论文部分内容阅读
摘要：差异化办学是公安高教发展的方向，具有紧迫性。目前，虽然公安高校差异化办学的条件基本成熟，但仍然存在思想认识不统一、区域性壁垒未打破、专业层次差异化观念未建立、保障措施不到位等问题。需要营造差异化办学氛围，通过竞赛、考核、评价等措施显示各专业的差异，引导专业的差异化发展。促使公安教育工作者树立公安高校“一盘棋”的思想，认清发展方向、调整办学定位、着重建设品牌特色专业，实现“错位发展”。
关键词：公安；高等教育；差异化办学；措施
中图分类号：G648 文献标志码：A 文章编号：1673-9094-（2017）07/08C-0003-05
公安部于2016年12月和2017年2月召开的两次研讨会上，讨论了“差异化办学”等问题，反映出部分公安院校主要领导对公安高教进一步发展的重视，折射出公安高教改革的重要方向。公安院校差异化办学是在探索各自可持续发展路径的基础上，根据自身条件和公安整体需求，最终确定自身的办学定位，形成错位协同发展的公安高等教育体系。[1]“差异化办学”的核心是打破省属壁垒，形成全国公安高教“一盘棋”，对优质教育资源给予政策、物资、人员的倾斜，充分发挥优质教育资源的作用。
一、差异化办学条件基本成熟
我国目前公安人才的培养体制主要按照省或行业为区划单位，独立招生分配，各自为政、独立发展。由于各省对公安人才的需求量较少，公安院校规模普遍较小。一般在校生不超过6000人，甚至不超过1000人；专业设置求全，只要是本省或行业需求的专业，无论现有条件如何，均设立专业或专业方向，低层次、同质化现象严重；众多的专业形成众多的课程，存在众多一届一班的小课程。为完成教学任务，教师多头上课，普遍存在课程“承包”现象，甚至存在一人包几门课程教学任务的现象，教研活动难以开展，教师间交流难以进行。多头上课、缺乏交流，教学水平的提高靠个人的努力和悟性，教学质量参差不齐。部分课程教学质量的低下，势必造成毕业生知识结构的“短板”，最终导致毕业生不能满足公安机关对人才质量的需求。可以说，目前的培养体系制约了人才培养质量的进一步提高，公安机关谋求其他人才引入渠道的要求便不可厚非，“公安院校毕业生是公安队伍警力补充的主要渠道”的政策受到挑战。公安高校培养体系必须打破同质化现状，推行“差异化办学”战略。
公安高校差异化办学的条件已基本成熟。一是培养规模满足公安机关的需要。目前公安高校有36所，在校生约15万人，可以满足公安机关对人才数量上的需求，为专业、层次结构的调整提供了基本条件。二是改革环境基本具备。招生录用体制改革，公安专业毕业生基本可以进入公安队伍的政策，解除了公安高校的后顾之忧，减少了生存压力，使得公安高校可以全身心地落实改革方案，提高培养质量。三是改革思想基础基本形成。社会治安管理关键是人，公安高校作为公安人才培养的主渠道，面对社会刑事案件和治安案件的高发态势，面对党和政府对公安工作的关怀和殷切希望，公安教育人没有理由不努力提高教育质量。事实上，提高培养质量已成为公安教育人的共识，“差异化办学”战略实施的思想基础基本形成。四是组织管理体系基本形成。地方公安高校虽然存在公安厅和教育厅双重领导，部属公安高校隶属于各个部委，但业务上都受公安厅、公安部领导，形成了公安高校组织领导机构的统一，为“差异化办学”战略的实施提供了组织保障。
二、积极引导稳妥推进
“差异化办学”是公安高等教育的重大改革，它包含办学定位差异化、办学制度差异化、专业设置差异化、办学规模差异化、评价体系差异化、服务面向差异化等主要内容。[2]“差异化办学”改革可能涉及部分公安高校的“升格”或“降格”，可能涉及人力、物力等教育资源的整合，可能涉及领导干部的调配等。由于“差异化办学”改革涉及面宽，可能涉及现有人员的切身利益，只能采取稳妥推进的策略。用倾斜于品牌专业等优质教育资源的政策让院校领导感受改革压力，用竞争的手段迫使院校领导做出明智的选择，以期形成公安高校自己主动提出符合“差異化办学”方向的改革方案，上级主管部门积极配合，帮助落实改革方案的理想局面。
首先，公安部领导应坚定“差异化办学”的改革方向，公开、明确地提出“差异化办学”的改革思路，营造“差异化办学”的改革氛围。其次，统一公安教育界的思想，尤其是统一公安院校领导的思想。破除“本位主义”和“利益主义”的狭隘思想，树立“大局意识”和“教育质量为生命”的理念。思想问题需要循循善诱，强制命令不能根本解决思想问题。引导是根本的方法，通过主题研讨会、通过评比评价和竞赛等措施，展示各专业、各学科的差异，用事实说话，达到统一思想的目的。其三，扫清障碍。公安高校“差异化办学”改革尚存在一些障碍，如地方公安院校招生分配壁垒问题等。即使已经解决的障碍，又会产生新问题。如公安院校招生入警机制改革，解决了公安专业毕业生的“出口”问题，但随之带来“学习动力不足”的问题。解决“学习动力不足”的问题，势必要引入竞争机制，施行末位淘汰等措施，末位淘汰学生的去向成为淘汰制能否执行的关键。一环套一环的问题是发展进程中的普遍现象，问题的解决又需要不断的探索，寻找最佳解决途径，不能急于求成，因此，“差异化办学”改革需要稳步推进。
三、善用策略形成氛围
思想认识决定行为。为加快公安高校差异化办学的进程，需要采取措施，形成氛围，逼迫公安院校领导做出抉择，对本校的发展方向做出合理的定位。
（一）开展全国性竞赛
目前已开展的全国性竞赛有“公安院校公务员全国统考”“全国公安高校教学技能大赛”。这些赛事对展示各所高校的教学水平起到一定的作用，但区分度不够，跟进措施不到位。“公安院校公务员全国统考”，列出了考试科目的排名和总排名，但“及格线”由各省自己划定。虽然对提高教学质量有一定的推动作用，但对“差异化办学”推进作用不显著。按照“差异化办学”中办学层次差异发展思路，公安教育体系有研究型院校、教学型院校和培训型机构三类层次。[3]主管部门应允许院校申报不同的教育机构层次，对不同层次的教育机构分别排名，并给予不同“及格”分数线的指导性或强制性意见，使末位院校自动归位。 “全国公安高校教学技能大赛”也是这样，可以设立本科院校、專科院校和实战化训练三个层次。参加实战化训练层次竞赛的专业可以不参加对应的本、专科层次的教学技能比赛。经过前两次的教学竞赛，名列前50%的专业基本确定，进入前50%无望的专业，参赛热情不高，不做充分准备。2016年在江苏警官学院举行的全国公安高校教学技能大赛就有不少的专业、学校未认真组织，参赛选手也未认真地准备。这种行业内部竞赛，实质是选优竞赛，三等奖的数量众多，不能对末位产生压力。而争先之心人皆有之，既然缺乏末位压力，就多设层次，形成多个层次的一等奖，突出竞赛的争优功能，为公安教育多层次化打下基础。
“全国公安高校教学技能大赛”设置“实战化训练”竞赛项目具有可行性。“实战化训练”项目不是实验项目，一般不需要特殊的大型仪器设备；在公安院校“教学练战”一体化教学模式下，各校实训教学普遍开展，实训设施基本具备，具备集中比赛的条件。“实战化训练”竞赛可以视报名情况分专业或不分专业进行比赛，并规定参加“实战化训练”竞赛项目的专业不参加本专科对应专业的竞赛，使竞争不到好名次的院校专业另辟蹊径，形成差异化竞赛，推动差异化办学进程。
“差异化办学”改革重点应该是专业，综合实力稍差的院校可以有好专业。全国性竞赛项目的设置应突出专业的比较，设置“全国课程统考”竞赛项目，即每个公安类专业选择核心课程进行全国统一考试，进行排名，形成差异化氛围。为统一进行课程考试，首先需要统一公安类专业核心课程的名称，制定统一的教学大纲。其次是分层次制定教学大纲，制定本科、专科和培训机构的教学大纲，分别比赛、分别排名。其三是自愿报名参评层次。现有专业的核心课程必须参加统一考试，但可以允许本科院校的部分专业报名参加专科层次的课程统一考试，允许本专科院校参加培训机构层次的课程统一考试。对自动降格的专业采取限制招生数量或停止招生等后续手段，为推进差异化办学改革铺平道路。
（二）学科建设评价
高等院校的三大职能是“科学研究、人才培养、服务社会”，科学研究是基础，没有科学研究，教师的知识水平、认识能力、教学质量难以提高，缺乏服务实战的能力。[4]科学研究水平是学科建设水平评价的核心指标，它在学科建设中占据重要的地位，这使学科建设成为高校发展的龙头，它支撑师资队伍建设、支撑专业建设、支撑人才培养、支撑服务实战。[5]二级学科一般对应于专业，学科建设水平在较大程度上反映了专业建设的水平。[6]所以，专业建设水平主要取决于学科建设水平，学科建设水平主要取决于科研水平，而科研水平可以由科研成果的数量和质量确定，这样，对科研成果的评价可以从一个侧面反映专业建设水平。
科研成果的评价简单易行。各高校现有的科研奖励政策中对科研成果质量有评价体系，尽管奖励的额度方式有所不同，但科研成果质量的划分标准基本一致，为公安院校科研水平评价体系的形成创造了条件。全国公安院校科研水平评价体系仅仅需要一个软件，建设一个科研信息输入平台。各所公安院校按年度、分专业，在规定时限内进行填报。计算机软件系统自动比对成果，删除重复申报成果，计算各层次科研成果对应的分值，按专业汇总分值，形成该校该专业科研得分。计算机软件设立各专业科研得分、排名查询子系统，方便各院校专业查询排名，同时形成竞争氛围。
（三）品牌特色专业评选
省部级教育主管部门近些年均开展了品牌特色专业的评选，推出了一批品牌特色专业，促进了专业建设的发展，更重要的是促进差异化办学。地方高校存在招生分配压力，需要集中力量办好品牌特色专业，形成“拳头”产品，树立品牌。在公安高校招生录用体制改革的背景下，招生分配压力减小了，但培养质量的压力增加了。为了提高人才培养质量，公安高校品牌特色专业评选的方向应该调整，不是评选几个，树立标杆或榜样，而是要达到公安机关对公安专业人才需求量的一半，既形成优势专业群，又为动态管理、竞争态势留有空间。评选品牌特色专业不是最终目的，推进差异化办学进程，促进教育质量的提高才是目的。为此，后续政策应该跟上，制定品牌特色专业的评选与招生规模相挂钩等政策，使品牌特色专业的评选对人才培养整体质量的提高产生实际效果。例如，全国公安民警中，治安警察的需求量约占总量40%[7]，治安品牌特色专业的毕业生规模或培养能力应该达到总量的20%。扩大治安品牌特色专业的培养规模，减少非治安品牌特色专业的培养规模，并在此基础上实行动态管理，定期评审所有治安专业，调整治安品牌特色专业，调整其培养规模。
品牌特色专业的评选与招生规模相挂钩，则对品牌特色专业评选提出了更高的要求，因为公安工作带有地域性，不了解当地的风俗习惯、风土人情，群众工作难以展开。由于各地区教育基础不同，学习能力不同，势必对知识型考核或评比产生倾向性因素。例如江苏的教育基础好，在知识型考核中占有优势。但公安工作关键是解决实际问题，如果把解决实际问题作为考核评选的主要指标，或增加技能方面的分值权重比例，降低知识型评比分值权重比例，则可以消除因教育基础水平不同带来的影响，形成带有地域特色的品牌特色专业评选方案，既突出公安工作的本质，又兼顾区域平衡。
四、突破桎梏构筑平台
虽然差异化办学的基本条件具备，但实现差异化办学仍然有很多的障碍，要突破桎梏，构筑一体化教育平台，推进差异化办学进程。
（一）破除招生分配地域性壁垒
差异化办学的核心是全国公安教育“一盘棋”。既然是“一盘棋”，就必须打破省、市、自治区等地域性招生分配界限，实现跨省招生与分配。而目前招生分配指标下达到省级，各省独立完成招生分配工作，对全国公安教育“一盘棋”战略形成了障碍。而且公安工作具有地域性，需要部分“土生土长”的毕业生充实公安队伍。现实的做法可能是“生源的互换”或委托培养，如江苏的100名考生到四川培养，四川的100名考生到云南培养，云南的100名考生到江苏培养等等。校际间的“生源的互换”实际上已经存在，只是缺乏公安部的统一协调安排。
关键词：公安；高等教育；差异化办学；措施
中图分类号：G648 文献标志码：A 文章编号：1673-9094-（2017）07/08C-0003-05
公安部于2016年12月和2017年2月召开的两次研讨会上，讨论了“差异化办学”等问题，反映出部分公安院校主要领导对公安高教进一步发展的重视，折射出公安高教改革的重要方向。公安院校差异化办学是在探索各自可持续发展路径的基础上，根据自身条件和公安整体需求，最终确定自身的办学定位，形成错位协同发展的公安高等教育体系。[1]“差异化办学”的核心是打破省属壁垒，形成全国公安高教“一盘棋”，对优质教育资源给予政策、物资、人员的倾斜，充分发挥优质教育资源的作用。
一、差异化办学条件基本成熟
我国目前公安人才的培养体制主要按照省或行业为区划单位，独立招生分配，各自为政、独立发展。由于各省对公安人才的需求量较少，公安院校规模普遍较小。一般在校生不超过6000人，甚至不超过1000人；专业设置求全，只要是本省或行业需求的专业，无论现有条件如何，均设立专业或专业方向，低层次、同质化现象严重；众多的专业形成众多的课程，存在众多一届一班的小课程。为完成教学任务，教师多头上课，普遍存在课程“承包”现象，甚至存在一人包几门课程教学任务的现象，教研活动难以开展，教师间交流难以进行。多头上课、缺乏交流，教学水平的提高靠个人的努力和悟性，教学质量参差不齐。部分课程教学质量的低下，势必造成毕业生知识结构的“短板”，最终导致毕业生不能满足公安机关对人才质量的需求。可以说，目前的培养体系制约了人才培养质量的进一步提高，公安机关谋求其他人才引入渠道的要求便不可厚非，“公安院校毕业生是公安队伍警力补充的主要渠道”的政策受到挑战。公安高校培养体系必须打破同质化现状，推行“差异化办学”战略。
公安高校差异化办学的条件已基本成熟。一是培养规模满足公安机关的需要。目前公安高校有36所，在校生约15万人，可以满足公安机关对人才数量上的需求，为专业、层次结构的调整提供了基本条件。二是改革环境基本具备。招生录用体制改革，公安专业毕业生基本可以进入公安队伍的政策，解除了公安高校的后顾之忧，减少了生存压力，使得公安高校可以全身心地落实改革方案，提高培养质量。三是改革思想基础基本形成。社会治安管理关键是人，公安高校作为公安人才培养的主渠道，面对社会刑事案件和治安案件的高发态势，面对党和政府对公安工作的关怀和殷切希望，公安教育人没有理由不努力提高教育质量。事实上，提高培养质量已成为公安教育人的共识，“差异化办学”战略实施的思想基础基本形成。四是组织管理体系基本形成。地方公安高校虽然存在公安厅和教育厅双重领导，部属公安高校隶属于各个部委，但业务上都受公安厅、公安部领导，形成了公安高校组织领导机构的统一，为“差异化办学”战略的实施提供了组织保障。
二、积极引导稳妥推进
“差异化办学”是公安高等教育的重大改革，它包含办学定位差异化、办学制度差异化、专业设置差异化、办学规模差异化、评价体系差异化、服务面向差异化等主要内容。[2]“差异化办学”改革可能涉及部分公安高校的“升格”或“降格”，可能涉及人力、物力等教育资源的整合，可能涉及领导干部的调配等。由于“差异化办学”改革涉及面宽，可能涉及现有人员的切身利益，只能采取稳妥推进的策略。用倾斜于品牌专业等优质教育资源的政策让院校领导感受改革压力，用竞争的手段迫使院校领导做出明智的选择，以期形成公安高校自己主动提出符合“差異化办学”方向的改革方案，上级主管部门积极配合，帮助落实改革方案的理想局面。
首先，公安部领导应坚定“差异化办学”的改革方向，公开、明确地提出“差异化办学”的改革思路，营造“差异化办学”的改革氛围。其次，统一公安教育界的思想，尤其是统一公安院校领导的思想。破除“本位主义”和“利益主义”的狭隘思想，树立“大局意识”和“教育质量为生命”的理念。思想问题需要循循善诱，强制命令不能根本解决思想问题。引导是根本的方法，通过主题研讨会、通过评比评价和竞赛等措施，展示各专业、各学科的差异，用事实说话，达到统一思想的目的。其三，扫清障碍。公安高校“差异化办学”改革尚存在一些障碍，如地方公安院校招生分配壁垒问题等。即使已经解决的障碍，又会产生新问题。如公安院校招生入警机制改革，解决了公安专业毕业生的“出口”问题，但随之带来“学习动力不足”的问题。解决“学习动力不足”的问题，势必要引入竞争机制，施行末位淘汰等措施，末位淘汰学生的去向成为淘汰制能否执行的关键。一环套一环的问题是发展进程中的普遍现象，问题的解决又需要不断的探索，寻找最佳解决途径，不能急于求成，因此，“差异化办学”改革需要稳步推进。
三、善用策略形成氛围
思想认识决定行为。为加快公安高校差异化办学的进程，需要采取措施，形成氛围，逼迫公安院校领导做出抉择，对本校的发展方向做出合理的定位。
（一）开展全国性竞赛
目前已开展的全国性竞赛有“公安院校公务员全国统考”“全国公安高校教学技能大赛”。这些赛事对展示各所高校的教学水平起到一定的作用，但区分度不够，跟进措施不到位。“公安院校公务员全国统考”，列出了考试科目的排名和总排名，但“及格线”由各省自己划定。虽然对提高教学质量有一定的推动作用，但对“差异化办学”推进作用不显著。按照“差异化办学”中办学层次差异发展思路，公安教育体系有研究型院校、教学型院校和培训型机构三类层次。[3]主管部门应允许院校申报不同的教育机构层次，对不同层次的教育机构分别排名，并给予不同“及格”分数线的指导性或强制性意见，使末位院校自动归位。 “全国公安高校教学技能大赛”也是这样，可以设立本科院校、專科院校和实战化训练三个层次。参加实战化训练层次竞赛的专业可以不参加对应的本、专科层次的教学技能比赛。经过前两次的教学竞赛，名列前50%的专业基本确定，进入前50%无望的专业，参赛热情不高，不做充分准备。2016年在江苏警官学院举行的全国公安高校教学技能大赛就有不少的专业、学校未认真组织，参赛选手也未认真地准备。这种行业内部竞赛，实质是选优竞赛，三等奖的数量众多，不能对末位产生压力。而争先之心人皆有之，既然缺乏末位压力，就多设层次，形成多个层次的一等奖，突出竞赛的争优功能，为公安教育多层次化打下基础。
“全国公安高校教学技能大赛”设置“实战化训练”竞赛项目具有可行性。“实战化训练”项目不是实验项目，一般不需要特殊的大型仪器设备；在公安院校“教学练战”一体化教学模式下，各校实训教学普遍开展，实训设施基本具备，具备集中比赛的条件。“实战化训练”竞赛可以视报名情况分专业或不分专业进行比赛，并规定参加“实战化训练”竞赛项目的专业不参加本专科对应专业的竞赛，使竞争不到好名次的院校专业另辟蹊径，形成差异化竞赛，推动差异化办学进程。
“差异化办学”改革重点应该是专业，综合实力稍差的院校可以有好专业。全国性竞赛项目的设置应突出专业的比较，设置“全国课程统考”竞赛项目，即每个公安类专业选择核心课程进行全国统一考试，进行排名，形成差异化氛围。为统一进行课程考试，首先需要统一公安类专业核心课程的名称，制定统一的教学大纲。其次是分层次制定教学大纲，制定本科、专科和培训机构的教学大纲，分别比赛、分别排名。其三是自愿报名参评层次。现有专业的核心课程必须参加统一考试，但可以允许本科院校的部分专业报名参加专科层次的课程统一考试，允许本专科院校参加培训机构层次的课程统一考试。对自动降格的专业采取限制招生数量或停止招生等后续手段，为推进差异化办学改革铺平道路。
（二）学科建设评价
高等院校的三大职能是“科学研究、人才培养、服务社会”，科学研究是基础，没有科学研究，教师的知识水平、认识能力、教学质量难以提高，缺乏服务实战的能力。[4]科学研究水平是学科建设水平评价的核心指标，它在学科建设中占据重要的地位，这使学科建设成为高校发展的龙头，它支撑师资队伍建设、支撑专业建设、支撑人才培养、支撑服务实战。[5]二级学科一般对应于专业，学科建设水平在较大程度上反映了专业建设的水平。[6]所以，专业建设水平主要取决于学科建设水平，学科建设水平主要取决于科研水平，而科研水平可以由科研成果的数量和质量确定，这样，对科研成果的评价可以从一个侧面反映专业建设水平。
科研成果的评价简单易行。各高校现有的科研奖励政策中对科研成果质量有评价体系，尽管奖励的额度方式有所不同，但科研成果质量的划分标准基本一致，为公安院校科研水平评价体系的形成创造了条件。全国公安院校科研水平评价体系仅仅需要一个软件，建设一个科研信息输入平台。各所公安院校按年度、分专业，在规定时限内进行填报。计算机软件系统自动比对成果，删除重复申报成果，计算各层次科研成果对应的分值，按专业汇总分值，形成该校该专业科研得分。计算机软件设立各专业科研得分、排名查询子系统，方便各院校专业查询排名，同时形成竞争氛围。
（三）品牌特色专业评选
省部级教育主管部门近些年均开展了品牌特色专业的评选，推出了一批品牌特色专业，促进了专业建设的发展，更重要的是促进差异化办学。地方高校存在招生分配压力，需要集中力量办好品牌特色专业，形成“拳头”产品，树立品牌。在公安高校招生录用体制改革的背景下，招生分配压力减小了，但培养质量的压力增加了。为了提高人才培养质量，公安高校品牌特色专业评选的方向应该调整，不是评选几个，树立标杆或榜样，而是要达到公安机关对公安专业人才需求量的一半，既形成优势专业群，又为动态管理、竞争态势留有空间。评选品牌特色专业不是最终目的，推进差异化办学进程，促进教育质量的提高才是目的。为此，后续政策应该跟上，制定品牌特色专业的评选与招生规模相挂钩等政策，使品牌特色专业的评选对人才培养整体质量的提高产生实际效果。例如，全国公安民警中，治安警察的需求量约占总量40%[7]，治安品牌特色专业的毕业生规模或培养能力应该达到总量的20%。扩大治安品牌特色专业的培养规模，减少非治安品牌特色专业的培养规模，并在此基础上实行动态管理，定期评审所有治安专业，调整治安品牌特色专业，调整其培养规模。
品牌特色专业的评选与招生规模相挂钩，则对品牌特色专业评选提出了更高的要求，因为公安工作带有地域性，不了解当地的风俗习惯、风土人情，群众工作难以展开。由于各地区教育基础不同，学习能力不同，势必对知识型考核或评比产生倾向性因素。例如江苏的教育基础好，在知识型考核中占有优势。但公安工作关键是解决实际问题，如果把解决实际问题作为考核评选的主要指标，或增加技能方面的分值权重比例，降低知识型评比分值权重比例，则可以消除因教育基础水平不同带来的影响，形成带有地域特色的品牌特色专业评选方案，既突出公安工作的本质，又兼顾区域平衡。
四、突破桎梏构筑平台
虽然差异化办学的基本条件具备，但实现差异化办学仍然有很多的障碍，要突破桎梏，构筑一体化教育平台，推进差异化办学进程。
（一）破除招生分配地域性壁垒
差异化办学的核心是全国公安教育“一盘棋”。既然是“一盘棋”，就必须打破省、市、自治区等地域性招生分配界限，实现跨省招生与分配。而目前招生分配指标下达到省级，各省独立完成招生分配工作，对全国公安教育“一盘棋”战略形成了障碍。而且公安工作具有地域性，需要部分“土生土长”的毕业生充实公安队伍。现实的做法可能是“生源的互换”或委托培养，如江苏的100名考生到四川培养，四川的100名考生到云南培养，云南的100名考生到江苏培养等等。校际间的“生源的互换”实际上已经存在，只是缺乏公安部的统一协调安排。