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摘 要 近年来中国政府内部监督成果不容乐观，对官员监督多从外部监督入手，专家及银行监管作为社会监督的一部分对政府内部监督亦有其参与其中的必要性。本文指出，权力制衡一直是政治学界研究限制官员权力的重要理论，以往研究中，多关注同级官员的权力分化与制衡，忽视上级、同级、下级三个层级间的联系对官员监督的重要意义。下级对上级的匿名评定打破官本位思想禁锢的同时，也为中国官员的考绩与黜迁提供重要参考。
关键词 渎职 纵向 权力制衡 集体问责
作者简介：刘慧，辽宁师范大学政治与行政学院硕士研究生，研究方向：政治学理论；陈佳，东北师范大学政法学院硕士研究生。
中图分类号：D630.9 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）07-155-02
中国当前监督体系可以分为四大类，党内监督、司法监督、行政监督与社会监督，涉猎范围广，覆盖面积全，但不容乐观的现实情况已经使我们意识到进一步完善中国监督体系的重要性和紧迫性。受中国特殊的国情与政治体制发展的影响，行政监督中的政府内部监督部门有余，但监督力度不足，收效甚微，亟待完善解决。
一、依靠完善上级监督网络纵向制约官员权力
英国阿克顿勋爵有一个关于权力论述非常经典的观点：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。” 因此，无论何层级的政府都有腐败的可能性，都有受监督的必要性。政府自我监督体系的完善，除了要重视上级部门体制内成员与机构的有机结合，政府外部监督的可参与力量也不容小觑，为此可从三个方面入手。
其一，“专家参与行政决策具有决策正当化、风险防御、利益平衡以及民主控权等功能。” 上级政府部门掌握下级官员的人事权，在对下级官员迁调问题上具有主导权，因而，上级领导在监督下级官员的同时，也为下级官员行贿留有空间。为避免此类现象的产生，上级部门可以利用专家严谨的学术品格与高尚的道德情操，对下级官员的各方面进行系统的分析与考察，专家得出专业性参考意见，为所助部门提供参考指向。“一般来说，中国的专家更愿意通过直接渠道去影响决策者。” 因此，在这一参与过程中，专家对上级部门监督决策的这一直接干预，不仅利于专家对政府事务的参与，更便于避免上级部门在选调下级官员的过程中受时间仓促与人员作假等问题的影响。但专家在这一过程中要保证身份“纯洁性”这一前提，即仅起到问询与建议方面的作用，不进入任何政治权力的相关领域，专家一旦触及政治权力内部，便意味着完全放弃与脱离原有专业领域。
其二，银行在掌握资金流动方面具有绝对优势。官员财产申报在西方政治发展中素有“终端反腐”的美誉，可让银行与相关部门配合协作，对官员的财产进行系统监管。官员财产受监管的主体涉及到官员及与其存在依存关系的任何社会成员的经济事务，且两者所从事的第一与第二职业都需经过银行核查与相关部门严格审批。官员有形、无形、财产性收益都归属于官员财产受监管范围，确保官员财产阳光化、透明化、法制化。官员财产信息的公开程度，报告的真实程度，都由特定专家组进行核查与确定。官员亦有与生俱来的隐私权，因此官员的财产受到监管并不意味着官员的所有财产信息都将公之于众，但是公民一旦选择成为国家公职人员，掌握公共权力之后，便意味着其自愿接受外力监管其财产状况的义务。
其三，专家参与与银行监管相结合，共同辅助上级部门对下级官员的监督工作。官员的迁调任命书需由上级部门领导、专家组与银行官员财产监管部门三方共同确定。上级领导部门的迁调文件，专家调查组的汇报综述，银行对官员财产信息的核查与确定，三方材料必须缺一不可，三方认证必须无一疏漏，且任何一方都可在自身审查材料发现问题时，实施一票否决权力。官员一旦在迁调任命后出现被原有监督部门追责的情况，上级部门、专家调查组、银行监管部门，三方负有连带责任。
二、依靠同级委员会监督纵向制约官员权力
（一） 官员监督委员会建立的现实需要
法国思想家孟德斯鸠认为：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。” 因此权力必须有其临界点，必须受到控制。“权力制约权力”的铁律亦是有效抑制中国政府官员设租、寻租现象的一大法宝。
受计划经济弊端滞后性的影响，中国政府早期形成一套“按照行业、系统分工管理”的管理方式。防止重复管理、多头管理的同时，也为权力过于集中的部门提供设租、寻租的机会，更为官员权力过于集中埋下隐患。近年来中国各级党纪委和行政监察部门不断加大对官员设租、寻租的惩处力度，但“在这次反腐风暴中各类贪官依旧层出……十八大至2013年底被宣布查处的省部级官员18人。” 其中多名官员自参加工作起，在同一省份任职年限均超过30年，时间之久，导致权力之大，腐败程度之深，令公众乍舌。
“一些政府部门虽设有独立的监督单位，但监督主体地位不高，权力不大，缺乏独立性和权威性，容易受领导者的思想左右，致使监督大打折扣。” 原因在于被监督的政府官员作为该部门的领导，掌握监督部门或人员的人事权与财政权，从一定意义上来讲，被监督者依旧是监督者的全权上级，这在很大程度上限制了监督人员的权力与职能的发挥。出于自身政治生涯发展的考虑，掌握监督权的部门或人员多数会选择将被监督者的渎职问题忽视或让其内部消化，由此导致部门窝案、串案屡见不鲜。
（二）建立纵向分权的制度化团体
权力制约权力的机制要求完善政府内部纵向自我监督体系的建设要从权力本身入手。权力是一种客观的力量，其依靠权势与能力共同作用，具有威慑、控制、占有等一定的消极影响，为防止此类消极影响的破坏力，为建立更为完善的政府，必须用一定的力量来与之对抗。为有效避免官员大权独揽的“一把手”现象和监督单位与人员对被监督者的“宽容”问题频生，监督部门内部成员的人事权应当独立于部门之外，并在对官员监督过程中实行集体决策与集体负责制，即项目与业务管理过程中，围绕决策层建立起由上级、同级、下级三个层级能力强、立场坚定、品格高尚的代表组成的具有稳定性与持续性，人员数额固定在一定范围内的制度化团体。 首先，这种制度化团体对官员监督采取集体决策制，其本身无权对官员所管事务进行直接决策，仅有全程监督权。而且监督结果为全员共同承担，其中一员出现渎职徇私或虚假诬陷问题，则委员会其他成员负连带责任。由于委员会成员人事层级不同，监督权力相当；原涉事务不同，监督职能相同。因此，任何一员都不会产生因自身人事权与财政权受限而对官员渎职行为的“妥协与宽容”问题，从而更好的形成权力对权力的制约。
其次，集体问责制成为一柄悬在渎职或意图掩盖他人渎职的委员会成员头顶上方的达摩克利斯之剑。权力的本质决定着权力的特性。“权力本身不是掌权者所追求的最终目的，而只是掌权者为达到某种目标，实现某种价值，取得某种利益的工具和手段。” 集体问责不仅接纳成员间的政治歧见，也迫使成员间增益关注与了解。当其余成员被以渎职问责，也意味着自身的政治生涯终止，同样协助同组成员更高效的完成任务，亦有利于自身长远发展时，出于职责需要与个人发展双向考虑，委员会成员会自主、自发的在严格要求自身的同时，关注同组成员，权力如同生长在真空环境下透明、高危。因此作为委员会成员在监督部门内官员的同时，自身亦受到同等监督的最佳效应。
（三）官员经济事务分权监控
人性使然，官员渎职问题或将成为人类政治生活伴随始终的话题。随着官员的政治生涯演进，其设租与寻租空间伴随权力逐步扩大。根据现今官员迁调考核标准，官员个人的发展与其所任职地方的经济发展有着不可分割的关系，GDP指数往往是中央和省级政府考察和评价地方官员政绩的主要指标。部分地方官员为自身政绩考虑，借助权力为地方经济发展支起“保护伞”——仅求经济发展的漂亮指数，不求长远发展效益；也为官员寻租盖上“遮羞布”——官员的主观意志往往可以影响一个项目的最终受益者为谁。这种权力与利益机制激励了地方政府官员与本地企业合谋，形成利益共同体，而私利相互提供便利更促成了地方官员与本地企业形成利益同谋。由于缺乏权力监督与约束，一些官员甚至不惜损害整体利益来为个人谋取利益。
为避免官员在经济事务中为谋私利而滥用职权，政府部门在相关经济事务的制定与决策中，政府项目负责官员与临时监察成员组要求实现任务合作与行动整合相协调，项目的审批权应由官员与临时监察成员组共同确立。临时监察成员组由上级部门的技术支持专家代表，同级部门非相关人员代表与下属层级部门代表共同组成。项目实施过程中，财政审批权的合法性来源于临时监察成员组，财政使用权的合法性赋予官员所有。通过使用权与审批权的相分离，既限制官员的权力，也对监察人员的工作提出了新的要求。监察人员在人事权上分属三个不同层级，在财政权上也应保有相对独立性。官员在项目实施过程中，应该起到的作用是，提供规则的引导与监管。官员一旦出现渎职，从而演化成受益人，则临时监察成员组有权对其提出罢免。若临时监察成员组成员被自身所在部门监督委员会发现对官员监察过程中存有渎职行为，则临时监察组全员负有连带责任。环环相扣，监督者亦是受监督人，权力公开、受限，监督权亦公开、受限。
三、依靠下级反馈评定纵向制衡官员权力
至今，中国市场经济发展日益完善，计划经济已逐步淡出人们的思想意识，但是中国国民精神中官本位思想依旧有迹可循，公民基本权利实践与法定义务履行之间差距巨大。官本位思想集中体现在中国传统政治文化与实践中，是公共权力异化的产物。在官本位思想的影响下，中国政治大环境，官僚阶层形成并得以生存，官僚主义深入到政治生活；社会大环境中，一些公民更萌生按照官阶大小来评判人的价值高低的腐朽思想，不仅将政治权力人格化，甚至将“蹬自行车人格”深植于意识思维与行为习惯中。
“官位、官阶的背后是权力，官本位的本质是对权力的追逐，是权力中心、权力至上，是权本位。” 因此，剔除官本位思想，在政府运行内部建立良好的上下级监督制衡机制尤为必要。传统以“人”选“人”的制度与递进升迁制为官员寻租行为留有空间，官员任期绩效考核机制流于形式，单方面依据其任期时效内的短期成果，无益于监督机制的良性运作。治国先治吏。官员内部协作监督的同时，还应关注到政府内部下级官员的有益力量。官员的考绩与黜迁结果，不仅取决于上级领导的任命，还取决于下级全体成员对上级的匿名综合评定。形成上级领导对下属管理，下属对上级领导制约；上级领导决定下属人事权与财政权的同时，下属也参与上级领导工作绩效评定的连环制衡关系。这种关系不是对抗的相互间博弈，而是在制衡中寻找最优点的正和博弈。“最优点”避免官员以权为贵的同时，也避免了政府内部由于官位层级的不同，下级对上级的盲从，从而实现将官本位剔除出我国政治生活所有角落的预期。
注释：
[英]约翰·阿克顿.自由与权力.北京：商务印书馆.2001.342.
张忠.专家参与行政决策的功能及其实现法政探究.理论月刊.2013（2）.
朱旭峰.中国社会政策变迁中的专家参与模式研究.社会学研究.2011（2）.
[法]孟德斯鸠.论法的精神（上）.北京：商务印书馆.1982.154.
凤凰网资讯2015年3月16日：http：//news.ifeng.com/a/20150316/43350979_0.shtml
张立荣.论有中国特色的国家行政制度.北京：中国社会科学出版社.2003.150.
王爱冬.政治权力论.河北：河北大学出版社.2003.11.
朱岚.中国传统官本位思想生发的文化生态根源.理论学刊.2005（11）.
关键词 渎职 纵向 权力制衡 集体问责
作者简介：刘慧，辽宁师范大学政治与行政学院硕士研究生，研究方向：政治学理论；陈佳，东北师范大学政法学院硕士研究生。
中图分类号：D630.9 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）07-155-02
中国当前监督体系可以分为四大类，党内监督、司法监督、行政监督与社会监督，涉猎范围广，覆盖面积全，但不容乐观的现实情况已经使我们意识到进一步完善中国监督体系的重要性和紧迫性。受中国特殊的国情与政治体制发展的影响，行政监督中的政府内部监督部门有余，但监督力度不足，收效甚微，亟待完善解决。
一、依靠完善上级监督网络纵向制约官员权力
英国阿克顿勋爵有一个关于权力论述非常经典的观点：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。” 因此，无论何层级的政府都有腐败的可能性，都有受监督的必要性。政府自我监督体系的完善，除了要重视上级部门体制内成员与机构的有机结合，政府外部监督的可参与力量也不容小觑，为此可从三个方面入手。
其一，“专家参与行政决策具有决策正当化、风险防御、利益平衡以及民主控权等功能。” 上级政府部门掌握下级官员的人事权，在对下级官员迁调问题上具有主导权，因而，上级领导在监督下级官员的同时，也为下级官员行贿留有空间。为避免此类现象的产生，上级部门可以利用专家严谨的学术品格与高尚的道德情操，对下级官员的各方面进行系统的分析与考察，专家得出专业性参考意见，为所助部门提供参考指向。“一般来说，中国的专家更愿意通过直接渠道去影响决策者。” 因此，在这一参与过程中，专家对上级部门监督决策的这一直接干预，不仅利于专家对政府事务的参与，更便于避免上级部门在选调下级官员的过程中受时间仓促与人员作假等问题的影响。但专家在这一过程中要保证身份“纯洁性”这一前提，即仅起到问询与建议方面的作用，不进入任何政治权力的相关领域，专家一旦触及政治权力内部，便意味着完全放弃与脱离原有专业领域。
其二，银行在掌握资金流动方面具有绝对优势。官员财产申报在西方政治发展中素有“终端反腐”的美誉，可让银行与相关部门配合协作，对官员的财产进行系统监管。官员财产受监管的主体涉及到官员及与其存在依存关系的任何社会成员的经济事务，且两者所从事的第一与第二职业都需经过银行核查与相关部门严格审批。官员有形、无形、财产性收益都归属于官员财产受监管范围，确保官员财产阳光化、透明化、法制化。官员财产信息的公开程度，报告的真实程度，都由特定专家组进行核查与确定。官员亦有与生俱来的隐私权，因此官员的财产受到监管并不意味着官员的所有财产信息都将公之于众，但是公民一旦选择成为国家公职人员，掌握公共权力之后，便意味着其自愿接受外力监管其财产状况的义务。
其三，专家参与与银行监管相结合，共同辅助上级部门对下级官员的监督工作。官员的迁调任命书需由上级部门领导、专家组与银行官员财产监管部门三方共同确定。上级领导部门的迁调文件，专家调查组的汇报综述，银行对官员财产信息的核查与确定，三方材料必须缺一不可，三方认证必须无一疏漏，且任何一方都可在自身审查材料发现问题时，实施一票否决权力。官员一旦在迁调任命后出现被原有监督部门追责的情况，上级部门、专家调查组、银行监管部门，三方负有连带责任。
二、依靠同级委员会监督纵向制约官员权力
（一） 官员监督委员会建立的现实需要
法国思想家孟德斯鸠认为：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。” 因此权力必须有其临界点，必须受到控制。“权力制约权力”的铁律亦是有效抑制中国政府官员设租、寻租现象的一大法宝。
受计划经济弊端滞后性的影响，中国政府早期形成一套“按照行业、系统分工管理”的管理方式。防止重复管理、多头管理的同时，也为权力过于集中的部门提供设租、寻租的机会，更为官员权力过于集中埋下隐患。近年来中国各级党纪委和行政监察部门不断加大对官员设租、寻租的惩处力度，但“在这次反腐风暴中各类贪官依旧层出……十八大至2013年底被宣布查处的省部级官员18人。” 其中多名官员自参加工作起，在同一省份任职年限均超过30年，时间之久，导致权力之大，腐败程度之深，令公众乍舌。
“一些政府部门虽设有独立的监督单位，但监督主体地位不高，权力不大，缺乏独立性和权威性，容易受领导者的思想左右，致使监督大打折扣。” 原因在于被监督的政府官员作为该部门的领导，掌握监督部门或人员的人事权与财政权，从一定意义上来讲，被监督者依旧是监督者的全权上级，这在很大程度上限制了监督人员的权力与职能的发挥。出于自身政治生涯发展的考虑，掌握监督权的部门或人员多数会选择将被监督者的渎职问题忽视或让其内部消化，由此导致部门窝案、串案屡见不鲜。
（二）建立纵向分权的制度化团体
权力制约权力的机制要求完善政府内部纵向自我监督体系的建设要从权力本身入手。权力是一种客观的力量，其依靠权势与能力共同作用，具有威慑、控制、占有等一定的消极影响，为防止此类消极影响的破坏力，为建立更为完善的政府，必须用一定的力量来与之对抗。为有效避免官员大权独揽的“一把手”现象和监督单位与人员对被监督者的“宽容”问题频生，监督部门内部成员的人事权应当独立于部门之外，并在对官员监督过程中实行集体决策与集体负责制，即项目与业务管理过程中，围绕决策层建立起由上级、同级、下级三个层级能力强、立场坚定、品格高尚的代表组成的具有稳定性与持续性，人员数额固定在一定范围内的制度化团体。 首先，这种制度化团体对官员监督采取集体决策制，其本身无权对官员所管事务进行直接决策，仅有全程监督权。而且监督结果为全员共同承担，其中一员出现渎职徇私或虚假诬陷问题，则委员会其他成员负连带责任。由于委员会成员人事层级不同，监督权力相当；原涉事务不同，监督职能相同。因此，任何一员都不会产生因自身人事权与财政权受限而对官员渎职行为的“妥协与宽容”问题，从而更好的形成权力对权力的制约。
其次，集体问责制成为一柄悬在渎职或意图掩盖他人渎职的委员会成员头顶上方的达摩克利斯之剑。权力的本质决定着权力的特性。“权力本身不是掌权者所追求的最终目的，而只是掌权者为达到某种目标，实现某种价值，取得某种利益的工具和手段。” 集体问责不仅接纳成员间的政治歧见，也迫使成员间增益关注与了解。当其余成员被以渎职问责，也意味着自身的政治生涯终止，同样协助同组成员更高效的完成任务，亦有利于自身长远发展时，出于职责需要与个人发展双向考虑，委员会成员会自主、自发的在严格要求自身的同时，关注同组成员，权力如同生长在真空环境下透明、高危。因此作为委员会成员在监督部门内官员的同时，自身亦受到同等监督的最佳效应。
（三）官员经济事务分权监控
人性使然，官员渎职问题或将成为人类政治生活伴随始终的话题。随着官员的政治生涯演进，其设租与寻租空间伴随权力逐步扩大。根据现今官员迁调考核标准，官员个人的发展与其所任职地方的经济发展有着不可分割的关系，GDP指数往往是中央和省级政府考察和评价地方官员政绩的主要指标。部分地方官员为自身政绩考虑，借助权力为地方经济发展支起“保护伞”——仅求经济发展的漂亮指数，不求长远发展效益；也为官员寻租盖上“遮羞布”——官员的主观意志往往可以影响一个项目的最终受益者为谁。这种权力与利益机制激励了地方政府官员与本地企业合谋，形成利益共同体，而私利相互提供便利更促成了地方官员与本地企业形成利益同谋。由于缺乏权力监督与约束，一些官员甚至不惜损害整体利益来为个人谋取利益。
为避免官员在经济事务中为谋私利而滥用职权，政府部门在相关经济事务的制定与决策中，政府项目负责官员与临时监察成员组要求实现任务合作与行动整合相协调，项目的审批权应由官员与临时监察成员组共同确立。临时监察成员组由上级部门的技术支持专家代表，同级部门非相关人员代表与下属层级部门代表共同组成。项目实施过程中，财政审批权的合法性来源于临时监察成员组，财政使用权的合法性赋予官员所有。通过使用权与审批权的相分离，既限制官员的权力，也对监察人员的工作提出了新的要求。监察人员在人事权上分属三个不同层级，在财政权上也应保有相对独立性。官员在项目实施过程中，应该起到的作用是，提供规则的引导与监管。官员一旦出现渎职，从而演化成受益人，则临时监察成员组有权对其提出罢免。若临时监察成员组成员被自身所在部门监督委员会发现对官员监察过程中存有渎职行为，则临时监察组全员负有连带责任。环环相扣，监督者亦是受监督人，权力公开、受限，监督权亦公开、受限。
三、依靠下级反馈评定纵向制衡官员权力
至今，中国市场经济发展日益完善，计划经济已逐步淡出人们的思想意识，但是中国国民精神中官本位思想依旧有迹可循，公民基本权利实践与法定义务履行之间差距巨大。官本位思想集中体现在中国传统政治文化与实践中，是公共权力异化的产物。在官本位思想的影响下，中国政治大环境，官僚阶层形成并得以生存，官僚主义深入到政治生活；社会大环境中，一些公民更萌生按照官阶大小来评判人的价值高低的腐朽思想，不仅将政治权力人格化，甚至将“蹬自行车人格”深植于意识思维与行为习惯中。
“官位、官阶的背后是权力，官本位的本质是对权力的追逐，是权力中心、权力至上，是权本位。” 因此，剔除官本位思想，在政府运行内部建立良好的上下级监督制衡机制尤为必要。传统以“人”选“人”的制度与递进升迁制为官员寻租行为留有空间，官员任期绩效考核机制流于形式，单方面依据其任期时效内的短期成果，无益于监督机制的良性运作。治国先治吏。官员内部协作监督的同时，还应关注到政府内部下级官员的有益力量。官员的考绩与黜迁结果，不仅取决于上级领导的任命，还取决于下级全体成员对上级的匿名综合评定。形成上级领导对下属管理，下属对上级领导制约；上级领导决定下属人事权与财政权的同时，下属也参与上级领导工作绩效评定的连环制衡关系。这种关系不是对抗的相互间博弈，而是在制衡中寻找最优点的正和博弈。“最优点”避免官员以权为贵的同时，也避免了政府内部由于官位层级的不同，下级对上级的盲从，从而实现将官本位剔除出我国政治生活所有角落的预期。
注释：
[英]约翰·阿克顿.自由与权力.北京：商务印书馆.2001.342.
张忠.专家参与行政决策的功能及其实现法政探究.理论月刊.2013（2）.
朱旭峰.中国社会政策变迁中的专家参与模式研究.社会学研究.2011（2）.
[法]孟德斯鸠.论法的精神（上）.北京：商务印书馆.1982.154.
凤凰网资讯2015年3月16日：http：//news.ifeng.com/a/20150316/43350979_0.shtml
张立荣.论有中国特色的国家行政制度.北京：中国社会科学出版社.2003.150.
王爱冬.政治权力论.河北：河北大学出版社.2003.11.
朱岚.中国传统官本位思想生发的文化生态根源.理论学刊.2005（11）.