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摘 要 近年来，随着城市经济的飞速发展和社会主义市场经济体制的逐步建立，街道办事处在城区基层治理中扮演了重要角色。但是，街道办事处在其发展和管理的过程中逐渐暴露了它的缺陷和不足，弱化了社区居委会的自治能力。因此，随着社会的不断变迁和改革的不断深化，政府开始尝试精简管理层级，撤销街道办事处，实行社区自治，形成“市 - 区 - 社区”三级管理模式。
关键词 街道办事处 撤销 自治
中图分类号：D920.4 文献标识码：A
一、街道办事处的产生与定位
通1954年12月，第一届全国人大四次会议通过了《城市街道办事处组织条例》，简称《五四条例》，在国家级法律规范中正式设立了市或区人民政府的派出机构——街道办事处，并对街道办事处做出了明确的法律确认，正式将其纳入了国家政治制度。
在我国，街道办事处是市辖区人民政府或功能区管委会的派出机关，是政府在城市基层的最后一层政权屏障，受市辖区人民政府或功能区管委会领导，行使区人民政府或功能区管委会赋予的职权。为了加强城市的居民工作，密切政府和居民的联系，市辖区、不设区的市的人民委员会可以按照工作需要设立街道办事处，作为它的派出机关。街道办事处一般要办理市、市辖区的人民委员会有关居民工作的交办事项，指导居民委员会的工作，反映居民的意见和要求。
二、街道办事处存在的缺陷和不足
街道办事处作为市区人民政府的派出机构，为城市的建设和发展作出了不可磨灭的贡献。但是，街道办事处的行政管理体制和机构设置存在很大的问题。
（一）街区、条块、街居关系不顺，办事效率不高。
首先，街区关系不顺。在实际工作中，街道办事处没有理顺区政府和街道办事处的关系。区里总是会对街道办事处的能力有所防范，把有些应由街道办事处管理的事情放在自己的权限内，不肯给街道办事处下放应有的权利。其次，条块关系不顺。按照统一领导，分级负责，重心下移，强化基层的原则，要把条条延伸到街道的机构、工作、编制和人员。然而，街道办事处并没有根据实际情况和要求实行以条为主的工作由条条负责，以块为主的由街道负责，致使条块关系混乱。最后，街居关系不顺。社区居民委员会没有把城管卫生、治安、文化娱乐、卫生保健、劳动就业再就业等社区服务工作落到实处，没有给街区居民提供满意的服务。
（二）政企、政事不分，影响街道正常发展。
首先，街道办事处与自办的企业在人、财、物等方面没有彻底脱钩，有些企业的领导就是街道办事处的工作人员，对企业的各种活动进行干预和指令，使街道辖区企业不能真正成为市场经济的主体。其次，街道办事处将所有的街道事务揽在自己手中，没有将政事分开，没有把应由社会办的事转移给社会或中介组织，没有按照“小政府、大社会”的改革要求，把街道办事处建成精干、高效的行政管理机关。最终，街道办事处所管辖的事务繁杂， 增加了街道办事处处理街道事务和问题的难度。此外，街道办事处的工作没有好好分配，缺乏重点，重政治职能，轻视了社会、经济综合管理和服务职能，使得城市社会经济生活不能正常进行。
（三）街道办下设的社区居委会行政化严重，自治功能弱。
街道办事处经常扮演“二传手”的角色，将区里交代的任务直接布置给居委会，因此，作为居民自治组织的社区居委会把绝大部分时间放在完成政府的任务上，致使居委会行政化严重，留给自己实现自治的时间和精力并不多，自治由其“课堂作业”变成“课外作业”，“有时间、有精力就做，没时间、没精力就拉倒”的现象既非常普遍又实为无奈。居民反映的要求、解决的很多问题逐渐积累起来，拖延解决，甚至是无力解决，自治功能大为减弱，俨然一级官僚机构。因为缺少真正意义上的公民自治组织，公民自治精神得不到发育和培养的土壤，民主意识甚至在社区范围内都无法进行像样的实际训练。这不仅不利于为中国的民主化进程提供坚实的群众基础，而且也日益造成城市社区的碎片化和居民对公共事务的冷漠化。
三、社区的优势
社区是指“以一定地域为基础，由具有相互联系、共同交往、共同利益的社会群体、社会组织所构成的一个社会实体。” 社区在我国是我国城市社会管理与发展的基本单元，是城区基层群众性自治组织。在这个城市社区里，居民实行自我管理、自我教育、自我服务，社区中的各个成员之间在服务性的活动和设施上有着共同的利害关系。
在我国的行政管理体制改革探索中，政府在某些地级市开始试行撤销街办事处，建立大社区。在撤销街道办事处后，按照区域把街道整合成大社区，街道原有的经济发展、城管执法等主体职能收归区级职能部门，而社会管理、服务等职能全部下放到社区。这样，区政府就可以直接服务社区，实现市——区的两级政府、三级管理，居民在社区就可直接办理民政社保、计划生育、综合治理等事务。整合后的新社区，设置社区党工委、社区居委会、社区服务中心，前者主要承担社区范围内总揽全局、协调各方的职责，社区服务中心负责对居民的事项实行“一厅式”审批和“一站式”集中办理。居委会则还原自治功能，组织居民开展各类活动。 在“撤销街道办事处，建立大社区”的实践中，政府也取得了巨大的成功。2009年6月，全国人大常委会废止了施行五十多年的《城市街道办事处组织条例》，为之后铜陵市撤销街道办事处提供了法律依据。2010年8月18日，铜官山区6个街道被撤销，49个社区撤并为18个。2011年7月，铜陵将另一个主城区狮子山区4个街道撤销，至此，“街道办”这一存在了五十多年的基层政权机构从铜陵完全退出。 铜陵市也因此成为我国第一个全部撤销“街道”的地级市。透过铜陵成功的改革经验，我们看到了撤销街道，成立大社区，减少管理层级，加强基层力量和居民自治的改革方向。
四、加强城市社区自治的对策性建议
（一）政府要切实分清与社区的关系，提高工作效率。
在撤销街道办以后，政府必须理清行政事务与社区自治事务、政府委托事务与社区自治事务的边界，避免“下改上不改、与外界对接不顺”的困局，实行上下一致、共频共振的改革构想，促使政府实现从“全面干预社区”到“政策引导扶持”的职能转变，实现国家权力运作模式由“统制”、“管制”向治理、自治的转变，实现由政府绝对主导向引导、疏导的转变，实现由行政命令向协调、沟通的转变，实现由直接提供服务向购买服务的转变，实现由管理向服务的转变，最终实现由“全能政府”、“管制政府”向“有限政府”、“服务政府”的华丽转身， 确立社区在基层社会管理中的主体地位，真正解决社区居民遇到的困难和问题，提高政府和社区的办事效率。同时，政府要在社区真正做到去行政化，做到由“为民做主”向“让民做主”的转变，强化社区的自治能力，以保证改革不走“行政化”的回头路。
（二）组织动员社区非营利组织参与社区治理，提高社区服务质量。
随着城市街道办的撤销、新社区的构建和发展，政府将从一些经济事务、社会事务的管理中退出，由微观管理转向宏观管理， 由直接管理转向间接管理，因此，让社区非营利组织参与到社区治理、承担政府的某些职能，可以提高社区的服务质量。具体来讲，由于社区非营利组织是社区政府职能转变的载体，对拓宽社区居民就业渠道，缓解社区建设资金压力以及城市社区和谐文化的形成和发展也起到了积极的导向作用。首先，社区非营利组织源于社区，立足于社区，熟悉广大人民群众的需要，所以能够为人们提供以社区为基础的工作机会。社区非营利组织可以通过入户调查，摸清辖区内所有下岗失业者个人和家庭情况， 然后编制有劳动能力的下岗失业人员登记表。由社区居委会、社区服务中心组织有劳动能力的下岗失业人员进行社区公益劳动、公共服务和集体活动，这不仅促进了社区下岗失业人员的再就业，同时也满足了社区下岗失业人员的精神需求，促进了社区成员之间的互助。其次，社区非营利组织可以通过各种慈善性、公益性的募款活动筹集善款、吸纳各种社会捐赠用于社区的建设，同时也可以通过自身的经营收入来为社区提供便利和服务，减少政府的财政压力。最后，社区非营利组织可以通过在社区开展科、教、文、卫、体等方面的活动、 修建社区绿化带、倡导环境保护、举行科普知识和法律知识讲座等， 把和谐社区创建活动与精神文明创建活动结合起来， 广泛吸引群众参与。 总之，社区非营利组织要充分利用社区资源，实行自我组织，自我管理，自我发展，从而实现社区自治。
（三）加强居民自治意识，鼓励居民参与社区自治。
由于街居制体制的存在、社区居委会严重行政化、居民自治意识缺乏、社区组织力量薄弱，致使社区居民不能真正实现自治。在撤销街道办、建立大社区后，社区居民应把社区事务当作自己的义务和责任，逐渐提高自己的自治意识。首先，公民自身要有参与治理社区的意识。社区治理关系到每个社区居民的切身利益，只有社区居民共同参与，社区才能得到持续发展。只要与社区居民有关的事物，社区居民都有权参与并发挥作用，居民的积极性和创造性才能被激发和调动起来，社区治理才能走上内源性发展的良性道路。 其次，政府在撤销街道办后，应该适当扶持大社区的治理，以提高居民的自治意识。一般来说，社区居民会有“搭便车”的心理，认为社区公共利益对自身没有直接的影响，漠视对社区的治理。这主要是由于政府长期的管理错位，没有给居民有限的自治空间，让社区居民形成了对政府的依赖。因此，政府应该在建立社区之初，引导社区居民自治，并给社区居民自治提供法律上的保障和政策上的支持。但政府必须明确，在帮助社区居民提高自治意识的时候，只是在我国社区发展不成熟的时候进行的适当干预。当社区发展成熟的时候，政府应该不干预社区自治，让社区真正作为一个自治组织，发挥它应有的功能和作用。最后，社区组织应协助社区居民，提高居民对社区的安全感和归属感。 社区内部的党工委、居委会和社区服务中心应发挥自身的作用，为社区居民创造更多的机会，开展诚信宣传活动，倡导社区和谐治理，把居民集合起来，讨论协商、掌握社区居民不同利益诉求，与社区居民一起解决利益纠纷与冲突，从而营造社区居民的安全感与归属感。
五、结语
综述所述，我国撤销街办事处，建立大社区的构想是可行的。我国政府要切实分清与社区的关系，提高办事效率；组织动员社区非营利组织参与社区治理，提高社区服务质量；加强居民自治意识，鼓励居民参与社区自治。
（作者：中南财经政法大学公共管理学院行政管理专业2011级硕士研究生）
注释：
董娟.关于撤销街道办事处的行政学思考.长春市委党校学报， 2010.
http://baike.baidu.com/view/300244.htm.
舒圣祥.撤销街道办是财政减负的必须.中关村，2011.
周沛.社区社会工作.社会科学文献出版社，2002.
陈荞.街道办彻底退出安徽铜陵.政府法制，2011.
钱昊平.铜陵：撤销街道办的“获”与“惑”.南方周末，2011.
李静，周沛.从政府管制到社区治理——我国城市基层社会管理体系的完善与创新.领导之友，2011.
关友希.构建和谐社会视角下的非营利组织与社区治理.广东青年干部学院学报，2011.
关友希.构建和谐社会视角下的非营利组织与社区治理.广东青年干部学院学报，2011.
谭平，刘晶.城市社区治理——社区安全感与社区归属感的双重构建.高校讲坛，2011.
关键词 街道办事处 撤销 自治
中图分类号：D920.4 文献标识码：A
一、街道办事处的产生与定位
通1954年12月，第一届全国人大四次会议通过了《城市街道办事处组织条例》，简称《五四条例》，在国家级法律规范中正式设立了市或区人民政府的派出机构——街道办事处，并对街道办事处做出了明确的法律确认，正式将其纳入了国家政治制度。
在我国，街道办事处是市辖区人民政府或功能区管委会的派出机关，是政府在城市基层的最后一层政权屏障，受市辖区人民政府或功能区管委会领导，行使区人民政府或功能区管委会赋予的职权。为了加强城市的居民工作，密切政府和居民的联系，市辖区、不设区的市的人民委员会可以按照工作需要设立街道办事处，作为它的派出机关。街道办事处一般要办理市、市辖区的人民委员会有关居民工作的交办事项，指导居民委员会的工作，反映居民的意见和要求。
二、街道办事处存在的缺陷和不足
街道办事处作为市区人民政府的派出机构，为城市的建设和发展作出了不可磨灭的贡献。但是，街道办事处的行政管理体制和机构设置存在很大的问题。
（一）街区、条块、街居关系不顺，办事效率不高。
首先，街区关系不顺。在实际工作中，街道办事处没有理顺区政府和街道办事处的关系。区里总是会对街道办事处的能力有所防范，把有些应由街道办事处管理的事情放在自己的权限内，不肯给街道办事处下放应有的权利。其次，条块关系不顺。按照统一领导，分级负责，重心下移，强化基层的原则，要把条条延伸到街道的机构、工作、编制和人员。然而，街道办事处并没有根据实际情况和要求实行以条为主的工作由条条负责，以块为主的由街道负责，致使条块关系混乱。最后，街居关系不顺。社区居民委员会没有把城管卫生、治安、文化娱乐、卫生保健、劳动就业再就业等社区服务工作落到实处，没有给街区居民提供满意的服务。
（二）政企、政事不分，影响街道正常发展。
首先，街道办事处与自办的企业在人、财、物等方面没有彻底脱钩，有些企业的领导就是街道办事处的工作人员，对企业的各种活动进行干预和指令，使街道辖区企业不能真正成为市场经济的主体。其次，街道办事处将所有的街道事务揽在自己手中，没有将政事分开，没有把应由社会办的事转移给社会或中介组织，没有按照“小政府、大社会”的改革要求，把街道办事处建成精干、高效的行政管理机关。最终，街道办事处所管辖的事务繁杂， 增加了街道办事处处理街道事务和问题的难度。此外，街道办事处的工作没有好好分配，缺乏重点，重政治职能，轻视了社会、经济综合管理和服务职能，使得城市社会经济生活不能正常进行。
（三）街道办下设的社区居委会行政化严重，自治功能弱。
街道办事处经常扮演“二传手”的角色，将区里交代的任务直接布置给居委会，因此，作为居民自治组织的社区居委会把绝大部分时间放在完成政府的任务上，致使居委会行政化严重，留给自己实现自治的时间和精力并不多，自治由其“课堂作业”变成“课外作业”，“有时间、有精力就做，没时间、没精力就拉倒”的现象既非常普遍又实为无奈。居民反映的要求、解决的很多问题逐渐积累起来，拖延解决，甚至是无力解决，自治功能大为减弱，俨然一级官僚机构。因为缺少真正意义上的公民自治组织，公民自治精神得不到发育和培养的土壤，民主意识甚至在社区范围内都无法进行像样的实际训练。这不仅不利于为中国的民主化进程提供坚实的群众基础，而且也日益造成城市社区的碎片化和居民对公共事务的冷漠化。
三、社区的优势
社区是指“以一定地域为基础，由具有相互联系、共同交往、共同利益的社会群体、社会组织所构成的一个社会实体。” 社区在我国是我国城市社会管理与发展的基本单元，是城区基层群众性自治组织。在这个城市社区里，居民实行自我管理、自我教育、自我服务，社区中的各个成员之间在服务性的活动和设施上有着共同的利害关系。
在我国的行政管理体制改革探索中，政府在某些地级市开始试行撤销街办事处，建立大社区。在撤销街道办事处后，按照区域把街道整合成大社区，街道原有的经济发展、城管执法等主体职能收归区级职能部门，而社会管理、服务等职能全部下放到社区。这样，区政府就可以直接服务社区，实现市——区的两级政府、三级管理，居民在社区就可直接办理民政社保、计划生育、综合治理等事务。整合后的新社区，设置社区党工委、社区居委会、社区服务中心，前者主要承担社区范围内总揽全局、协调各方的职责，社区服务中心负责对居民的事项实行“一厅式”审批和“一站式”集中办理。居委会则还原自治功能，组织居民开展各类活动。 在“撤销街道办事处，建立大社区”的实践中，政府也取得了巨大的成功。2009年6月，全国人大常委会废止了施行五十多年的《城市街道办事处组织条例》，为之后铜陵市撤销街道办事处提供了法律依据。2010年8月18日，铜官山区6个街道被撤销，49个社区撤并为18个。2011年7月，铜陵将另一个主城区狮子山区4个街道撤销，至此，“街道办”这一存在了五十多年的基层政权机构从铜陵完全退出。 铜陵市也因此成为我国第一个全部撤销“街道”的地级市。透过铜陵成功的改革经验，我们看到了撤销街道，成立大社区，减少管理层级，加强基层力量和居民自治的改革方向。
四、加强城市社区自治的对策性建议
（一）政府要切实分清与社区的关系，提高工作效率。
在撤销街道办以后，政府必须理清行政事务与社区自治事务、政府委托事务与社区自治事务的边界，避免“下改上不改、与外界对接不顺”的困局，实行上下一致、共频共振的改革构想，促使政府实现从“全面干预社区”到“政策引导扶持”的职能转变，实现国家权力运作模式由“统制”、“管制”向治理、自治的转变，实现由政府绝对主导向引导、疏导的转变，实现由行政命令向协调、沟通的转变，实现由直接提供服务向购买服务的转变，实现由管理向服务的转变，最终实现由“全能政府”、“管制政府”向“有限政府”、“服务政府”的华丽转身， 确立社区在基层社会管理中的主体地位，真正解决社区居民遇到的困难和问题，提高政府和社区的办事效率。同时，政府要在社区真正做到去行政化，做到由“为民做主”向“让民做主”的转变，强化社区的自治能力，以保证改革不走“行政化”的回头路。
（二）组织动员社区非营利组织参与社区治理，提高社区服务质量。
随着城市街道办的撤销、新社区的构建和发展，政府将从一些经济事务、社会事务的管理中退出，由微观管理转向宏观管理， 由直接管理转向间接管理，因此，让社区非营利组织参与到社区治理、承担政府的某些职能，可以提高社区的服务质量。具体来讲，由于社区非营利组织是社区政府职能转变的载体，对拓宽社区居民就业渠道，缓解社区建设资金压力以及城市社区和谐文化的形成和发展也起到了积极的导向作用。首先，社区非营利组织源于社区，立足于社区，熟悉广大人民群众的需要，所以能够为人们提供以社区为基础的工作机会。社区非营利组织可以通过入户调查，摸清辖区内所有下岗失业者个人和家庭情况， 然后编制有劳动能力的下岗失业人员登记表。由社区居委会、社区服务中心组织有劳动能力的下岗失业人员进行社区公益劳动、公共服务和集体活动，这不仅促进了社区下岗失业人员的再就业，同时也满足了社区下岗失业人员的精神需求，促进了社区成员之间的互助。其次，社区非营利组织可以通过各种慈善性、公益性的募款活动筹集善款、吸纳各种社会捐赠用于社区的建设，同时也可以通过自身的经营收入来为社区提供便利和服务，减少政府的财政压力。最后，社区非营利组织可以通过在社区开展科、教、文、卫、体等方面的活动、 修建社区绿化带、倡导环境保护、举行科普知识和法律知识讲座等， 把和谐社区创建活动与精神文明创建活动结合起来， 广泛吸引群众参与。 总之，社区非营利组织要充分利用社区资源，实行自我组织，自我管理，自我发展，从而实现社区自治。
（三）加强居民自治意识，鼓励居民参与社区自治。
由于街居制体制的存在、社区居委会严重行政化、居民自治意识缺乏、社区组织力量薄弱，致使社区居民不能真正实现自治。在撤销街道办、建立大社区后，社区居民应把社区事务当作自己的义务和责任，逐渐提高自己的自治意识。首先，公民自身要有参与治理社区的意识。社区治理关系到每个社区居民的切身利益，只有社区居民共同参与，社区才能得到持续发展。只要与社区居民有关的事物，社区居民都有权参与并发挥作用，居民的积极性和创造性才能被激发和调动起来，社区治理才能走上内源性发展的良性道路。 其次，政府在撤销街道办后，应该适当扶持大社区的治理，以提高居民的自治意识。一般来说，社区居民会有“搭便车”的心理，认为社区公共利益对自身没有直接的影响，漠视对社区的治理。这主要是由于政府长期的管理错位，没有给居民有限的自治空间，让社区居民形成了对政府的依赖。因此，政府应该在建立社区之初，引导社区居民自治，并给社区居民自治提供法律上的保障和政策上的支持。但政府必须明确，在帮助社区居民提高自治意识的时候，只是在我国社区发展不成熟的时候进行的适当干预。当社区发展成熟的时候，政府应该不干预社区自治，让社区真正作为一个自治组织，发挥它应有的功能和作用。最后，社区组织应协助社区居民，提高居民对社区的安全感和归属感。 社区内部的党工委、居委会和社区服务中心应发挥自身的作用，为社区居民创造更多的机会，开展诚信宣传活动，倡导社区和谐治理，把居民集合起来，讨论协商、掌握社区居民不同利益诉求，与社区居民一起解决利益纠纷与冲突，从而营造社区居民的安全感与归属感。
五、结语
综述所述，我国撤销街办事处，建立大社区的构想是可行的。我国政府要切实分清与社区的关系，提高办事效率；组织动员社区非营利组织参与社区治理，提高社区服务质量；加强居民自治意识，鼓励居民参与社区自治。
（作者：中南财经政法大学公共管理学院行政管理专业2011级硕士研究生）
注释：
董娟.关于撤销街道办事处的行政学思考.长春市委党校学报， 2010.
http://baike.baidu.com/view/300244.htm.
舒圣祥.撤销街道办是财政减负的必须.中关村，2011.
周沛.社区社会工作.社会科学文献出版社，2002.
陈荞.街道办彻底退出安徽铜陵.政府法制，2011.
钱昊平.铜陵：撤销街道办的“获”与“惑”.南方周末，2011.
李静，周沛.从政府管制到社区治理——我国城市基层社会管理体系的完善与创新.领导之友，2011.
关友希.构建和谐社会视角下的非营利组织与社区治理.广东青年干部学院学报，2011.
关友希.构建和谐社会视角下的非营利组织与社区治理.广东青年干部学院学报，2011.
谭平，刘晶.城市社区治理——社区安全感与社区归属感的双重构建.高校讲坛，2011.