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【摘要】随着我国经济的发展和城镇化进程的不断深入，土地需求量日益增加，而城市土地资源有限，于是政府把目标定在了城市周围的农村，造成了大量农村集体土地被征用的现实。由于基层政府担当着极其重要而特殊的角色，直接关系到土地征用的实效，也关系到土地的利用效率和农民利益的保护。因此，有必要对土地征用过程中基层政府的职能进行重新定位。
【关键词】土地征用；基层政府；职能定位
中图分类号：D912文献标识码： A
一、基层政府职能的界定
根据我国宪法和地方政府组织法的规定，乡镇政府是我国基层国家行政机关和乡镇人大的执行机关，是国家行政机构中基层的政府，直接面向广大人民群众，所以在我国行政体系中占据及其重要地位。
对于政府职能的界定，我国众多学者基于研究角度和认识上的不同，各有不同的切入点和侧重点，并未形成统一的看法，但本质相同。
乡镇政府作为我国基层行政单位，其职能既要执行上级政府目标任务也要反映民众利益诉求。一方面，基层政府是国家和上级政府的代理人，代表国家和上级政府行使公共权力。另一方面，基层政府直接面向民众，处于民众利益诉求的直接压力下，代表国家直接向村庄和社区提供基础设施等公共产品和公共服务。
二、农村土地征用过程中基层政府职能定位存在问题
基层政府在征用农村土地过程中担当者极其重要角色，但是其既要脱胎于计划经济时代的传统政府职能体系，又要适应新社会主义市场经济体制，处在职能转型时期，必然在职责范畴、工作重心、管理对象等方面产生新问题。
（一）角色错位
《土地管理法》规定我国实行土地的社会主义公有制，即国家所有制和集体所有制。国家为了发展公共利益，对土地可以依法征收或者征用，并给予补偿。被征用农民土地的使用权首先轉让给政府，征地单位在取得批准后，从政府手中购买土地使用权。在三者关系格局中，基层政府属于中介人的角色。基层政府应该处于中立位置，协调土地征用者与土地出让者之间的利益关系，制定相关政策措施和程序，属服务型角色。但实际上，一些基层政府却担当了主宰者和控制者。一些基层政府以较低的价格收回土地使用权，以较高的价格转让给土地征用者，谋取差价，损害了农民和开发商双方利益。也有一些基层政府为了取得较高的政绩，打着招商引资旗帜，而站在土地征用者的立场上，损伤农民的利益。更有甚者创租寻租、中饱私囊，产生腐败案件，引发社会矛盾。
（二）监管缺位
首先，对征地单位监管缺位。在实际征地和安置补偿工作中，由于监督检查机制不健全，多次发生违法征地和侵害农民合法权益的事件。如：违反法律规定滥用征地权，强行征用农村集体土地，肆意压低征地补偿标准，层层截留或挪用征地补偿费，致使失地农民长期得不到合理的安置和补偿。有的对农民土地上附着物缺乏公正评估，未协商一致就强拆农民房屋。
其次，对基层政府人员行为监督缺位。基层政府对相关部门及其人员在征地过程中的行为监督检查不到位。由于土地利益及其附加利益的巨大诱惑，促使相关部门的某些人员在征地过程中存在违法违规行为。与开发商沆瀣一气，共同侵害失地农民的利益的行为，这些行为没有受到政府的严格监督，从某种意义上来说，这也是当前在征地过程中的腐败行为得以产生和发展的重要因素。
再次，对基层政府征地监管缺位。基层政府为增加财政收入，谋取自身利益，对征地权的行使乐此不疲。在土地征用中，基层政府违反法定程序，实施欺骗、恐吓等方式，强制拆迁，甚至出现暴力殴打致人死亡等过激行为。这就是基层政府滥用行政权力，损害群众利益搞建设的典型违法行为。这种政府的“政治和经济利益”对个人利益排挤、剥夺和否定，往往导致政府行为与人民利益相对，损害了政府作为人民利益维护者的良好形象。
（三）宣传不到位
基层政府及其相关部门没有及时、全面、准确地向失地农民宣传征地工作和相关政策措施，农民获取的相关信息少，从而导致基层政府及相关部门与失地农民沟通不畅，甚至发生冲突。基层政府的这种做法，使得失地农民更加伤心，对其丧失信任。
（四）社会保障空位
在征地补偿具体价位上，“农地转用价格包括农地质量价格和农地社会价值量值两部分。农地社会价值不仅包括农地对农民所具有的社会保障价值，也包括农地为社会提供粮食安全所具有的社会稳定价值。”[ 卢艳：失地农民保障问题研究的文献综述，《经济研究导刊》，2012年第3期，第73页。]从提高地价的角度来增加土地征用补偿价，以此来维护被征地农民的利益。但是大多数失地农民具有文化水平低、无技能、没资金等特点，尤其年龄较大的人，他们外出打工没人要、经营无门路、就业困难问题十分突出。如何来实现失地农民的可持续发展问题？基层政府并没有相关政策保障。
三、规范农村土地征用中基层政府职能的措施
（一）明确界定基层政府的角色
避免基础政府职能错位的前提是明确界定其角色。十八届三中全会明确指出，转变政府职能，避免政府做越位、错位、缺位的事情，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。从农村土地征用过程中看，基层政府应该起到中立和仲裁的角色的作用。“中立角色是指政府在征地过程中处于中间立场，应该不偏不倚；仲裁角色是指在征地过程中开发商与失地农民发生纠纷或冲突时，政府应该积极进行仲裁，维护开发商和失地农民的正当利益，不应该有所偏袒。”[ 江明生，农村征地中政府责任的缺失与加强，《理论探索》2010年第5期，第120页。]因此基层政府只有成为合格的中间人和裁判员，才能实现政府由管理型、审批型向服务型转变，更好地为失地农民服务。
（二）加强征地工作宣传力度
基层政府要加大对相关征地法律法规、政策及土地补偿标准的宣传力度。基层政府可向征地农民发放征地相关的法律宣传册，提供征地的咨询服务。同时，基层政府可以运用信息化科技手段，将政府的征地申请、审批、公告、组织实施、补偿、争议裁决等相关程序信息及时发布到政府网站上，做到程序公开透明。
（三）利用新闻媒体加强舆论监督
新闻媒体在政府工作中扮演着至关重要的角色，发挥着重要作用。基层政府在征用农村土地过程中想要树立民主开放、权威公正、清正廉洁和依法行政的良好形象，就应当充分发挥新闻媒体的舆论监督作用。新闻媒体在对基层政府进行监督的过程中，应该充分利用话语空间，敢于并且善于依法进行监督。基层政府应该积极配合，主动接受监督，借助大众媒体建树良好形象。法国启蒙学者孟德斯鸠说，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权利一直到有界限的地方才休止”；“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力”。新闻媒体就有一种无形的“权力”来制约基层政府的权力。
（四）建立有效的农民利益保护机制
第一，基层政府将被征用土地分为建设用地和留用地，在建设用地范围内为被征地村集体或农民留出一定比例的土地，作为发展用地。留用地经营开发所带来的收益和就业岗位，为失地农民长久的生活提供了保障，这种办法不失为对失地农民的一种有效安置方法。第二，建立教育培训机制。对失地农民进行职业技术和岗位技能的培训，提高其再就业能力及竞争能力。基层政府可以发挥中立角色，和相关的用地单位进行协商，优先招收被征地农民就业。第三，建立健全失地农民的社会保障体系。现行的 “买断式”一次性货币安置方式，并不能解决失地农民的后顾之忧。因此，还要采取诸如以土地换取养老保障、医疗保障和就业等方法给农民提供全方位保障。
安雅丽（1977—），女，河北遵化人，唐山学院社会科学部讲师，硕士学位，长期从事中国近现代史方向研究教学。本文是2013年度河北省社会科学发展研究课题《河北省农村土地征用过程中的政府职能研究》（课题编号：201303361）的阶段成果。
【关键词】土地征用；基层政府；职能定位
中图分类号：D912文献标识码： A
一、基层政府职能的界定
根据我国宪法和地方政府组织法的规定，乡镇政府是我国基层国家行政机关和乡镇人大的执行机关，是国家行政机构中基层的政府，直接面向广大人民群众，所以在我国行政体系中占据及其重要地位。
对于政府职能的界定，我国众多学者基于研究角度和认识上的不同，各有不同的切入点和侧重点，并未形成统一的看法，但本质相同。
乡镇政府作为我国基层行政单位，其职能既要执行上级政府目标任务也要反映民众利益诉求。一方面，基层政府是国家和上级政府的代理人，代表国家和上级政府行使公共权力。另一方面，基层政府直接面向民众，处于民众利益诉求的直接压力下，代表国家直接向村庄和社区提供基础设施等公共产品和公共服务。
二、农村土地征用过程中基层政府职能定位存在问题
基层政府在征用农村土地过程中担当者极其重要角色，但是其既要脱胎于计划经济时代的传统政府职能体系，又要适应新社会主义市场经济体制，处在职能转型时期，必然在职责范畴、工作重心、管理对象等方面产生新问题。
（一）角色错位
《土地管理法》规定我国实行土地的社会主义公有制，即国家所有制和集体所有制。国家为了发展公共利益，对土地可以依法征收或者征用，并给予补偿。被征用农民土地的使用权首先轉让给政府，征地单位在取得批准后，从政府手中购买土地使用权。在三者关系格局中，基层政府属于中介人的角色。基层政府应该处于中立位置，协调土地征用者与土地出让者之间的利益关系，制定相关政策措施和程序，属服务型角色。但实际上，一些基层政府却担当了主宰者和控制者。一些基层政府以较低的价格收回土地使用权，以较高的价格转让给土地征用者，谋取差价，损害了农民和开发商双方利益。也有一些基层政府为了取得较高的政绩，打着招商引资旗帜，而站在土地征用者的立场上，损伤农民的利益。更有甚者创租寻租、中饱私囊，产生腐败案件，引发社会矛盾。
（二）监管缺位
首先，对征地单位监管缺位。在实际征地和安置补偿工作中，由于监督检查机制不健全，多次发生违法征地和侵害农民合法权益的事件。如：违反法律规定滥用征地权，强行征用农村集体土地，肆意压低征地补偿标准，层层截留或挪用征地补偿费，致使失地农民长期得不到合理的安置和补偿。有的对农民土地上附着物缺乏公正评估，未协商一致就强拆农民房屋。
其次，对基层政府人员行为监督缺位。基层政府对相关部门及其人员在征地过程中的行为监督检查不到位。由于土地利益及其附加利益的巨大诱惑，促使相关部门的某些人员在征地过程中存在违法违规行为。与开发商沆瀣一气，共同侵害失地农民的利益的行为，这些行为没有受到政府的严格监督，从某种意义上来说，这也是当前在征地过程中的腐败行为得以产生和发展的重要因素。
再次，对基层政府征地监管缺位。基层政府为增加财政收入，谋取自身利益，对征地权的行使乐此不疲。在土地征用中，基层政府违反法定程序，实施欺骗、恐吓等方式，强制拆迁，甚至出现暴力殴打致人死亡等过激行为。这就是基层政府滥用行政权力，损害群众利益搞建设的典型违法行为。这种政府的“政治和经济利益”对个人利益排挤、剥夺和否定，往往导致政府行为与人民利益相对，损害了政府作为人民利益维护者的良好形象。
（三）宣传不到位
基层政府及其相关部门没有及时、全面、准确地向失地农民宣传征地工作和相关政策措施，农民获取的相关信息少，从而导致基层政府及相关部门与失地农民沟通不畅，甚至发生冲突。基层政府的这种做法，使得失地农民更加伤心，对其丧失信任。
（四）社会保障空位
在征地补偿具体价位上，“农地转用价格包括农地质量价格和农地社会价值量值两部分。农地社会价值不仅包括农地对农民所具有的社会保障价值，也包括农地为社会提供粮食安全所具有的社会稳定价值。”[ 卢艳：失地农民保障问题研究的文献综述，《经济研究导刊》，2012年第3期，第73页。]从提高地价的角度来增加土地征用补偿价，以此来维护被征地农民的利益。但是大多数失地农民具有文化水平低、无技能、没资金等特点，尤其年龄较大的人，他们外出打工没人要、经营无门路、就业困难问题十分突出。如何来实现失地农民的可持续发展问题？基层政府并没有相关政策保障。
三、规范农村土地征用中基层政府职能的措施
（一）明确界定基层政府的角色
避免基础政府职能错位的前提是明确界定其角色。十八届三中全会明确指出，转变政府职能，避免政府做越位、错位、缺位的事情，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。从农村土地征用过程中看，基层政府应该起到中立和仲裁的角色的作用。“中立角色是指政府在征地过程中处于中间立场，应该不偏不倚；仲裁角色是指在征地过程中开发商与失地农民发生纠纷或冲突时，政府应该积极进行仲裁，维护开发商和失地农民的正当利益，不应该有所偏袒。”[ 江明生，农村征地中政府责任的缺失与加强，《理论探索》2010年第5期，第120页。]因此基层政府只有成为合格的中间人和裁判员，才能实现政府由管理型、审批型向服务型转变，更好地为失地农民服务。
（二）加强征地工作宣传力度
基层政府要加大对相关征地法律法规、政策及土地补偿标准的宣传力度。基层政府可向征地农民发放征地相关的法律宣传册，提供征地的咨询服务。同时，基层政府可以运用信息化科技手段，将政府的征地申请、审批、公告、组织实施、补偿、争议裁决等相关程序信息及时发布到政府网站上，做到程序公开透明。
（三）利用新闻媒体加强舆论监督
新闻媒体在政府工作中扮演着至关重要的角色，发挥着重要作用。基层政府在征用农村土地过程中想要树立民主开放、权威公正、清正廉洁和依法行政的良好形象，就应当充分发挥新闻媒体的舆论监督作用。新闻媒体在对基层政府进行监督的过程中，应该充分利用话语空间，敢于并且善于依法进行监督。基层政府应该积极配合，主动接受监督，借助大众媒体建树良好形象。法国启蒙学者孟德斯鸠说，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权利一直到有界限的地方才休止”；“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力”。新闻媒体就有一种无形的“权力”来制约基层政府的权力。
（四）建立有效的农民利益保护机制
第一，基层政府将被征用土地分为建设用地和留用地，在建设用地范围内为被征地村集体或农民留出一定比例的土地，作为发展用地。留用地经营开发所带来的收益和就业岗位，为失地农民长久的生活提供了保障，这种办法不失为对失地农民的一种有效安置方法。第二，建立教育培训机制。对失地农民进行职业技术和岗位技能的培训，提高其再就业能力及竞争能力。基层政府可以发挥中立角色，和相关的用地单位进行协商，优先招收被征地农民就业。第三，建立健全失地农民的社会保障体系。现行的 “买断式”一次性货币安置方式，并不能解决失地农民的后顾之忧。因此，还要采取诸如以土地换取养老保障、医疗保障和就业等方法给农民提供全方位保障。
安雅丽（1977—），女，河北遵化人，唐山学院社会科学部讲师，硕士学位，长期从事中国近现代史方向研究教学。本文是2013年度河北省社会科学发展研究课题《河北省农村土地征用过程中的政府职能研究》（课题编号：201303361）的阶段成果。