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职业资格证书制度与就业准入制度的实施将全面地提升劳动者素质,为首都经济建设提供大量合格的技能劳动者
职业资格证书制度是国际上通行的一种对技术人才的资格认证制度,旨在培养成熟的技术人才队伍。
如今,经过十多年的发展,我国职业资格证书制度建设取得了重大成就,职业资格证书覆盖面已达到企业职工的50%,职业学校和职业培训机构学生的70%。截止至2004年上半年,我国共有4800多万人获得了不同等级、不同职业的职业资格证书。
北京培训市场现状
从2000年开始,北京市全面推进职业资格证书制度,当年实行就业准入的68个工种持证上岗率达92.05%。2001年调查显示,新就业持证人员已达80.2%,在岗就业持证率达到88%。2003年职业技能鉴定首次突破30万人,其中27.1万人取得了职业资格证书。2002-2005年,在全国各省市中,北京市参加职业资格鉴定的人数累计最多。
培训需求旺盛
根据2003-2004年的数据显示,尽管参加职业培训的人数在减少,但获取职业资格证书的人数却呈大幅度增长(见表1),其比例上升了26个百分点,培训与劳动就业的相关度越来越高,人们参加职业培训获取职业资格证书的需求正不断增强。同时,职业资格证书以初、中级为主(见表2),高级的比例较低。可见,职业资格证书制度的推广取得了一定成绩,形成了相应氛围,为就业准入职业范围的逐渐扩充打下了良好基础。
除了教育部门的职业学校,劳动部门的技工学校、就业训练中心和民办职业培训机构也是人们接受职业资格证书培训的重要机构。在技工学校接受培训的人员获得职业资格证书的数量，2004年比2003年总体增长了68.06%,并以初、中级职业资格证书为主,2004年占到获取职业资格总人数的83.67%。同时,初级职业资格证书的增长率在不同证书组中也是最高的(见表3)。
而在就业训练中心接受培训的人员获得职业资格证书的数量，2004年比2003年总体增长了38.95%。同样也以初、中级职业资格证书为主,2004年占到获取职业资格总人数的94.52%。虽然中级职业资格证书的增长率在不同证书组中最高,但各组增长率差异并不显著(见表4)。
民办职业培训机构接受培训的人员获得职业资格证书的数量，2004年比2003年总体增长了37.92%,以初、中级职业资格证书为主,2004年占到获取职业资格总人数的88.36%。但高级职业资格证书的增长率在不同证书组中最高,初级和中级的增长率相近(见表5)。
培训供给主体多元化
目前,劳动部门提供职业资格证书培训的机构主要是技工学校、就业训练中心和民办职业培训机构三类。按照办学主体的不同,技工学校可分为地方劳动保障部门办、地方国有经济单位办、国务院部委办、民办等四类,其中地方国有经济单位办包括行业办和企业办。
从数量上看,以地方国有经济单位为主,且行业办居多。据统计,2004年,北京市技工学校总计44所,比2003年减少3所,主要是企业举办学校的减少。同年技工学校教职工总人数3876人,比2003年减少81人,兼职教师1059人,增加9人;北京市有就业训练中心19个,均拥有实习基地。就业训练中心教职工总人数657人,比2003年增加43人,专任教师的比例增加了约5个百分点,且兼职教师的规模也有所增长。
近年来,北京市具备职业技能培训办学资格的民办职业技能培训机构的规模不断变化,2004年达到最大规模480所,2005年骤减至426所,达到近年来的最低。同时,北京市不同区县民办职业技能培训机构的数量分布不等。2005年,位于城八区的民办职业技能培训机构332个,占总量的77.93%,十个郊区县则不到30%,明显集中于城区。
此外,具有高级职业技能人才培训资格的机构也主要集中在朝阳、海淀、东城、崇文、宣武、西城等城区,80.88%的位于城八区。朝阳、崇文等区40%以上的职业培训机构能够开展高级职业培训,而怀柔、密云等区县拥有该类机构的比例较低,不到20%。2004年民办职业培训机构教职工总人数8710人,比2003年增加1054人,主要表现为专任教师的增加。
培训服务类别多样
各类职业培训机构对于职业资格证书的培训,均采用国家劳动部指定的相关职业教材,基本能够做到教材的行业一致性。
据查,在北京426所民办职业技能培训学校中,那种在培训职业工种上追求大而全的机构非常少,全市只有20所左右这样的“巨无霸”型学校。更多的培训机构锁定特殊的行业领域,开展专业化的职业培训,例如计算机、园林花卉、美容美发、汽车维修、烹调等。
存在的问题
目前,北京市的职业资格证书培训市场规范性不强,已经影响到了培训市场的正常发育。总体而言,问题主要表现在以下方面:
培训市场准入门槛低,造成低质量的培训机构大量涌入。目前,教育部门、劳动部门和工商部门都有培训机构进入市场的审批权,但各个部门的审批标准不一,相对而言,教育部门的审批标准较高。市场准入在培训机构占地面积、师资等重要的办学条件方面审核不严格,从而造成大量质量较低的培训机构进入市场,而这些机构由于经营成本低,通常以恶性价格竞争挤占优质培训机构的市场。
培训价格参差不齐,低价劣质品充斥市场。以美容美发培训为例,有的培训机构随意在市场上聘请教师,培训场所十分有限,培训质量难以保证。低价劣质产品的存在还会影响到正规的、提供优质培训产品的机构的生存。
培训广告市场不规范。见诸报端的培训广告形形色色,但广告的真实性却无人监管。培训信息严重不对称,除了报纸和网络上的培训广告,消费者很难从其他渠道了解培训产品的状况,这就为消费者权益受到侵害埋下了隐患。
培训质量监督不到位。培训机构一旦获准进入培训市场,之后的经营活动似乎就没有相应的质量监督了。只要有纳税,有考证,除了消费者就再没有人关心培训质量。此外,对于培训产品质量的投诉机制也不健全。
劳动力就业市场上,职业资格证书制度与就业准入制度并未被严格执行。之所以造成现有的培训市场鱼龙混杂,归根到底还是通过培训考取的职业资格证书并没有与劳动者的就业真正挂钩,劳动者的就业准入制度未执行,大量的劳动者未经过正规培训机构的培训就可以上岗工作。这给职业培训市场带来了重大的创伤。
相关的政府部门缺乏服务意识。从职业资格证书获取的角度来说,任何培训机构的受训者,都需参加由当地劳动和社会保障局组织的职业鉴定和考证,同时向该机构交纳一定的考试和取证费,这样一来,培训机构与政府部门之间形成了一种服务与被服务的关系,因为一旦培训机构运转不下去,到政府部门参加鉴定的人数就会减少,这将直接影响到政府部门的收益。但这种简单的经济关系却被行政权力倒挂了。
问题的出现有多方面原因,其中很重要的一点是政府职能部门在职业培训市场上的角色错位。政府部门将自身与培训机构的关系定位为上下级之间的行政命令关系,而过分的行政干预只能带来消极的寻租行为。其次,政策的执行与实施难以到位,政策执行过程中常常出现扭曲和变样。再次,政府对培训市场监管力度不够,虚假广告、劣质机构等不良的市场行为未得到严惩,政府通过法律手段规范培训市场的空间急需加大。
当然,培训机构举办者的素质和能力也有待进一步提高,包括从教育理念、经营策略、法律常识等多方面入手。
对策与建议
劳动力市场对技能人才的需求越来越大,而技能人才短缺,特别是高技能人才短缺问题已经成为我国经济社会发展的瓶颈之一。随着产业结构优化升级的加快,对劳动力资源的能力结构也提出了重要挑战。
据悉,“十一五”期间,我国服务业将得到更快发展。而针对服务业与制造业融合度不高、生产性服务不发达的现象,北京服务业将重点发展金融保险、信息服务、旅游会展、文教卫生和现代物流五个行业。
为此,必须积极推动职业教育和劳动就业的结合,不断增强高技能人才的培训力度。
建立职业资格证书培训机构与企业的联合,打造以培训引领企业人力资源建设的培训模式。培训市场的开发与培训机构的运作始终以地区产业结构的调整和劳动力市场的需求为航标。企业新进人员技能和素质的保证,以及在职人员的再培训都需要依托培训机构提供的各类培训。随着就业准入范围的拓展,企业对新进劳动者的职前和在职劳动者的职后培训需求都将不断增加,为此,加强企业与专业性培训机构的合作,不仅能够获取最优秀的培训服务,而且与企业自身组织培训相比,能够节约大量成本。
笔者建议,针对市场上需求较大的行业培训种类,通过培训机构间的联合,打造精品培训产品,通过寻求规模效益,达成培训机构与企业人力资源建设的双赢。鼓励各类小型培训机构抓住细分市场。注重以质量求生存,切忌短视性地一窝蜂搞热门职业培训和那些一次性投入较高的培训。
职业培训产业切合北京市的整体规划和发展。按照北京市的现有规模来看,职业培训的发展不可能走外延式的道路,只能依靠内涵式发展,即培训的类别不求大而全,但求与北京市对劳动力职业技能的需求一致。
在《十一五规划》中,北京市的整体定位是建设成国际都市、宜居城市、文化中心和政治中心,将大力发展第三产业,对与之相关的一系列职业人员的需求将不断加大。因此,除了目前实行就业准入的职业以外,职业培训还应偏重于服务业等相关行业。此外,将鼓励郊区县加大职业培训的力度。
加强市场监管并不断加大市场信息公布的力度。职业资格证书培训教育市场离不开政府相关部门的监管。
政府应该从培训机构市场的准入、培训产品的质量、培训机构的评估等方面着手规范培训市场。对新培训机构的审批,可采取市一级相关机构审批培训集团,区县一级机构审批中小培训机构的办法;并可通过审批的形式引导民办职业培训机构在郊区县落户。同时,为了有效地监管培训市场,政府应敦促培训机构定期公布培训产品的价格、质量等方面的信息,确保信息的准确性,并通过网站的形式保证消费者便捷地查询所需要的各种信息。
树立并强化政府职能部门的服务意识。政府职能部门与众多职业培训机构之间是服务与被服务的关系,职业培训机构是培训市场的直接行为主体。
职业资格鉴定的标准是由政府部门和相关行业组织共同制定的,政府职能部门虽然把握着职业资格证书的鉴定和发证,但如果没有诸多培训机构的培训工作,劳动者不可能直接考取证书。因此,政府职能部门必须依托职业培训机构,为他们提供各种相关服务。
建立健全职业资格证书培训市场的法制环境。为了有效规范培训市场,各类培训机构的审批必须经过行业机构的认可,并得到年度审核。同时建立严格的职业资格证书培训机构的准入和淘汰机制,对那些效益不高、不合格的培训机构坚决予以剔除。
对培训机构的监管可由社会中介组织进行,参考国外的经验,主要由相关的行业组织实施,减少政府的行政干预,同时加强政府对职业培训的法规建设和法律约束。
职业资格证书制度是国际上通行的一种对技术人才的资格认证制度,旨在培养成熟的技术人才队伍。
如今,经过十多年的发展,我国职业资格证书制度建设取得了重大成就,职业资格证书覆盖面已达到企业职工的50%,职业学校和职业培训机构学生的70%。截止至2004年上半年,我国共有4800多万人获得了不同等级、不同职业的职业资格证书。
北京培训市场现状
从2000年开始,北京市全面推进职业资格证书制度,当年实行就业准入的68个工种持证上岗率达92.05%。2001年调查显示,新就业持证人员已达80.2%,在岗就业持证率达到88%。2003年职业技能鉴定首次突破30万人,其中27.1万人取得了职业资格证书。2002-2005年,在全国各省市中,北京市参加职业资格鉴定的人数累计最多。
培训需求旺盛
根据2003-2004年的数据显示,尽管参加职业培训的人数在减少,但获取职业资格证书的人数却呈大幅度增长(见表1),其比例上升了26个百分点,培训与劳动就业的相关度越来越高,人们参加职业培训获取职业资格证书的需求正不断增强。同时,职业资格证书以初、中级为主(见表2),高级的比例较低。可见,职业资格证书制度的推广取得了一定成绩,形成了相应氛围,为就业准入职业范围的逐渐扩充打下了良好基础。
除了教育部门的职业学校,劳动部门的技工学校、就业训练中心和民办职业培训机构也是人们接受职业资格证书培训的重要机构。在技工学校接受培训的人员获得职业资格证书的数量，2004年比2003年总体增长了68.06%,并以初、中级职业资格证书为主,2004年占到获取职业资格总人数的83.67%。同时,初级职业资格证书的增长率在不同证书组中也是最高的(见表3)。
而在就业训练中心接受培训的人员获得职业资格证书的数量，2004年比2003年总体增长了38.95%。同样也以初、中级职业资格证书为主,2004年占到获取职业资格总人数的94.52%。虽然中级职业资格证书的增长率在不同证书组中最高,但各组增长率差异并不显著(见表4)。
民办职业培训机构接受培训的人员获得职业资格证书的数量，2004年比2003年总体增长了37.92%,以初、中级职业资格证书为主,2004年占到获取职业资格总人数的88.36%。但高级职业资格证书的增长率在不同证书组中最高,初级和中级的增长率相近(见表5)。
培训供给主体多元化
目前,劳动部门提供职业资格证书培训的机构主要是技工学校、就业训练中心和民办职业培训机构三类。按照办学主体的不同,技工学校可分为地方劳动保障部门办、地方国有经济单位办、国务院部委办、民办等四类,其中地方国有经济单位办包括行业办和企业办。
从数量上看,以地方国有经济单位为主,且行业办居多。据统计,2004年,北京市技工学校总计44所,比2003年减少3所,主要是企业举办学校的减少。同年技工学校教职工总人数3876人,比2003年减少81人,兼职教师1059人,增加9人;北京市有就业训练中心19个,均拥有实习基地。就业训练中心教职工总人数657人,比2003年增加43人,专任教师的比例增加了约5个百分点,且兼职教师的规模也有所增长。
近年来,北京市具备职业技能培训办学资格的民办职业技能培训机构的规模不断变化,2004年达到最大规模480所,2005年骤减至426所,达到近年来的最低。同时,北京市不同区县民办职业技能培训机构的数量分布不等。2005年,位于城八区的民办职业技能培训机构332个,占总量的77.93%,十个郊区县则不到30%,明显集中于城区。
此外,具有高级职业技能人才培训资格的机构也主要集中在朝阳、海淀、东城、崇文、宣武、西城等城区,80.88%的位于城八区。朝阳、崇文等区40%以上的职业培训机构能够开展高级职业培训,而怀柔、密云等区县拥有该类机构的比例较低,不到20%。2004年民办职业培训机构教职工总人数8710人,比2003年增加1054人,主要表现为专任教师的增加。
培训服务类别多样
各类职业培训机构对于职业资格证书的培训,均采用国家劳动部指定的相关职业教材,基本能够做到教材的行业一致性。
据查,在北京426所民办职业技能培训学校中,那种在培训职业工种上追求大而全的机构非常少,全市只有20所左右这样的“巨无霸”型学校。更多的培训机构锁定特殊的行业领域,开展专业化的职业培训,例如计算机、园林花卉、美容美发、汽车维修、烹调等。
存在的问题
目前,北京市的职业资格证书培训市场规范性不强,已经影响到了培训市场的正常发育。总体而言,问题主要表现在以下方面:
培训市场准入门槛低,造成低质量的培训机构大量涌入。目前,教育部门、劳动部门和工商部门都有培训机构进入市场的审批权,但各个部门的审批标准不一,相对而言,教育部门的审批标准较高。市场准入在培训机构占地面积、师资等重要的办学条件方面审核不严格,从而造成大量质量较低的培训机构进入市场,而这些机构由于经营成本低,通常以恶性价格竞争挤占优质培训机构的市场。
培训价格参差不齐,低价劣质品充斥市场。以美容美发培训为例,有的培训机构随意在市场上聘请教师,培训场所十分有限,培训质量难以保证。低价劣质产品的存在还会影响到正规的、提供优质培训产品的机构的生存。
培训广告市场不规范。见诸报端的培训广告形形色色,但广告的真实性却无人监管。培训信息严重不对称,除了报纸和网络上的培训广告,消费者很难从其他渠道了解培训产品的状况,这就为消费者权益受到侵害埋下了隐患。
培训质量监督不到位。培训机构一旦获准进入培训市场,之后的经营活动似乎就没有相应的质量监督了。只要有纳税,有考证,除了消费者就再没有人关心培训质量。此外,对于培训产品质量的投诉机制也不健全。
劳动力就业市场上,职业资格证书制度与就业准入制度并未被严格执行。之所以造成现有的培训市场鱼龙混杂,归根到底还是通过培训考取的职业资格证书并没有与劳动者的就业真正挂钩,劳动者的就业准入制度未执行,大量的劳动者未经过正规培训机构的培训就可以上岗工作。这给职业培训市场带来了重大的创伤。
相关的政府部门缺乏服务意识。从职业资格证书获取的角度来说,任何培训机构的受训者,都需参加由当地劳动和社会保障局组织的职业鉴定和考证,同时向该机构交纳一定的考试和取证费,这样一来,培训机构与政府部门之间形成了一种服务与被服务的关系,因为一旦培训机构运转不下去,到政府部门参加鉴定的人数就会减少,这将直接影响到政府部门的收益。但这种简单的经济关系却被行政权力倒挂了。
问题的出现有多方面原因,其中很重要的一点是政府职能部门在职业培训市场上的角色错位。政府部门将自身与培训机构的关系定位为上下级之间的行政命令关系,而过分的行政干预只能带来消极的寻租行为。其次,政策的执行与实施难以到位,政策执行过程中常常出现扭曲和变样。再次,政府对培训市场监管力度不够,虚假广告、劣质机构等不良的市场行为未得到严惩,政府通过法律手段规范培训市场的空间急需加大。
当然,培训机构举办者的素质和能力也有待进一步提高,包括从教育理念、经营策略、法律常识等多方面入手。
对策与建议
劳动力市场对技能人才的需求越来越大,而技能人才短缺,特别是高技能人才短缺问题已经成为我国经济社会发展的瓶颈之一。随着产业结构优化升级的加快,对劳动力资源的能力结构也提出了重要挑战。
据悉,“十一五”期间,我国服务业将得到更快发展。而针对服务业与制造业融合度不高、生产性服务不发达的现象,北京服务业将重点发展金融保险、信息服务、旅游会展、文教卫生和现代物流五个行业。
为此,必须积极推动职业教育和劳动就业的结合,不断增强高技能人才的培训力度。
建立职业资格证书培训机构与企业的联合,打造以培训引领企业人力资源建设的培训模式。培训市场的开发与培训机构的运作始终以地区产业结构的调整和劳动力市场的需求为航标。企业新进人员技能和素质的保证,以及在职人员的再培训都需要依托培训机构提供的各类培训。随着就业准入范围的拓展,企业对新进劳动者的职前和在职劳动者的职后培训需求都将不断增加,为此,加强企业与专业性培训机构的合作,不仅能够获取最优秀的培训服务,而且与企业自身组织培训相比,能够节约大量成本。
笔者建议,针对市场上需求较大的行业培训种类,通过培训机构间的联合,打造精品培训产品,通过寻求规模效益,达成培训机构与企业人力资源建设的双赢。鼓励各类小型培训机构抓住细分市场。注重以质量求生存,切忌短视性地一窝蜂搞热门职业培训和那些一次性投入较高的培训。
职业培训产业切合北京市的整体规划和发展。按照北京市的现有规模来看,职业培训的发展不可能走外延式的道路,只能依靠内涵式发展,即培训的类别不求大而全,但求与北京市对劳动力职业技能的需求一致。
在《十一五规划》中,北京市的整体定位是建设成国际都市、宜居城市、文化中心和政治中心,将大力发展第三产业,对与之相关的一系列职业人员的需求将不断加大。因此,除了目前实行就业准入的职业以外,职业培训还应偏重于服务业等相关行业。此外,将鼓励郊区县加大职业培训的力度。
加强市场监管并不断加大市场信息公布的力度。职业资格证书培训教育市场离不开政府相关部门的监管。
政府应该从培训机构市场的准入、培训产品的质量、培训机构的评估等方面着手规范培训市场。对新培训机构的审批,可采取市一级相关机构审批培训集团,区县一级机构审批中小培训机构的办法;并可通过审批的形式引导民办职业培训机构在郊区县落户。同时,为了有效地监管培训市场,政府应敦促培训机构定期公布培训产品的价格、质量等方面的信息,确保信息的准确性,并通过网站的形式保证消费者便捷地查询所需要的各种信息。
树立并强化政府职能部门的服务意识。政府职能部门与众多职业培训机构之间是服务与被服务的关系,职业培训机构是培训市场的直接行为主体。
职业资格鉴定的标准是由政府部门和相关行业组织共同制定的,政府职能部门虽然把握着职业资格证书的鉴定和发证,但如果没有诸多培训机构的培训工作,劳动者不可能直接考取证书。因此,政府职能部门必须依托职业培训机构,为他们提供各种相关服务。
建立健全职业资格证书培训市场的法制环境。为了有效规范培训市场,各类培训机构的审批必须经过行业机构的认可,并得到年度审核。同时建立严格的职业资格证书培训机构的准入和淘汰机制,对那些效益不高、不合格的培训机构坚决予以剔除。
对培训机构的监管可由社会中介组织进行,参考国外的经验,主要由相关的行业组织实施,减少政府的行政干预,同时加强政府对职业培训的法规建设和法律约束。