论文部分内容阅读
一、集中连片困难地区的界定和特征
（一）集中连片困难地区的界定。
“集中连片”地区，早在20世纪80年代中期就被提出，它伴随扶贫开发的产生而产生。当时把全国贫困地区分为18大片区，如：秦巴中高山区、陕北白于山区、黄河沿岸土石山区等。“集中连片” 地区，一般都在村与村、乡与乡、县与县、市与市，甚至省与省的结合部。
“特殊困难”地区，也称为“特殊类型困难”地区。“特殊困难”，主要指生存环境恶劣、基础设施薄弱、公共服务滞后，常规扶贫手段举措难以解决贫困人口脱贫致富问题，扶贫任务异常艰巨，扶贫难度大、投入成本高等。
关于“集中连片特殊困难”地区的提法，最早由温家宝总理在2010年7月召开的“西部大开发工作会议”上提出来的。结合“集中连片”地区和“特殊困难”地区的概念，可以把集中连片特殊困难地区界定为是因自然、历史、民族、宗教、政治、社会等原因，一般经济增长不能带动、常规扶贫手段难以奏效、扶贫开发周期性较长的集中连片贫困地区和特殊困难贫困地区。2011年，国家确定了14个集中连片特殊困难地区，涵盖的贫困县达679个。
（二）集中连片特殊困难地区的基本特征。
集中连片特殊困难地区基本特征是“集中连片”和“特殊困难”。这些地区具有如下特征：
首先，贫困现状集中连片。“集中连片”即人口集中，地域连片。贫困人口集中分布在山区、丘陵地区或限制开发区；区域主要分布在山区，特别是群山连绵区。其次，贫困成因复杂多样。贫困成因既有自然的、社会的，又有民族的、宗教的；既有历史的、政治的，也有现在的、体制的。再次，贫困程度深沉难解。贫困问题不仅在于贫困面积大、贫困人口众多，而且重要的是贫困程度深，解决难度大，具有人口困难、财政困难、扶贫困难的综合性。
二、集中连片特殊困难地区致贫的原因分析
长期以来，地处偏僻的地理条件和封闭保守的文化与环境，使得集中连片特殊困难地区在改革开放的大环境中处于落后的地位，影响了片区人民生活水平的提高和幸福质量。导致集中连片特殊困难地区贫困的原因主要有以下几个方面。
（一）可利用自然资源匮乏，自然灾害频发。
集中连片特殊困难地区农民人口多，人均耕地少，山多田少，地理条件差，可开发利用的自然资源相对缺乏，无法吸引外界投资发展。大部分贫困地区老百姓只能靠种粮和一些基本的种、养殖为生，年轻人主要靠外出打工为生。此外，集中连片特殊困难地区贫困群众绝大部门都居住在库(湖)区，山区和地质灾害区。交通不便，信息不灵，用电不保障，居住环境简陋，人均耕地少，就学就医难是制约其发展的根本原因。水灾、风灾、涝灾、山洪、泥石流、山体滑坡和大面积的旱灾、冰冻雨雪灾害、虫灾等自然灾害是连片集中贫困地区易发的自然灾害。
（二）道路交通不便，基础设施薄弱。
由于集中连片特殊困难地区人员居住比较分散，不但修路的成本高，而且修路的收益也没有平原地带来得快速而明显。山区公路大多数技术等级较低，修建的路面一般仅有4.5米，或者3.5米。山区的公路还存在严重的车辆行人混合通行问题。集中连片特殊困难地区的道路交通已经远远不能满足当今交通条件要求，多数还成为通村道路瓶颈。不便利的交通是导致本地区长期落后面貌的最主要因素。集中连片特殊困难地区的其他基础设施状况也明显发展滞后，普遍低于其它地区，特别是农业基础设施薄弱，水、电、通讯等情况都落后。由于基础设施落后，直接导致农民生产成本增加，农民的增收致富难度加大。
（三）文化观念保守，劳动技能低下。
集中连片特殊困难地区文化观念较之沿海和平原地带是保守的。无论是政府工作人员，还是当地留守居民，都相对缺乏创新意识和开拓意识。保守的主要原因是这里与外界缺乏交流，教育条件也非常有限。集中连片特殊困难地区不但地理位置、交通不便利，而且历来经济中也是自给型，所以外来人口相对较少，与外界缺乏交流沟通，山区内的居民更是如此，思想趋向保守。
由于地处偏远山区，信息闭塞，农村劳动力普遍观念陈旧，综合素质不高，就业致富能力差。群众接受新思想、新技术的能力有限，发展现代农业缺乏技术支撑，科技对农业增长的贡献率不高。从劳动力的就业情况来看，绝大部分贫困户都在本地从业，而且从事单一的种植业和家庭式的养殖业，很少有人经营第二、三产业。据调查，有70%的贫困户家庭主要依赖传统农业。
（四）经济结构不合理、外部依赖性很强。
在大部分连片特困地区，经济结构单一，发展规模小，产业化水平低，以粮为纲仍然是大多数贫困户的主要生产方式。部分地区已发展了种植、养殖业的贫困群众，也由于后续投入资金不足、市场化程度低、销售渠道较窄、加工业落后，难以形成规模，市场竞争能力普遍较弱，增收速度缓慢。
同时，绿色、特色和优势农牧业尚未得到有效发展，贫困户的发展更是滞后。非农产业发展缓慢，带动能力弱，短时期内难以形成产业优势和经济优势。这导致集中连片特殊困难地区所生产的农副产品和资源性产品都靠外销，创新能力不足，对外依赖加重，成为低端供货商。这种依赖主要体现在两个方面：经济动力、经济收入依赖于外部，经济投入主要依赖于国家财政支持。
（五）扶贫资金投入不足，财政支持缺乏长效机制。
目前对集中连片特殊困难地区的扶贫开发主要是以项目的形式来进行，而中央和省市的项目资金下来大都要求县乡财政进行配套。由于广大贫困地区经济实力普遍不强，地方财政扶持资金有限，而贫困村基本没有收入来源，基本就是“吃饭财政”，地方财力压力大。
另外，财政对支农的投入不足问题也越来越严重，特别是对农业基础设施的投入不足尤为突出。这一点也制约了特殊困难地区农村经济发展和农民生活水平的提高。财政支农结构不尽合理，表现为用于人员供养及行政开支比例较高，而用与农业基础设施等建设方面的支出比重较低。特别是一些关系农业发展全局的基础性、战略性、公益性项目，如农业防灾体系建设、社会化服务体系建设等，缺乏足够的投入保障。
三、集中连片特殊困难地区扶贫开发的战略革新
经过多年的努力，集中连片特殊困难地区在扶贫开发方面采取了多种模式，并取得了一定的成效，例如“造血”扶贫、对口帮扶、整村推进、移民搬迁等模式。现今扶贫开发需要在此基础上，吸纳最新的时代精神和客观考量，从更加宏观、全面和联系的角度来寻求最适合的战略，建立最新的发展模式。
（一）基础先行战略——大力发展基础设施和基础事业。
集中连片特殊困难地区当前最突出的问题就是基础设施和基础结构方面的巨大缺口。所以，扶贫开发和的新战略必须着重强调基础先行战略，要将基础设施和基础事业的发展放在第一位。根据集中连片特殊困难地区的地理状况和地理格局，选择最佳的城市和乡镇作为道路枢纽点，重点投入资金建设道路交通枢纽中心，作为连接和辐射整个地区的关键环节。全面改造提升贫困地区的公路等级和通达程度。加快实施农村饮水安全工程，加大改水改厕力度，完善村内供水设施，使连片贫困地区群众都能饮上安全卫生清洁水，预防地方病的发生。此外，基础教育方面，应该加大投入，力争在一定时期内达到国家规定的标准。投入一定的资金改善幼儿教育和小学教育条件，本着就近入学和节约资源的双原则，保证每个孩子都能够安全、便利和顺利的上学。
（二）财政支持战略——建立长效财政扶持机制。
发展集中连片特殊困难地区，财政资金的缺乏是最大的困难，因此必须对基础设施和基础事业给以最大程度的支持。而这种支持也不能是一时的、选择性的，而是长期的、普遍的。中央可以设立专项财政转移支付，支持这一地区在道路交通、水利设施、基础教育、医疗卫生等方面全面提升和补充完善的资金。对主要的农业予以专项财政支持，中央可以设立若干项拳头农业项目，给予长效的支持，保证这一产业在结构调整、技术革新和市场开拓方面不断进步。针对处于特别困难的生活状态下的群体，应该发放更加宽松的普惠式的财政救助资金，给予其长期的社会保障资金，让其家庭能够享受到最起码的生活待遇。长效的财政扶持机制可以整合中央资源，真正有效地推动地方经济社会的发展。
（三）素质提升战略——加强文化技能培训。
提高贫困人口素质，开展农村实用技术培训，有针对性的劳动技能培训能使贫困人员在较短时间掌握新的技能，增强农户自我积累和自我发展的能力。适当提高补助标准，针对贫困劳动力的不同需求以及自身的素质特征，采用相适应的培训方式。例如，加大“雨露计划”中长期培训和实用技术培训的比例，开展农村实用技术培训，使大多数贫困人口掌握一至二项适合当地产业开发实用技能。重点抓好农村科技示范户和致富能人的培训工作，努力培养一批乡土技术人才队伍。积极组织贫困群众参与产业开发，引进新技术，新品种的培训，使贫困群众都能熟练掌握新技术，并成为产业开发的主力军。
（四）人才输入战略——输入吸纳优质人才。
目前集中连片特殊困难地区的贫困还有一个重要的原因就是人才的贫困，人才的匮乏已经成为制约特困地区发展的重要瓶颈。人才是扶贫开发和经济社会发展的关键，没有人才即使再投入更多的资金也不能解决根本问题。要实施人才输入战略，不能仅仅依靠外部人才的输入，首先是需要健全和完善本地区的人才自我生产能力，在本地区建立地域性人才培养中心，尤其是在公共事业管理和公共服务方面的人才。并且建立各种激励机制，鼓励本地区的人才能够留在本地，服务于本地。其次，建立人才专项基金，以一种专项基金的方式给予一些人才一定的福利待遇和特定的人才基金，以此来吸引和输入高层次人才，提高本地的公共服务水准。此外，为了留住好不容易引进来的专业人才，建立专门的高层人才开发中心。
（五）资源整合战略——制定合理平衡开发方案。
有些集中连片特殊困难地区蕴藏着比较丰富的资源，包括森林资源、水资源及文化历史资源等。如何有效的保护这些资源，并进行合力的开发就成为扶贫开发的一个重要内容。首先是要对各种不可再生资源进行保护性开发，注重开发的质量和生态效益，实现保护与开发之间的平衡。对各种可再生资源要统一协调，优化整合，实现资源开发的效益最大化。对历史文化资源要加强整合，形成统一合力，共享共有这一文化资源。在开发和利用过程中要注意从整体利益着眼，加强整合形成统一合力，为当地人民谋福。
（作者单位：廖金萍，江西农业大学南昌商学院；郭联发，中共江西省委办公厅）
参考文献：
[1]中央苏区集中连片特殊困难地区扶贫开发与新农村建设调研材料.
[2]江西省关于集中连片特殊困难地区财政扶贫政策调研报告.
（一）集中连片困难地区的界定。
“集中连片”地区，早在20世纪80年代中期就被提出，它伴随扶贫开发的产生而产生。当时把全国贫困地区分为18大片区，如：秦巴中高山区、陕北白于山区、黄河沿岸土石山区等。“集中连片” 地区，一般都在村与村、乡与乡、县与县、市与市，甚至省与省的结合部。
“特殊困难”地区，也称为“特殊类型困难”地区。“特殊困难”，主要指生存环境恶劣、基础设施薄弱、公共服务滞后，常规扶贫手段举措难以解决贫困人口脱贫致富问题，扶贫任务异常艰巨，扶贫难度大、投入成本高等。
关于“集中连片特殊困难”地区的提法，最早由温家宝总理在2010年7月召开的“西部大开发工作会议”上提出来的。结合“集中连片”地区和“特殊困难”地区的概念，可以把集中连片特殊困难地区界定为是因自然、历史、民族、宗教、政治、社会等原因，一般经济增长不能带动、常规扶贫手段难以奏效、扶贫开发周期性较长的集中连片贫困地区和特殊困难贫困地区。2011年，国家确定了14个集中连片特殊困难地区，涵盖的贫困县达679个。
（二）集中连片特殊困难地区的基本特征。
集中连片特殊困难地区基本特征是“集中连片”和“特殊困难”。这些地区具有如下特征：
首先，贫困现状集中连片。“集中连片”即人口集中，地域连片。贫困人口集中分布在山区、丘陵地区或限制开发区；区域主要分布在山区，特别是群山连绵区。其次，贫困成因复杂多样。贫困成因既有自然的、社会的，又有民族的、宗教的；既有历史的、政治的，也有现在的、体制的。再次，贫困程度深沉难解。贫困问题不仅在于贫困面积大、贫困人口众多，而且重要的是贫困程度深，解决难度大，具有人口困难、财政困难、扶贫困难的综合性。
二、集中连片特殊困难地区致贫的原因分析
长期以来，地处偏僻的地理条件和封闭保守的文化与环境，使得集中连片特殊困难地区在改革开放的大环境中处于落后的地位，影响了片区人民生活水平的提高和幸福质量。导致集中连片特殊困难地区贫困的原因主要有以下几个方面。
（一）可利用自然资源匮乏，自然灾害频发。
集中连片特殊困难地区农民人口多，人均耕地少，山多田少，地理条件差，可开发利用的自然资源相对缺乏，无法吸引外界投资发展。大部分贫困地区老百姓只能靠种粮和一些基本的种、养殖为生，年轻人主要靠外出打工为生。此外，集中连片特殊困难地区贫困群众绝大部门都居住在库(湖)区，山区和地质灾害区。交通不便，信息不灵，用电不保障，居住环境简陋，人均耕地少，就学就医难是制约其发展的根本原因。水灾、风灾、涝灾、山洪、泥石流、山体滑坡和大面积的旱灾、冰冻雨雪灾害、虫灾等自然灾害是连片集中贫困地区易发的自然灾害。
（二）道路交通不便，基础设施薄弱。
由于集中连片特殊困难地区人员居住比较分散，不但修路的成本高，而且修路的收益也没有平原地带来得快速而明显。山区公路大多数技术等级较低，修建的路面一般仅有4.5米，或者3.5米。山区的公路还存在严重的车辆行人混合通行问题。集中连片特殊困难地区的道路交通已经远远不能满足当今交通条件要求，多数还成为通村道路瓶颈。不便利的交通是导致本地区长期落后面貌的最主要因素。集中连片特殊困难地区的其他基础设施状况也明显发展滞后，普遍低于其它地区，特别是农业基础设施薄弱，水、电、通讯等情况都落后。由于基础设施落后，直接导致农民生产成本增加，农民的增收致富难度加大。
（三）文化观念保守，劳动技能低下。
集中连片特殊困难地区文化观念较之沿海和平原地带是保守的。无论是政府工作人员，还是当地留守居民，都相对缺乏创新意识和开拓意识。保守的主要原因是这里与外界缺乏交流，教育条件也非常有限。集中连片特殊困难地区不但地理位置、交通不便利，而且历来经济中也是自给型，所以外来人口相对较少，与外界缺乏交流沟通，山区内的居民更是如此，思想趋向保守。
由于地处偏远山区，信息闭塞，农村劳动力普遍观念陈旧，综合素质不高，就业致富能力差。群众接受新思想、新技术的能力有限，发展现代农业缺乏技术支撑，科技对农业增长的贡献率不高。从劳动力的就业情况来看，绝大部分贫困户都在本地从业，而且从事单一的种植业和家庭式的养殖业，很少有人经营第二、三产业。据调查，有70%的贫困户家庭主要依赖传统农业。
（四）经济结构不合理、外部依赖性很强。
在大部分连片特困地区，经济结构单一，发展规模小，产业化水平低，以粮为纲仍然是大多数贫困户的主要生产方式。部分地区已发展了种植、养殖业的贫困群众，也由于后续投入资金不足、市场化程度低、销售渠道较窄、加工业落后，难以形成规模，市场竞争能力普遍较弱，增收速度缓慢。
同时，绿色、特色和优势农牧业尚未得到有效发展，贫困户的发展更是滞后。非农产业发展缓慢，带动能力弱，短时期内难以形成产业优势和经济优势。这导致集中连片特殊困难地区所生产的农副产品和资源性产品都靠外销，创新能力不足，对外依赖加重，成为低端供货商。这种依赖主要体现在两个方面：经济动力、经济收入依赖于外部，经济投入主要依赖于国家财政支持。
（五）扶贫资金投入不足，财政支持缺乏长效机制。
目前对集中连片特殊困难地区的扶贫开发主要是以项目的形式来进行，而中央和省市的项目资金下来大都要求县乡财政进行配套。由于广大贫困地区经济实力普遍不强，地方财政扶持资金有限，而贫困村基本没有收入来源，基本就是“吃饭财政”，地方财力压力大。
另外，财政对支农的投入不足问题也越来越严重，特别是对农业基础设施的投入不足尤为突出。这一点也制约了特殊困难地区农村经济发展和农民生活水平的提高。财政支农结构不尽合理，表现为用于人员供养及行政开支比例较高，而用与农业基础设施等建设方面的支出比重较低。特别是一些关系农业发展全局的基础性、战略性、公益性项目，如农业防灾体系建设、社会化服务体系建设等，缺乏足够的投入保障。
三、集中连片特殊困难地区扶贫开发的战略革新
经过多年的努力，集中连片特殊困难地区在扶贫开发方面采取了多种模式，并取得了一定的成效，例如“造血”扶贫、对口帮扶、整村推进、移民搬迁等模式。现今扶贫开发需要在此基础上，吸纳最新的时代精神和客观考量，从更加宏观、全面和联系的角度来寻求最适合的战略，建立最新的发展模式。
（一）基础先行战略——大力发展基础设施和基础事业。
集中连片特殊困难地区当前最突出的问题就是基础设施和基础结构方面的巨大缺口。所以，扶贫开发和的新战略必须着重强调基础先行战略，要将基础设施和基础事业的发展放在第一位。根据集中连片特殊困难地区的地理状况和地理格局，选择最佳的城市和乡镇作为道路枢纽点，重点投入资金建设道路交通枢纽中心，作为连接和辐射整个地区的关键环节。全面改造提升贫困地区的公路等级和通达程度。加快实施农村饮水安全工程，加大改水改厕力度，完善村内供水设施，使连片贫困地区群众都能饮上安全卫生清洁水，预防地方病的发生。此外，基础教育方面，应该加大投入，力争在一定时期内达到国家规定的标准。投入一定的资金改善幼儿教育和小学教育条件，本着就近入学和节约资源的双原则，保证每个孩子都能够安全、便利和顺利的上学。
（二）财政支持战略——建立长效财政扶持机制。
发展集中连片特殊困难地区，财政资金的缺乏是最大的困难，因此必须对基础设施和基础事业给以最大程度的支持。而这种支持也不能是一时的、选择性的，而是长期的、普遍的。中央可以设立专项财政转移支付，支持这一地区在道路交通、水利设施、基础教育、医疗卫生等方面全面提升和补充完善的资金。对主要的农业予以专项财政支持，中央可以设立若干项拳头农业项目，给予长效的支持，保证这一产业在结构调整、技术革新和市场开拓方面不断进步。针对处于特别困难的生活状态下的群体，应该发放更加宽松的普惠式的财政救助资金，给予其长期的社会保障资金，让其家庭能够享受到最起码的生活待遇。长效的财政扶持机制可以整合中央资源，真正有效地推动地方经济社会的发展。
（三）素质提升战略——加强文化技能培训。
提高贫困人口素质，开展农村实用技术培训，有针对性的劳动技能培训能使贫困人员在较短时间掌握新的技能，增强农户自我积累和自我发展的能力。适当提高补助标准，针对贫困劳动力的不同需求以及自身的素质特征，采用相适应的培训方式。例如，加大“雨露计划”中长期培训和实用技术培训的比例，开展农村实用技术培训，使大多数贫困人口掌握一至二项适合当地产业开发实用技能。重点抓好农村科技示范户和致富能人的培训工作，努力培养一批乡土技术人才队伍。积极组织贫困群众参与产业开发，引进新技术，新品种的培训，使贫困群众都能熟练掌握新技术，并成为产业开发的主力军。
（四）人才输入战略——输入吸纳优质人才。
目前集中连片特殊困难地区的贫困还有一个重要的原因就是人才的贫困，人才的匮乏已经成为制约特困地区发展的重要瓶颈。人才是扶贫开发和经济社会发展的关键，没有人才即使再投入更多的资金也不能解决根本问题。要实施人才输入战略，不能仅仅依靠外部人才的输入，首先是需要健全和完善本地区的人才自我生产能力，在本地区建立地域性人才培养中心，尤其是在公共事业管理和公共服务方面的人才。并且建立各种激励机制，鼓励本地区的人才能够留在本地，服务于本地。其次，建立人才专项基金，以一种专项基金的方式给予一些人才一定的福利待遇和特定的人才基金，以此来吸引和输入高层次人才，提高本地的公共服务水准。此外，为了留住好不容易引进来的专业人才，建立专门的高层人才开发中心。
（五）资源整合战略——制定合理平衡开发方案。
有些集中连片特殊困难地区蕴藏着比较丰富的资源，包括森林资源、水资源及文化历史资源等。如何有效的保护这些资源，并进行合力的开发就成为扶贫开发的一个重要内容。首先是要对各种不可再生资源进行保护性开发，注重开发的质量和生态效益，实现保护与开发之间的平衡。对各种可再生资源要统一协调，优化整合，实现资源开发的效益最大化。对历史文化资源要加强整合，形成统一合力，共享共有这一文化资源。在开发和利用过程中要注意从整体利益着眼，加强整合形成统一合力，为当地人民谋福。
（作者单位：廖金萍，江西农业大学南昌商学院；郭联发，中共江西省委办公厅）
参考文献：
[1]中央苏区集中连片特殊困难地区扶贫开发与新农村建设调研材料.
[2]江西省关于集中连片特殊困难地区财政扶贫政策调研报告.