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[摘要]政府可以分为统治型政府、管理型政府和服务型政府这三类。在西方，政府应服务于民的思想由来已久，古希腊时的公共性理念就已体现了这一思想，而近现代的社会契约论更是为其提供了系统的理论论证。本文主要从西方启蒙时期的社会契约论出发，从社会契约的角度来分析服务型政府的理论由来。这些理论为我国建设服务型政府提供了重要的理论资源。
[关键词]社会契约论；服务型政府；卢梭；洛克
在西方漫长的政治与法律理论发展过程中，理想的终极政府始终是一个被主要探讨的问题，人们曾从多种视角对其进行研究。在众多理论中，相对而言更为系统完善的就是社会契约理论。从古希腊的伊壁鸠鲁到启蒙时期的霍布斯、洛克、卢梭，社会契约论的基本思想一直都没有中断过对此的探索。17世纪中期到18世纪，是社会契约理论的重大发展时期，在这期间霍布斯、卢梭、洛克等社会契约论者经过一代又一代的探索，论证演绎出服务型政府的理念。
一、政府类型之历史演进
自从国家产生，历史上陆续出现了不同的政府治理模式。若以政府的两大职能——服务职能和管理职能为要素来进行分类，政府主要分为三种类型：统治型政府模式、管理型政府模式和服务型政府模式。
1．统治型政府存在于前资本主义时期。人类历史上的三次社会大分工促成其出现。由于生产力的发展，社会日益分裂为两大阶级──奴隶主和奴隶。恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》中这样说：“这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面。而为了这些对立面，这些经济利益相互冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围内；这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量，就是国家。”所以这时期的政府的价值取向就是维持政治秩序，使奴隶主阶级的统治地位固定化和合法化并对社会进行强有力的管制。
2．管理型政府大致存在于19世纪末20世纪初至20世纪80年代。自资本主义社会建立后，亚当?斯密的“管得越少的政府，就是好的政府”的理念一直支配着人们的政府观。这时政府只需履行三大职能：“君主的义务首先是保护本国社会的安全，使之不受其他社会的暴行与侵略”；“君主的第二个义务，为保护人民不使社会中任何人受其他人的欺侮和压迫”；“君主或国家的第三种义务就是建立并维持某些公共机关和公共工程”。之后，随着1920年“福利经济学”之父阿瑟?庇古《福利经济学》的出版，国家进入福利国家时期，政府对社会“从摇篮到坟墓”的管理无处不在。然而随着管理和社会保障支出逐年加大，政府的财政压力也在不断增加。
3．服务型政府是今后政府改革的目标。20世纪80年代，随着政府财政压力越来越大，政府陷入财政危机的泥潭。对此西方学者提出建立“企业家政府”，政府不划桨而应掌舵。而90年代罗伯特·登哈特和珍妮特·登哈特在合著的《新公共服务》中相应地提出了政府“不是掌舵，而是服务”的观点，认为服务型政府就是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序框架下，通过法定程序并按照公民意志组建起来的，以为公民服务为宗旨、实现着服务职能并承担着服务责任的政府。
二、古希腊的社会契约思想──服务型政府理念的源起
在西方，早在古希腊时期，人们便开始思考国家权力来源的问题。据记载，有一次苏格拉底与人在一起探讨什么是正义的问题。当时有三种意见：一种意见认为人们日常生活中普适的道德规范即正义；另一种意见认为强权即正义；第三种意见认则为，正义是强者和弱者的契约，也就是说，强者在与弱者或次强者在不断的博弈中慢慢明白：与其两败俱伤，不如订立契约，以便共同生存下去。这可能是最原始的社会契约思想。到了古希腊晚期，著名的哲学家伊壁鸠鲁进一步提出了社会契约的思想。他认为“国家和法是基于契约的产物，是关于人类福利的约定，目的是免除人们之间的侵害”。这些原始的思想基本说明了政府的价值就体现在其维护公共利益上，而且政府的这种价值是在政府解决社会相互运动作用中所产生的的基本矛盾时实现的。虽然这些原始、零散的社会契约思想并不能与当代的服务型政府理论相等同，但这些原始的社会契约思想是包含着政府服务于民的最初理念的，它是近现代西方资产阶级民主国家构建的最初思想源泉。正是这些简单的社会契约思想被后来的思想家继承和发扬，才有了系统完整的社会契约论的提出。
三、启蒙时期的社会契约论──服务型政府理念的形成
在启蒙时代，“政府应为公众服务”的理念通过社会契约论，得到更为系统和深刻的体现。社会契约论是近代西方资产阶级思想家在继承和发展古代契约思想的基础上提出的一种比较系统的关于国家起源的理论。通过这一理论，思想家们提出政府是人们为了共同利益而签订契约建立的组织，其权力来源于人民，应该是为人民提供服务的工具。近代的西欧，随着资本主义生产关系在封建社会母体中的日益发展壮大，新生的资产阶级强烈要求执掌政权。针对封建统治阶级的君权神授论，一些启蒙主义思想家提出了“社会契约论”，为新生的资产阶级夺取政权作舆论准备。他们认为，国家并不是本来就有的，在人类的幼年时期，人们生活在原始的自然状态中，没有剥削，大家平等相处。在这种的自然状态中，没有也不需要政府和法律，人们靠约定俗成的“自然法”，也就是抽象的道德正义来调节社会关系。然而，随着社会的发展，特别是私有财产出现，人们为自己的利益而纷争不断，人类原始的和谐状态被打破了。为了避免在争斗中同归于尽，人的自然理性引导人们订立社会契约，把自己的一些权利让渡给第三方，使之为了更好的共同生活而对人类的活动进行组织，于是出现了国家，而政府就是国家的权力执行机关。
但是不同的社会契约论者所提出的社会契约论也是不尽相同的。近代最早完整地提出社会契约论的是荷兰思想家格老秀斯，他认为，国家产生于社会契约，国家是一群自由人为着享受公共的权利和利益而结合起来的完善的团体，人类建立国家的目的在于谋求公正。其后，英国思想家霍布斯从人性利己和“人人相互为战的战争状态”的自然状态出发，提出国家创立的目的就是根据每一个人的授权，运用付托给它的权力与力量，通过其威信以组织大家的意志，对内谋求和平，对外抗御侵略。与霍布斯主张国家是大于一切人的公共权力不同，其后较晚时代的洛克提出人们在订立契约时仅仅让渡一部分权利，并没有转让生命、自由和财产的权利，并进一步指出，政府所做的“一切都没有别的目的，只是为了人民的和平、安全和公众福利”。而所有社会契约论者中最为著名的法国启蒙思想家卢梭认为，政府是在臣民与主权者之间所建立的一个中间体，是主权者的执行人。人民服从作为这一中间体成员的行政官或国王时所根据的那种行为完全是一种委托，“行政权力的受任者绝不是人民的主人，而只是人民的官吏；只要人民愿意就可以委任他们，也可以撤换他们”。而杰斐逊第一次用政治宣言的形式表达了自然权利的原则。他提出，“人人生而平等，他们都从他们的‘造物主’那边被赋予了某些不可转让的权利，其中包括生命权、自由权和追求幸福的权利。为了保障这些权利，所以才在人们中间成立政府。而政府的正当权力，则系得自被统治者的同意。”
通过对众多大同小异的社会契约论的分析比较，笔者认为社会契约最重要的本质，不是在个人与个人之间订立的契约即私人之间的契约，也不是在个人与政权之间订立的契约，而是由自由平等的人们按照自由协议的原则，根据相互的义务订立的，要寻找一种结合的形式，使它能以全部共同的力量，来维护和保障每个结合者的人身和财富。也就是说，社会契约的本质不是一种形式，而是在于社会契约的根本目的的价值。由此，参加定立契约的个人，便相互结合从而组成“一个道德与集体的共同体”，每个成员在定约的时候，都无一例外的将自己的一部分权利让渡给了整个共同体，这个共同体主要指的就是国家。而在社会契约中，公民与政府的关系当属最主要的一对关系。基于人民主权来分析社会契约，笔者认为对于公民与国家的关系，可以从两个方面来加强理解：一是权力转让的关系，社会组织和成员为了避免由于各自的利益冲突而产生斗争，遭受无谓的损失，基于某种契约而进行的自身权力的让渡，将权力让渡给政府，从而形成政府的公共权力，这从根本上规定了公民是公共权力的来源，即主权在民原则。二是财产转让的关系，纳税人即单个自然经济体，向国家纳税形成了社会主体和国家之间的权利与义务关系──社会主体有向政府纳税的义务，而根据权力和义务具有一致性的原则，社会主体有权要求政府利用其通过社会契约集中的公共权力为其提供服务。这样才能体现和实现政府与社会主体之间权利与义务的平衡。由此我们可以确信，国家乃是人民在平等自由的基础上，自愿缔结协议而形成的。既然如此，那么政府的基本职能无疑就应该是为人民服务，政府的角色应该是一个服务者。所以，政府应加强自身建设，特别是改进自身行政方式，努力建设高效、优质、负责任的政府，为人们提供所需的优质服务。
四、新社会契约论──服务型政府理念的普及
社会契约论对近代资产阶级革命的胜利起到了巨大作用，更具有长远意义的是它为资产阶级应该建设一个什么样的政府提供的指导原则。1971年罗尔斯《正义论》一书发表，在书中他提出了一种新的社会契约理论，从一种纯粹假设的“原初状态”和“无知之幕”出发，以周密的逻辑论证构筑了一个庞大的正义理论体系，对分配问题进行了迄今为止最为系统和深刻的论证，使社会契约论随之复兴。概言之，在社会契约论思想家们看来，公共权力合法性的源泉在一般的人民手中，人民是主人，政府是仆人，政府是为公众服务的机构。虽然，所有的社会契约论思想存在很多先天的缺陷，与当代的政府服务理念也存在着一定的差异。但可以说，社会契约论思想为当代的政府服务理念的产生提供了最为直接的理论源泉。
《尚书》言，“民为邦本，本固邦宁”。孟子认为，“民为贵，社稷次之，君为轻。” 在西方，古希腊的“人是万物的尺度”也都反映了人民在国家中的重要性。所以，政府应以服务人民为自己的终极目标，不论是制定政策，还是行使公共权力，都应以此作为自己的准则和核心理念，提供优质服务，构建服务型政府。从古希腊到现代，从西欧到中国，在时间与空间的广阔维度里，每个人都在追求着更优良的生活，这也是他们为什么要从自然的人升格为公民并以此为豪。社会契约论为服务型政府提供了理论之源，启蒙思想家带给人们从无到有的权利意识的突破已经昭示着人类美好的未来，由社会契约论所推论出的服务型政府必然会在美好的未来中实现。参见亚当·斯密：《国富论》，第五卷第一章“论君主或国家的费用”。
参考文献
[1][英]洛克．叶启芳，瞿菊农译．政府论（下篇）[M]．商务印书馆，1964：53
[2][法]卢梭．何兆武译．社会契约论[M]．商务印书馆，2003：73
[3][美]《美国独立宣言》
[4]徐爱国．西方法律思想史[J]．北京大学出版社，2002：319～320
[关键词]社会契约论；服务型政府；卢梭；洛克
在西方漫长的政治与法律理论发展过程中，理想的终极政府始终是一个被主要探讨的问题，人们曾从多种视角对其进行研究。在众多理论中，相对而言更为系统完善的就是社会契约理论。从古希腊的伊壁鸠鲁到启蒙时期的霍布斯、洛克、卢梭，社会契约论的基本思想一直都没有中断过对此的探索。17世纪中期到18世纪，是社会契约理论的重大发展时期，在这期间霍布斯、卢梭、洛克等社会契约论者经过一代又一代的探索，论证演绎出服务型政府的理念。
一、政府类型之历史演进
自从国家产生，历史上陆续出现了不同的政府治理模式。若以政府的两大职能——服务职能和管理职能为要素来进行分类，政府主要分为三种类型：统治型政府模式、管理型政府模式和服务型政府模式。
1．统治型政府存在于前资本主义时期。人类历史上的三次社会大分工促成其出现。由于生产力的发展，社会日益分裂为两大阶级──奴隶主和奴隶。恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》中这样说：“这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面。而为了这些对立面，这些经济利益相互冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围内；这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量，就是国家。”所以这时期的政府的价值取向就是维持政治秩序，使奴隶主阶级的统治地位固定化和合法化并对社会进行强有力的管制。
2．管理型政府大致存在于19世纪末20世纪初至20世纪80年代。自资本主义社会建立后，亚当?斯密的“管得越少的政府，就是好的政府”的理念一直支配着人们的政府观。这时政府只需履行三大职能：“君主的义务首先是保护本国社会的安全，使之不受其他社会的暴行与侵略”；“君主的第二个义务，为保护人民不使社会中任何人受其他人的欺侮和压迫”；“君主或国家的第三种义务就是建立并维持某些公共机关和公共工程”。之后，随着1920年“福利经济学”之父阿瑟?庇古《福利经济学》的出版，国家进入福利国家时期，政府对社会“从摇篮到坟墓”的管理无处不在。然而随着管理和社会保障支出逐年加大，政府的财政压力也在不断增加。
3．服务型政府是今后政府改革的目标。20世纪80年代，随着政府财政压力越来越大，政府陷入财政危机的泥潭。对此西方学者提出建立“企业家政府”，政府不划桨而应掌舵。而90年代罗伯特·登哈特和珍妮特·登哈特在合著的《新公共服务》中相应地提出了政府“不是掌舵，而是服务”的观点，认为服务型政府就是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序框架下，通过法定程序并按照公民意志组建起来的，以为公民服务为宗旨、实现着服务职能并承担着服务责任的政府。
二、古希腊的社会契约思想──服务型政府理念的源起
在西方，早在古希腊时期，人们便开始思考国家权力来源的问题。据记载，有一次苏格拉底与人在一起探讨什么是正义的问题。当时有三种意见：一种意见认为人们日常生活中普适的道德规范即正义；另一种意见认为强权即正义；第三种意见认则为，正义是强者和弱者的契约，也就是说，强者在与弱者或次强者在不断的博弈中慢慢明白：与其两败俱伤，不如订立契约，以便共同生存下去。这可能是最原始的社会契约思想。到了古希腊晚期，著名的哲学家伊壁鸠鲁进一步提出了社会契约的思想。他认为“国家和法是基于契约的产物，是关于人类福利的约定，目的是免除人们之间的侵害”。这些原始的思想基本说明了政府的价值就体现在其维护公共利益上，而且政府的这种价值是在政府解决社会相互运动作用中所产生的的基本矛盾时实现的。虽然这些原始、零散的社会契约思想并不能与当代的服务型政府理论相等同，但这些原始的社会契约思想是包含着政府服务于民的最初理念的，它是近现代西方资产阶级民主国家构建的最初思想源泉。正是这些简单的社会契约思想被后来的思想家继承和发扬，才有了系统完整的社会契约论的提出。
三、启蒙时期的社会契约论──服务型政府理念的形成
在启蒙时代，“政府应为公众服务”的理念通过社会契约论，得到更为系统和深刻的体现。社会契约论是近代西方资产阶级思想家在继承和发展古代契约思想的基础上提出的一种比较系统的关于国家起源的理论。通过这一理论，思想家们提出政府是人们为了共同利益而签订契约建立的组织，其权力来源于人民，应该是为人民提供服务的工具。近代的西欧，随着资本主义生产关系在封建社会母体中的日益发展壮大，新生的资产阶级强烈要求执掌政权。针对封建统治阶级的君权神授论，一些启蒙主义思想家提出了“社会契约论”，为新生的资产阶级夺取政权作舆论准备。他们认为，国家并不是本来就有的，在人类的幼年时期，人们生活在原始的自然状态中，没有剥削，大家平等相处。在这种的自然状态中，没有也不需要政府和法律，人们靠约定俗成的“自然法”，也就是抽象的道德正义来调节社会关系。然而，随着社会的发展，特别是私有财产出现，人们为自己的利益而纷争不断，人类原始的和谐状态被打破了。为了避免在争斗中同归于尽，人的自然理性引导人们订立社会契约，把自己的一些权利让渡给第三方，使之为了更好的共同生活而对人类的活动进行组织，于是出现了国家，而政府就是国家的权力执行机关。
但是不同的社会契约论者所提出的社会契约论也是不尽相同的。近代最早完整地提出社会契约论的是荷兰思想家格老秀斯，他认为，国家产生于社会契约，国家是一群自由人为着享受公共的权利和利益而结合起来的完善的团体，人类建立国家的目的在于谋求公正。其后，英国思想家霍布斯从人性利己和“人人相互为战的战争状态”的自然状态出发，提出国家创立的目的就是根据每一个人的授权，运用付托给它的权力与力量，通过其威信以组织大家的意志，对内谋求和平，对外抗御侵略。与霍布斯主张国家是大于一切人的公共权力不同，其后较晚时代的洛克提出人们在订立契约时仅仅让渡一部分权利，并没有转让生命、自由和财产的权利，并进一步指出，政府所做的“一切都没有别的目的，只是为了人民的和平、安全和公众福利”。而所有社会契约论者中最为著名的法国启蒙思想家卢梭认为，政府是在臣民与主权者之间所建立的一个中间体，是主权者的执行人。人民服从作为这一中间体成员的行政官或国王时所根据的那种行为完全是一种委托，“行政权力的受任者绝不是人民的主人，而只是人民的官吏；只要人民愿意就可以委任他们，也可以撤换他们”。而杰斐逊第一次用政治宣言的形式表达了自然权利的原则。他提出，“人人生而平等，他们都从他们的‘造物主’那边被赋予了某些不可转让的权利，其中包括生命权、自由权和追求幸福的权利。为了保障这些权利，所以才在人们中间成立政府。而政府的正当权力，则系得自被统治者的同意。”
通过对众多大同小异的社会契约论的分析比较，笔者认为社会契约最重要的本质，不是在个人与个人之间订立的契约即私人之间的契约，也不是在个人与政权之间订立的契约，而是由自由平等的人们按照自由协议的原则，根据相互的义务订立的，要寻找一种结合的形式，使它能以全部共同的力量，来维护和保障每个结合者的人身和财富。也就是说，社会契约的本质不是一种形式，而是在于社会契约的根本目的的价值。由此，参加定立契约的个人，便相互结合从而组成“一个道德与集体的共同体”，每个成员在定约的时候，都无一例外的将自己的一部分权利让渡给了整个共同体，这个共同体主要指的就是国家。而在社会契约中，公民与政府的关系当属最主要的一对关系。基于人民主权来分析社会契约，笔者认为对于公民与国家的关系，可以从两个方面来加强理解：一是权力转让的关系，社会组织和成员为了避免由于各自的利益冲突而产生斗争，遭受无谓的损失，基于某种契约而进行的自身权力的让渡，将权力让渡给政府，从而形成政府的公共权力，这从根本上规定了公民是公共权力的来源，即主权在民原则。二是财产转让的关系，纳税人即单个自然经济体，向国家纳税形成了社会主体和国家之间的权利与义务关系──社会主体有向政府纳税的义务，而根据权力和义务具有一致性的原则，社会主体有权要求政府利用其通过社会契约集中的公共权力为其提供服务。这样才能体现和实现政府与社会主体之间权利与义务的平衡。由此我们可以确信，国家乃是人民在平等自由的基础上，自愿缔结协议而形成的。既然如此，那么政府的基本职能无疑就应该是为人民服务，政府的角色应该是一个服务者。所以，政府应加强自身建设，特别是改进自身行政方式，努力建设高效、优质、负责任的政府，为人们提供所需的优质服务。
四、新社会契约论──服务型政府理念的普及
社会契约论对近代资产阶级革命的胜利起到了巨大作用，更具有长远意义的是它为资产阶级应该建设一个什么样的政府提供的指导原则。1971年罗尔斯《正义论》一书发表，在书中他提出了一种新的社会契约理论，从一种纯粹假设的“原初状态”和“无知之幕”出发，以周密的逻辑论证构筑了一个庞大的正义理论体系，对分配问题进行了迄今为止最为系统和深刻的论证，使社会契约论随之复兴。概言之，在社会契约论思想家们看来，公共权力合法性的源泉在一般的人民手中，人民是主人，政府是仆人，政府是为公众服务的机构。虽然，所有的社会契约论思想存在很多先天的缺陷，与当代的政府服务理念也存在着一定的差异。但可以说，社会契约论思想为当代的政府服务理念的产生提供了最为直接的理论源泉。
《尚书》言，“民为邦本，本固邦宁”。孟子认为，“民为贵，社稷次之，君为轻。” 在西方，古希腊的“人是万物的尺度”也都反映了人民在国家中的重要性。所以，政府应以服务人民为自己的终极目标，不论是制定政策，还是行使公共权力，都应以此作为自己的准则和核心理念，提供优质服务，构建服务型政府。从古希腊到现代，从西欧到中国，在时间与空间的广阔维度里，每个人都在追求着更优良的生活，这也是他们为什么要从自然的人升格为公民并以此为豪。社会契约论为服务型政府提供了理论之源，启蒙思想家带给人们从无到有的权利意识的突破已经昭示着人类美好的未来，由社会契约论所推论出的服务型政府必然会在美好的未来中实现。参见亚当·斯密：《国富论》，第五卷第一章“论君主或国家的费用”。
参考文献
[1][英]洛克．叶启芳，瞿菊农译．政府论（下篇）[M]．商务印书馆，1964：53
[2][法]卢梭．何兆武译．社会契约论[M]．商务印书馆，2003：73
[3][美]《美国独立宣言》
[4]徐爱国．西方法律思想史[J]．北京大学出版社，2002：319～320