局改为江苏省广播电视局，1983年改名为江苏省广播电视厅。1987年成立省新闻出版局，1988年改为新闻出版事业管理局。
审视我省文化管理体制的沿革过程，不难发现，建国以来我省文化体制总的来说一直是一种“分级负责，多头兼管”的管理体制，这种文化体制的基本特点：一是高度集中管理；二是党政兼管；三是行政首长任命制；四是设立直属文化机构；五是“管”“办”一体：六是条块分割。这样的文化体制作为传统计划体制的有机组成部分，与教育体制、科技体制等其它体制一样，是中国计划经济时代的产物，依赖于计划经济体制的存在而存在。
传统文化体制面临的困境
改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的不断成熟和完善，传统计划经济环境下的文化体制面临着严重的“困境”：
第一，中国社会结构的变迁使文化体制赖以生存的制度环境发生了很大的变化。原来赖以提供身份保障和“体制内”的合法性权利的基本社会制度如户籍制度、单位制度、干部制度等发生重大改变，使一些文化单位面临体制内的“身份危机”。
第二，市场的充分发育使文化体制赖以存在的核心价值观发生了变化。计划经济下文化单位公有制的背后，隐含的是社会主义国家对所有文化单位公益性价值的认定。建立在这种公益性价值理念上的文化单位从事业型组织形态(如行政机关化)到组织的行动策略(如以服务意识形态为最高准则)无不体现着这种传统的核心价值观。但随着计划经济向市场经济转轨，市场经济体制要求文化行业按照行业特点、任务性质、市场盈利或非盈利等因素，重新划分为竞争性领域和非竞争性领域，公益型文化和经营性文化，大众流行文化和高雅文化等，以此来确立文化组织与国家的关系并确立其在社会中的位置，这必然与传统的文化价值观发生冲突。
第三，市场经济体制的确立使文化管理体制必须从封闭到开放，从主要面向文化系统管理到主要面向社会管理。随着资本、技术、信息、人员在社会上跨行业、跨地区、跨所有制的流动加快，市场经济体制条件下的文化体制必须是以文化市场管理为基础，以促进平等、开放、竞争、效能为政府基本职能的面向全社会的开放型管理服务体系，而原来在计划体制下确立的封闭式管理方式、行业系统管理方式、以高度专业化为基础的管理方式已经愈来愈无法适应客观形势的要求，以行政管理为特点的行业垄断和权威受到了严峻的挑战。
第四，文化产业、文化事业的分轨发展导致了政府公共文化管理部门角色的复杂化，使本应为社会提供公共文化服务这种单一角色的文化行政机构同时兼有了谋求本部门、本系统、本行业利益的“团体代言人”角色。在这种“双重角色”中，“政府主体”的角色在部门利益的挤压下容易弱化，从而影响其提供公共文化服务职能的发挥。
改革我省文化体制的基本思路
针对上述我省文化体制的特点和面临的困境，笔者认为，迫切需要对我省文化体制进行比较彻底的改革，以促进文化产业和文化事业的协调、快速发展。
在改革的方向上，应按照“异权系数分割”理念建构新时期政府文化管理职能体系。传统文化体制是一种建立在“同权系数分割”理念之上的职能体系设计。这种设计理念的核心内涵是，依据不同组织成员在系统中所处的位置差异，把同一种权力按比例分配给不同的组织成员。上级获得的权力大，下级获得的权力小，任何组织成员都不能获得完整的权力形态。按照这种理念设计出来的文化体制，保证了党对意识形态领域的集中控制，有利于集中领导，统一管理，迅速行动，但也容易造成官僚主义、文牍主义和组织的低效率。深化文化体制改革，就要按照“异权系数分割”的原则要求，重构政府文化管理体制。在“同权系数分割”中，组织的上下级成员之间有效行使权力的范围界限模糊。比如，计划体制下国有文化单位职工的调动既要经过本单位批准，又要经过上级主管部门批准，作为同一种员工调动权，基层单位和上级主管部门的“权力范围”在时间和空间上出现了交叉重叠。“异权系数分割”则尽量把同一种权力形态相对完整地分配给相应的组织成员。在“异权系数分割”中，上下级之间各自的权力范围界限相对明确清晰，例如，上级主管部门只拥有下属单位主要负责人的选聘、解聘权，单位主要负责人则拥有单位内部员工的招聘和解聘权，普通员工对单位具有竞聘、拒聘和辞职的选择权。“异权系数分割”通过贯彻“权责相等”的管理原则而调动组织成员的积极性，有利于提高组织的效率。在新时期深化文化体制改革的过程中，文化行业实施“异权系数分割”的关键在于科学划分党委、政府、文化部门和基层文化单位的管理职能，使党委、政府、文化部门和基层文化单位享有比较完整的领导权、管理权和运营权，明确各自的职责，激发各自的活力。
在改革的具体途径上，应逐步实现党政分工，管 办分离，事企分开，建构政府新的文化管理体制。传统文化体制是一种“事业管理”型体制，党政不分、管办不分、事企不分是其主要特点。新时期的文化体制应是一种“服务职能型”体制，构建新时期文化体制的关键，就在于实行党政分工，管办分离，事企分开。
首先，按照“党委领导，政府管理”原则，实现党政分工。加强和改善党对文化工作的领导，党委重大决策通过立法程序转变为政府行为，统一领导决策权；建立“党政联席会议”机制，作为贯彻党委、政府对重大文化工作事项管理权的执行机构；实行“例外管理原则”，加强党委、政府与文化部门之间的多层次信息沟通，保证党委、政府对“例外事务”的控制权；明确党、政分工职责，“党委领导”集中体现为“党管干部”、“党管新闻导向”，保证新闻媒体党的“喉舌”地位不变。“政府管理”集中体现为发展公益文化事业，管理文化市场，制定各种政策促进文化产业的发展。
其次，通过“厅”“局”分设，实现“管”、“办”分离。市场经济环境下所谓“管”文化的核心就是造就一种公平、公正、公开、有序的有利文化产业发展的社会秩序：“办”文化则有双重含义：一是指政府为弥补市场体制之不足而承担起为社会提供公共文化产品的职责。二是指政府作为国有资产出资人代表在国有独资、合资、合作等企业中行使股东权利，保证国有资产的保值增值。新时期“管”、“办”分离的实质是政府文化行政部门“公共行政管理职能”与“国家资本代理人职能”的分离。其基本途径是：设立“大文化厅”以取代文化、广电、新闻出版“三部门分立”格局，将原来分散在文化、广电、新闻出版系统中的管理性资源，如法律、条例、政策、特许权、财政经费等，重新归类整合，赋予“大文化厅”以统一的和相对完整的文化行政管理权，统筹管理社会公共文化事务；设立厅属公益文化发展局以分离传统体制下文化行政部门作为责任主体直接主办社会公益文化的职能。设立厅属文化产业发展局以分离传统体制下文化行政部门作为责任主体直接管理国有经营性文化资源的职能，统一文化企业中国有资产的运营权。
第三，通过“两局并行”，实现企事分开。重新归整分散在文化、广电、新闻出版系统中的公益性文化资源，凡是经营公益文化产品的机构都要从性质上归为文化事业单位，划归公益文化发展局管理。公益文化发展局按照市场经济条件下公益文化的发展特点和规律，逐步建立健全以现代事业法人制度为核心的现代事业管理体系。“大文化厅”从原来管理直属公益文化单位的人、财、物和日常经营活动的微观领域退为管政策、管法规、管规划、管理国家经费预算、公益项目补贴等宏观领域；重新归整分散在文化、广电、新闻出版中的经营性文化资源，划归文化产业发展局管理。文化产业发展局按照市场规律，经营国有文化资源，最终形成集约化、规模化、产业化的运作机制和专业化的管理体制。“大文化厅”只保留对国有资产的监管之责，不再插手具体经营事务；对一些无法明确界定的半公益性、半经营性的文化机构单位(如艺术表演团体)，可以尝试建立以实施项目而不是以单位性质为衡量标准的新的管理理念和管理规则。总之，文化单位要划分性质，但又不能“唯性质论”，新时期的文化管理体制应该是一种与市场经济体制相适应的，采取以公平、公正为特征的“契约式”管理方式的“大文化”管理模式。
(作者单位：中共江苏省委宣传部)
责任编辑：尤 健
我省文化体制的历史沿革和总体特征
我们现在讲要加快推进改革的文化体制，主要是指由文化艺术、新闻出版、广电传媒这三个具有代表性的文化行业所组成的中观层次的文化体制。这三大文化部门同属于宣传文化战线，更多地涉及意识形态领域，具有较强的政治敏感性，同时接受党委宣传部和政府的双重领导。作为上层建筑的一部分，这个中观层次的文化体制是随着新中国的诞生而逐步建立起来的。建国初，江苏省的文化管理方式仍沿用民国时期教、文不分的旧例，在1949年成立的江苏省教育厅内设立了社会教育科，管理全省文化艺术事业。1950年，改教育厅为文教厅。1951年设立省新闻出版处。1952年根据中央关于“省市人民政府文化工作机构应与教育机构分开”的指示精神，我省将文化管理职能从文教系统独立出来，设立了江苏省文化事业管理局。1953年省新闻出版处划归江苏省文化事业管理局管理。1957年随着广播事业的发展，设立江苏省广播事业管理局。两年后，将省新闻出版处从省文化局划出，与省广播事业管理局合并，成立江苏省新闻广播出版局。1970年，作为一种特殊时期的过渡性举措，省文化局、教育厅和高教厅合并，成立省文化教育局。从1972年开始，“专业分工和行业管理”的原则得以确立，同年成立江苏省革命委员会文化局，1980年更名为江苏省文化局，1983年改名为江苏省文化厅。江苏省广播事业管理局1972年恢复。随着电视事业的发展，电视事业被纳入政府的管理范围，1982年省广播事业管理局改为江苏省广播电视局，1983年改名为江苏省广播电视厅。1987年成立省新闻出版局，1988年改为新闻出版事业管理局。
审视我省文化管理体制的沿革过程，不难发现，建国以来我省文化体制总的来说一直是一种“分级负责，多头兼管”的管理体制，这种文化体制的基本特点：一是高度集中管理；二是党政兼管；三是行政首长任命制；四是设立直属文化机构；五是“管”“办”一体：六是条块分割。这样的文化体制作为传统计划体制的有机组成部分，与教育体制、科技体制等其它体制一样，是中国计划经济时代的产物，依赖于计划经济体制的存在而存在。
传统文化体制面临的困境
改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的不断成熟和完善，传统计划经济环境下的文化体制面临着严重的“困境”：
第一，中国社会结构的变迁使文化体制赖以生存的制度环境发生了很大的变化。原来赖以提供身份保障和“体制内”的合法性权利的基本社会制度如户籍制度、单位制度、干部制度等发生重大改变，使一些文化单位面临体制内的“身份危机”。
第二，市场的充分发育使文化体制赖以存在的核心价值观发生了变化。计划经济下文化单位公有制的背后，隐含的是社会主义国家对所有文化单位公益性价值的认定。建立在这种公益性价值理念上的文化单位从事业型组织形态(如行政机关化)到组织的行动策略(如以服务意识形态为最高准则)无不体现着这种传统的核心价值观。但随着计划经济向市场经济转轨，市场经济体制要求文化行业按照行业特点、任务性质、市场盈利或非盈利等因素，重新划分为竞争性领域和非竞争性领域，公益型文化和经营性文化，大众流行文化和高雅文化等，以此来确立文化组织与国家的关系并确立其在社会中的位置，这必然与传统的文化价值观发生冲突。
第三，市场经济体制的确立使文化管理体制必须从封闭到开放，从主要面向文化系统管理到主要面向社会管理。随着资本、技术、信息、人员在社会上跨行业、跨地区、跨所有制的流动加快，市场经济体制条件下的文化体制必须是以文化市场管理为基础，以促进平等、开放、竞争、效能为政府基本职能的面向全社会的开放型管理服务体系，而原来在计划体制下确立的封闭式管理方式、行业系统管理方式、以高度专业化为基础的管理方式已经愈来愈无法适应客观形势的要求，以行政管理为特点的行业垄断和权威受到了严峻的挑战。
第四，文化产业、文化事业的分轨发展导致了政府公共文化管理部门角色的复杂化，使本应为社会提供公共文化服务这种单一角色的文化行政机构同时兼有了谋求本部门、本系统、本行业利益的“团体代言人”角色。在这种“双重角色”中，“政府主体”的角色在部门利益的挤压下容易弱化，从而影响其提供公共文化服务职能的发挥。
改革我省文化体制的基本思路
针对上述我省文化体制的特点和面临的困境，笔者认为，迫切需要对我省文化体制进行比较彻底的改革，以促进文化产业和文化事业的协调、快速发展。
在改革的方向上，应按照“异权系数分割”理念建构新时期政府文化管理职能体系。传统文化体制是一种建立在“同权系数分割”理念之上的职能体系设计。这种设计理念的核心内涵是，依据不同组织成员在系统中所处的位置差异，把同一种权力按比例分配给不同的组织成员。上级获得的权力大，下级获得的权力小，任何组织成员都不能获得完整的权力形态。按照这种理念设计出来的文化体制，保证了党对意识形态领域的集中控制，有利于集中领导，统一管理，迅速行动，但也容易造成官僚主义、文牍主义和组织的低效率。深化文化体制改革，就要按照“异权系数分割”的原则要求，重构政府文化管理体制。在“同权系数分割”中，组织的上下级成员之间有效行使权力的范围界限模糊。比如，计划体制下国有文化单位职工的调动既要经过本单位批准，又要经过上级主管部门批准，作为同一种员工调动权，基层单位和上级主管部门的“权力范围”在时间和空间上出现了交叉重叠。“异权系数分割”则尽量把同一种权力形态相对完整地分配给相应的组织成员。在“异权系数分割”中，上下级之间各自的权力范围界限相对明确清晰，例如，上级主管部门只拥有下属单位主要负责人的选聘、解聘权，单位主要负责人则拥有单位内部员工的招聘和解聘权，普通员工对单位具有竞聘、拒聘和辞职的选择权。“异权系数分割”通过贯彻“权责相等”的管理原则而调动组织成员的积极性，有利于提高组织的效率。在新时期深化文化体制改革的过程中，文化行业实施“异权系数分割”的关键在于科学划分党委、政府、文化部门和基层文化单位的管理职能，使党委、政府、文化部门和基层文化单位享有比较完整的领导权、管理权和运营权，明确各自的职责，激发各自的活力。
在改革的具体途径上，应逐步实现党政分工，管 办分离，事企分开，建构政府新的文化管理体制。传统文化体制是一种“事业管理”型体制，党政不分、管办不分、事企不分是其主要特点。新时期的文化体制应是一种“服务职能型”体制，构建新时期文化体制的关键，就在于实行党政分工，管办分离，事企分开。
首先，按照“党委领导，政府管理”原则，实现党政分工。加强和改善党对文化工作的领导，党委重大决策通过立法程序转变为政府行为，统一领导决策权；建立“党政联席会议”机制，作为贯彻党委、政府对重大文化工作事项管理权的执行机构；实行“例外管理原则”，加强党委、政府与文化部门之间的多层次信息沟通，保证党委、政府对“例外事务”的控制权；明确党、政分工职责，“党委领导”集中体现为“党管干部”、“党管新闻导向”，保证新闻媒体党的“喉舌”地位不变。“政府管理”集中体现为发展公益文化事业，管理文化市场，制定各种政策促进文化产业的发展。
其次，通过“厅”“局”分设，实现“管”、“办”分离。市场经济环境下所谓“管”文化的核心就是造就一种公平、公正、公开、有序的有利文化产业发展的社会秩序：“办”文化则有双重含义：一是指政府为弥补市场体制之不足而承担起为社会提供公共文化产品的职责。二是指政府作为国有资产出资人代表在国有独资、合资、合作等企业中行使股东权利，保证国有资产的保值增值。新时期“管”、“办”分离的实质是政府文化行政部门“公共行政管理职能”与“国家资本代理人职能”的分离。其基本途径是：设立“大文化厅”以取代文化、广电、新闻出版“三部门分立”格局，将原来分散在文化、广电、新闻出版系统中的管理性资源，如法律、条例、政策、特许权、财政经费等，重新归类整合，赋予“大文化厅”以统一的和相对完整的文化行政管理权，统筹管理社会公共文化事务；设立厅属公益文化发展局以分离传统体制下文化行政部门作为责任主体直接主办社会公益文化的职能。设立厅属文化产业发展局以分离传统体制下文化行政部门作为责任主体直接管理国有经营性文化资源的职能，统一文化企业中国有资产的运营权。
第三，通过“两局并行”，实现企事分开。重新归整分散在文化、广电、新闻出版系统中的公益性文化资源，凡是经营公益文化产品的机构都要从性质上归为文化事业单位，划归公益文化发展局管理。公益文化发展局按照市场经济条件下公益文化的发展特点和规律，逐步建立健全以现代事业法人制度为核心的现代事业管理体系。“大文化厅”从原来管理直属公益文化单位的人、财、物和日常经营活动的微观领域退为管政策、管法规、管规划、管理国家经费预算、公益项目补贴等宏观领域；重新归整分散在文化、广电、新闻出版中的经营性文化资源，划归文化产业发展局管理。文化产业发展局按照市场规律，经营国有文化资源，最终形成集约化、规模化、产业化的运作机制和专业化的管理体制。“大文化厅”只保留对国有资产的监管之责，不再插手具体经营事务；对一些无法明确界定的半公益性、半经营性的文化机构单位(如艺术表演团体)，可以尝试建立以实施项目而不是以单位性质为衡量标准的新的管理理念和管理规则。总之，文化单位要划分性质，但又不能“唯性质论”，新时期的文化管理体制应该是一种与市场经济体制相适应的，采取以公平、公正为特征的“契约式”管理方式的“大文化”管理模式。
(作者单位：中共江苏省委宣传部)
责任编辑：尤 健