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缴存差距过大，垄断行业公积金隐性福利惊人
毕业10年后的一次大学同学聚会让纪宇（化名）有些郁闷。同样奋斗在北京，在私人培训机构任职的纪宇，月公积金缴存总额约600元，仅是在外资药企工作的同学的1/8，相当于在银行工作的同学的1/15。“不晒不知道，差别真不小，人家公积金比我月收入还多，收入差距能不大吗？”
作为个人收入的一部分，住房公积金缴存差距大一直是社会关注的焦点。目前，尚有大量私营企业低收入职工未加入缴存行列，且不同行业间的实际缴存差距也较大。早在2006年审计署首次对住房公积金进行全国性专项审计时就发现，10%缴存额高的人员平均月缴存1572元，10%缴存额低的人员平均月缴存54元，前者是后者的29倍。
在纪宇看来，与个人收入一样，公积金有高有低本无可厚非，但垄断行业职工不该享有过高的隐性福利。“私企老板愿意掏自己的钱给员工涨福利，咱管不着，可是那些烟草、银行、电网的国企职工是否该有个限度？”
纪宇的质疑并非空穴来风。2013年，吉林烟草工业有限责任公司高层管理人员缴存公积金是当地普通居民月收入的7倍，就引发舆论哗然。吉林省城镇常住居民的月均收入不足2000元，而吉林烟草公司5位高管被查出每月公积金逾1.4万元，共超额缴纳公积金233.83万元。2014年湖北省人大城环委公布的《湖北省住房公积金管理情况》调研报告也显示，不同行业职工住房公积金缴存差别较大，其中荆门市电力、石化、烟草、金融等行业与旅店、餐饮、劳务等行业的个人月均缴存额度，最大相差87倍。
存款利率过低，百姓个人资产每天都在缩水
除了缴存差距大，公积金存款利率过低也广为诟病。“我的公积金在银行都存8年了，可只能按活期或3个月定存给我利息。我的钱不让随便取，又只给这么低的利息，一直这么贬值太不合理了。”从事贸易工作的冯先生坦言，因为没有购房和装修，自己在银行的公积金已存到20多万元，2013年拿到的利息不足一年期银行理财的一半。“现在全社会都缺钱，我的钱又不出银行，提高点利息有这么难吗？”
有冯先生这样疑惑的公积金缴存者，不在少数。截至2014年8月，全国缴存住房公积金职工1.07亿人，有3000多万人借助公积金贷款“住有所居”，多数职工的公积金只能躺在银行里。根据公积金现行规定，职工个人账户按活期和3个月定期存款利率计息，过去10年，公积金加权平均存款利率仅约2.15%，而同期年均CPI增幅约2.6%。公积金存款利率长期跑不赢物价涨幅，就意味着百姓个人资产每天都在缩水。
地方政府攥劝筹码，职工难享资金增值收益
蛋糕切得不均与到手的蛋糕变小，看起来是两件事，却都指向了公积金管理制度的核心矛盾，即公积金增值收益究竟归谁。
我国现行的《住房公积金管理条例》（以下简称《条例》）规定，住房公积金属于缴存职工个人所有，由住房公积金管理中心运作，增值收益应当存入住房公积金管理中心在受委托银行开立的住房公积金增值收益专户，增值收益用于建立住房公积金贷款风险准备金、住房公积金管理中心的管理费用和建设城市廉租住房的补充资金。换言之，公积金是缴存职工个人的，但增值收益都归地方政府。
这种制度定位导致职工缴存权利和义务严重脱节。目前，住房公积金增值主要用作廉租房建设。但依据住房和城乡建设部抽样调查，只有2%的缴存职工承租廉租房。这意味着，绝大部分缴存职工只有缴存义务，难以享受增值收益，只能拿到银行活期或3个月储蓄的利息。而在一些城市，公积金反成了地方政府的“小金库”，非法腾挪、使用的案例并不鲜见。
与地方政府资金规模密切相关的制度功能，又加剧了公积金缴存比例差距拉大为使增值收益最大化和利用公积金作为获取银行贷款的筹码，地方政府突破缴存“上限”的冲动强烈，有的城市甚至把扩大公积金归集额度作为工作目标。有的城市则把提高缴存比例和缴存上限作为对特定行业的政策优惠手段，使公积金变为城市“招商引资”的手段。
明确权属提高收益，打造职工“政策性住房银行”
要破解公积金改革的种种难题，首先要明确公积金增值收益的产权归属。上海财经大学不动产研究所执行所长、博士生导师陈杰表示，按住房公积金的私有属性，公积金净收益应反馈给缴存职工。应尽快修订《条例》，明确公积金增值归缴存职工所有，用于保障缴存人的基本住房需求，不再上缴地方财政，从而打消地方政府提高缴存上限、扩大缴存额度的冲动，提高住房公积金制度的吸引力。
“增值收益可以通过贷款或购买债券形式支持保障房，但不能是无偿形式，利率不应低于银行同期存款利率。返回增值收益应按缴存份额以分红形式计入个人账户，滚动积累，直到销户提龋。”陈杰说。
要改善目前公积金“存着不划算、用来真麻烦”的窘境，提高资金使用效率是基本条件。“如果大部分资金闲置，没有增值收益，提高存款利率是不现实的。”陈杰说。
由于各城市公积金使用率不均衡，又不能跨区调剂，公积金常常是在城市内“自体循环”，全国公积金结余资金也面临贬值压力。业内专家指出，如果将各设区城市住房公积金管理中心部分结余资金集中起来，统一运作，收益率有望达到5%至6%，比各地公积金中心分别运作平均提高2个百分点。全国约1万亿元的结余资金，每年可以增加200亿元增值收益，增值收益率可以增一倍。
“有条件的地方也可以考虑，将公积金存款利率提高到6个月定期存款的水平，形成刚性机制，倒逼住房公积金管理中心提高资金使用率。”陈杰说。
从长远看，作为解决职工基本住房问题的保障资金，要让住房公积金在满足职工住房消费上发挥更积极的作用，还需要更彻底的制度改革。清华大学房地产研究所所长刘洪玉介绍，我国住房消费越来越依赖住房金融体系提供的个人住房抵押贷款服务，但商业性住房金融服务并不能承担起这一任务，需要发展政策性住房金融服務，对城镇居民首次购房等基本住房需求提供金融支持。
“从我们最近10多年的跟踪研究看，以住房公积金体系为基础，建立我国面向住房消费端的政策性住房金融体系，是一个最值得期待的住房公积金制度改革与创新的方向。”刘洪玉说。
完善制度强化监管，提高公积金分配的公平性
如果说，明确增值收益产权归属是制度基础，那么，修订《条例》，强化和细化监管职能，将为公积金分配更公平提供法律保障。
2005年建设部等三部门发布的《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》规定，单位和职工缴存比例原则上不高于12%。缴存住房公积金的月工资基数，原则上不应超过职工工作地所在设区城市统计部门公布的上一年度职工月平均工资的2倍或3倍。不过，由于这一政策只是不具有法律强制力的“原则性意见”，长期以来，其所设的“上限”，并未成为“高压线”，被垄断行业屡屡突破。
陈杰建议，尽快修订《条例》，从法律上赋予住房公积金监管部门更强有力的监管职能。“对突破上限的超额缴存视同为逃税漏税行为，由住房公积金监管部门进行警告、禁止，由税务部门依法进行追缴和处罚。”
强化监管、缩小差距，并不意味着公积金的管理就该“一刀切”。刘洪玉建议，修订后的《条例》应体现分类管理的思路。对国家机关、事业单位、国有企业等，要严格执行“限高”政策;对混合所有制等其他类型的企业或机构，要严格执行“保低”政策，弹性执行“限高”政策，比如可以不控制缴存额或比例上限，但要控制享受政府政策支持或税收减免优惠的缴存额上限。
“国际上许多住房政策都是政府、社会、个人合作的政策，也称为‘三明治’式的政策。只要不损害公共利益，公共政策应长期稳定在一个范围或水平内，不排斥居民的选择超出这个范围或水平，但居民个人选择超出这个范围或水平后，政府从公平和效率等目标出发，对超出范围的部分不再给予特殊政策支持。住房公积金缴存管理的原则也应如此，即对超过‘上限’的缴存额不再给予税惠政策，防止引发新的不公平，保障公共利益不受损害。”刘洪玉说。
毕业10年后的一次大学同学聚会让纪宇（化名）有些郁闷。同样奋斗在北京，在私人培训机构任职的纪宇，月公积金缴存总额约600元，仅是在外资药企工作的同学的1/8，相当于在银行工作的同学的1/15。“不晒不知道，差别真不小，人家公积金比我月收入还多，收入差距能不大吗？”
作为个人收入的一部分，住房公积金缴存差距大一直是社会关注的焦点。目前，尚有大量私营企业低收入职工未加入缴存行列，且不同行业间的实际缴存差距也较大。早在2006年审计署首次对住房公积金进行全国性专项审计时就发现，10%缴存额高的人员平均月缴存1572元，10%缴存额低的人员平均月缴存54元，前者是后者的29倍。
在纪宇看来，与个人收入一样，公积金有高有低本无可厚非，但垄断行业职工不该享有过高的隐性福利。“私企老板愿意掏自己的钱给员工涨福利，咱管不着，可是那些烟草、银行、电网的国企职工是否该有个限度？”
纪宇的质疑并非空穴来风。2013年，吉林烟草工业有限责任公司高层管理人员缴存公积金是当地普通居民月收入的7倍，就引发舆论哗然。吉林省城镇常住居民的月均收入不足2000元，而吉林烟草公司5位高管被查出每月公积金逾1.4万元，共超额缴纳公积金233.83万元。2014年湖北省人大城环委公布的《湖北省住房公积金管理情况》调研报告也显示，不同行业职工住房公积金缴存差别较大，其中荆门市电力、石化、烟草、金融等行业与旅店、餐饮、劳务等行业的个人月均缴存额度，最大相差87倍。
存款利率过低，百姓个人资产每天都在缩水
除了缴存差距大，公积金存款利率过低也广为诟病。“我的公积金在银行都存8年了，可只能按活期或3个月定存给我利息。我的钱不让随便取，又只给这么低的利息，一直这么贬值太不合理了。”从事贸易工作的冯先生坦言，因为没有购房和装修，自己在银行的公积金已存到20多万元，2013年拿到的利息不足一年期银行理财的一半。“现在全社会都缺钱，我的钱又不出银行，提高点利息有这么难吗？”
有冯先生这样疑惑的公积金缴存者，不在少数。截至2014年8月，全国缴存住房公积金职工1.07亿人，有3000多万人借助公积金贷款“住有所居”，多数职工的公积金只能躺在银行里。根据公积金现行规定，职工个人账户按活期和3个月定期存款利率计息，过去10年，公积金加权平均存款利率仅约2.15%，而同期年均CPI增幅约2.6%。公积金存款利率长期跑不赢物价涨幅，就意味着百姓个人资产每天都在缩水。
地方政府攥劝筹码，职工难享资金增值收益
蛋糕切得不均与到手的蛋糕变小，看起来是两件事，却都指向了公积金管理制度的核心矛盾，即公积金增值收益究竟归谁。
我国现行的《住房公积金管理条例》（以下简称《条例》）规定，住房公积金属于缴存职工个人所有，由住房公积金管理中心运作，增值收益应当存入住房公积金管理中心在受委托银行开立的住房公积金增值收益专户，增值收益用于建立住房公积金贷款风险准备金、住房公积金管理中心的管理费用和建设城市廉租住房的补充资金。换言之，公积金是缴存职工个人的，但增值收益都归地方政府。
这种制度定位导致职工缴存权利和义务严重脱节。目前，住房公积金增值主要用作廉租房建设。但依据住房和城乡建设部抽样调查，只有2%的缴存职工承租廉租房。这意味着，绝大部分缴存职工只有缴存义务，难以享受增值收益，只能拿到银行活期或3个月储蓄的利息。而在一些城市，公积金反成了地方政府的“小金库”，非法腾挪、使用的案例并不鲜见。
与地方政府资金规模密切相关的制度功能，又加剧了公积金缴存比例差距拉大为使增值收益最大化和利用公积金作为获取银行贷款的筹码，地方政府突破缴存“上限”的冲动强烈，有的城市甚至把扩大公积金归集额度作为工作目标。有的城市则把提高缴存比例和缴存上限作为对特定行业的政策优惠手段，使公积金变为城市“招商引资”的手段。
明确权属提高收益，打造职工“政策性住房银行”
要破解公积金改革的种种难题，首先要明确公积金增值收益的产权归属。上海财经大学不动产研究所执行所长、博士生导师陈杰表示，按住房公积金的私有属性，公积金净收益应反馈给缴存职工。应尽快修订《条例》，明确公积金增值归缴存职工所有，用于保障缴存人的基本住房需求，不再上缴地方财政，从而打消地方政府提高缴存上限、扩大缴存额度的冲动，提高住房公积金制度的吸引力。
“增值收益可以通过贷款或购买债券形式支持保障房，但不能是无偿形式，利率不应低于银行同期存款利率。返回增值收益应按缴存份额以分红形式计入个人账户，滚动积累，直到销户提龋。”陈杰说。
要改善目前公积金“存着不划算、用来真麻烦”的窘境，提高资金使用效率是基本条件。“如果大部分资金闲置，没有增值收益，提高存款利率是不现实的。”陈杰说。
由于各城市公积金使用率不均衡，又不能跨区调剂，公积金常常是在城市内“自体循环”，全国公积金结余资金也面临贬值压力。业内专家指出，如果将各设区城市住房公积金管理中心部分结余资金集中起来，统一运作，收益率有望达到5%至6%，比各地公积金中心分别运作平均提高2个百分点。全国约1万亿元的结余资金，每年可以增加200亿元增值收益，增值收益率可以增一倍。
“有条件的地方也可以考虑，将公积金存款利率提高到6个月定期存款的水平，形成刚性机制，倒逼住房公积金管理中心提高资金使用率。”陈杰说。
从长远看，作为解决职工基本住房问题的保障资金，要让住房公积金在满足职工住房消费上发挥更积极的作用，还需要更彻底的制度改革。清华大学房地产研究所所长刘洪玉介绍，我国住房消费越来越依赖住房金融体系提供的个人住房抵押贷款服务，但商业性住房金融服务并不能承担起这一任务，需要发展政策性住房金融服務，对城镇居民首次购房等基本住房需求提供金融支持。
“从我们最近10多年的跟踪研究看，以住房公积金体系为基础，建立我国面向住房消费端的政策性住房金融体系，是一个最值得期待的住房公积金制度改革与创新的方向。”刘洪玉说。
完善制度强化监管，提高公积金分配的公平性
如果说，明确增值收益产权归属是制度基础，那么，修订《条例》，强化和细化监管职能，将为公积金分配更公平提供法律保障。
2005年建设部等三部门发布的《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》规定，单位和职工缴存比例原则上不高于12%。缴存住房公积金的月工资基数，原则上不应超过职工工作地所在设区城市统计部门公布的上一年度职工月平均工资的2倍或3倍。不过，由于这一政策只是不具有法律强制力的“原则性意见”，长期以来，其所设的“上限”，并未成为“高压线”，被垄断行业屡屡突破。
陈杰建议，尽快修订《条例》，从法律上赋予住房公积金监管部门更强有力的监管职能。“对突破上限的超额缴存视同为逃税漏税行为，由住房公积金监管部门进行警告、禁止，由税务部门依法进行追缴和处罚。”
强化监管、缩小差距，并不意味着公积金的管理就该“一刀切”。刘洪玉建议，修订后的《条例》应体现分类管理的思路。对国家机关、事业单位、国有企业等，要严格执行“限高”政策;对混合所有制等其他类型的企业或机构，要严格执行“保低”政策，弹性执行“限高”政策，比如可以不控制缴存额或比例上限，但要控制享受政府政策支持或税收减免优惠的缴存额上限。
“国际上许多住房政策都是政府、社会、个人合作的政策，也称为‘三明治’式的政策。只要不损害公共利益，公共政策应长期稳定在一个范围或水平内，不排斥居民的选择超出这个范围或水平，但居民个人选择超出这个范围或水平后，政府从公平和效率等目标出发，对超出范围的部分不再给予特殊政策支持。住房公积金缴存管理的原则也应如此，即对超过‘上限’的缴存额不再给予税惠政策，防止引发新的不公平，保障公共利益不受损害。”刘洪玉说。