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摘 要：文章阐述了PPP模式政策环境演变过程，分析了PPP模式运作的新要求，并探讨了项目运作过程中实现“两平衡”的常规做法，以推进PPP模式更好地发展。
關键词：PPP模式;投融资;“两平衡”
一、PPP模式政策环境演变过程
2014年，国务院发布了《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会资本投资的指导意见》，鼓励社会资本进入相关领域的同时推广应用政府和社会资本合作（PPP）模式，发展改革委、财政部相继出台系列规章制度，从PPP模式适用对象到适用范围，从招标方式到政策支持，等等，全方面纵深推进政府和社会资本合作模式，PPP模式迎来大发展。
2018年3月，财政部发布了《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》;4月，《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》（即资管新规）由中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会和国家外汇管理局联合发布。这两个文件的发布对PPP资金来源产生了深刻的影响，对PPP模式的乱象进一步整治和规范，PPP模式逐渐实现了规范、有序发展。
近期，财政部发出的《关于规范推进政府与社会资本合作（PPP）工作的实施意见（征求意见稿）》认为“规范的PPP项目形成的中长期财政支出事项，以公众享受符合约定条件的公共服务为支出依据，是政府为公众享受公共服务提供的经常性补贴支出，在当年及中长期财政预算中安排列支，不属于地方政府隐形债务”，为各级政府部门合规开展PPP项目去掉一大隐忧。政府和社会资本合作模式的发展进入一个新的周期。
二、PPP模式运作的新要求
（一）中央企业从事PPP业务的要求发生了变化
（1）聚焦主业原则。中央企业开展PPP业务应围绕集团公司主业进行，严控非主业领域的PPP投资。
（2）事前算赢原则。在项目决策前充分开展可行性分析，参考企业平均投资回报水平合理设定PPP投资财务管控指标，投资回报率原则上不应低于本企业相同或相近期限债务融资成本，严禁开展不具备经济性的项目，严厉杜绝盲目决策，坚决遏制短期行为。
（3）全过程管控原则。中央企业要建立健全PPP项目管理制度，从预算约束、事前可研决策、事中项目实施管理、事后投资评价等方面细化管控流程，构建权责明晰的管理机制，加强企业投资、财务、法务、审计等部门的协同配合，形成管控合力[1]。
（4）集团管控原则。所有中央企业的PPP项目审批由中央企业集团总部统一负责。
（5）量力而行原则。中央企业应根据本企业的盈利能力、偿债能力、现金流量和资产负债状况量力而行，设计好PPP业务规模，防止推高杠杆水平。①累计对PPP项目的净投资原则上不得超过上一年度集团合并净资产的50%，不得因开展PPP业务推高资产负债率;②资产负债率高于85%或近2年连续亏损的子企业不得单独投资PPP项目。
（6）资金落实原则。①要落实股权投资资金来源，严格遵守国家重大项目资本金制度，做好自有资金安排，根据项目需要积极引入优势互补、协同度高的其他非金融投资方，吸引各类股权类受托管理资金、保险资金、基本养老保险基金等参与投资，多措并举加大项目资本金投入，但不得通过引入“名股实债”类股权资金或购买劣后级份额等方式承担本应由其他方承担的风险。②要落实债权资金来源，积极与银行等各类金融机构建立合作关系，争取期限匹配成本低的债权资金。③不得为其他股权方出资提供担保或承诺收益等，规范融资增信，原则以项目自身权益担保。
（二）PPP模式对社会投资人的新要求
1、整体设计运作PPP项目的能力
PPP模式一般都要求社会投资人负责完成项目投融资、建设、运营维护和移交等工作内容，涉及范围广，几乎囊括整个链条，需要社会投资人具有整体设计运作PPP项目的能力，能够全面把控企业盈利模式、股权资金来源、债权资金安排、工程建设管控、运营维护管理、移交清算等方方面面的内容和关键环节。更需要在满足各自企业内部的特殊要求（比如资产负债率要求、建设期和运营期现金流要求）的基础上，针对不同项目的条件，不断与政府方沟通，合理设计边界条件和招标投标路径的能力。
2、投融资能力
资金落实是PPP项目能否成功实施的关键环节，也常常是现实中的卡脖子环节。强大匹配的投融资能力是对社会投资人开展PPP业务的核心要求。从资金性质划分，投融资主要是围绕股权资金和债权融资两个方面开展：在股权资金方面，主要目的是落实项目资本金的来源，项目资本金主要来自于：①社会投资人自有资金;②项目预期利润;③股权投资基金，因为PPP项目规模一般较大，社会投资人自有资金往往不能覆盖项目资本金的需求，项目预期利润和股权投资基金是项目资本金非常重要的补充来源，股权投资基金主要是指“中国政府和社会资本合作融资支持基金”，业内通常简称“中国PPP基金”，基金规模为1800亿元;在债权融资方面，银行融资是债权融资的主要渠道，极少部分项目以债券融资方式募集了债权融资。
3、成本控制能力
PPP项目利润是一个较长期限内（10～30年）预期能够实现的利润总和，用动态指标全投资内部收益率和项目资本金内部收益率进行考察，项目生命周期内全投资内部收益率合理水平在6.5%左右，资本金内部收益率合理水平在12%左右，动态指标极易受到4个方面成本的影响，且波动极大，敏感性高，故成本控制要着力在建设成本、资金成本、运营成本和管理成本四个方面入手，充分发挥并不断提高企业自身的管控水平，以实现预期。
4、运营能力
据统计“近3年，中国中铁、中国铁建、中国交建、中国建筑、中国中冶、中国电建等工程类央企领衔的央企社会资本，在PPP市场中拿下了总额超过3.8万亿元的投资合同，占比超过45%”，参与PPP业务的以传统工程类企业为主，运营维护是PPP业务必不可少的环节之一，运营能力是不少PPP业务参与企业的短板、难题和新课题。一方面要在限定的运营费用内提供高质量的运营服务以满足绩效考核，另一方面需要在保持高质量运营服务的前提下，节约运营费用，在运营部分实现盈利。从城市轨道和公路项目的运营成本看，虽然各项目不同，但人工成本费用占比在40～50%，是运营成本的大头，其次是能耗和管理费用。
三、项目运作过程中实现“两平衡”的常规做法
（一）“两平衡”的由来
PPP业务经过近5年的高速发展，为社会投资人扩大营业收入、增加营业利润的同时，也对社会投资人的资产负债率和资本支出带来了巨大压力，为持续滚动开展PPP业务，项目资本金自平衡和资产负债率平衡不可避免地被提上日程。项目资本金自平衡主要是指社会投资人在有限的自有资金和外部股权投资情况下，如何立足项目自身实现项目资本金筹集;资产负债率平衡主要是在项目生命周期内，如何不推高母公司资产负债率。
（二）“两平衡”的常规做法
1、项目资本金自平衡
为实现项目资本金自平衡通常做法有：①在满足最低项目资本金比例的前提下，尽可能降低项目资本金比例;②调整PPP投资范围，缩减非利润来源部分的投资;③调整项目建设规模和技术标准，压减项目投资;④加强管控，合理提高项目利润水平。⑤积极筹措期限匹配的真股权资金，这些都是从单一项目角度出发常用的做法，而站在社会投资人企业层面或者PPP业务板块层面，社会投资人需要对资产证券化予以关注。
2、资产负债率平衡
不推高资产负债率的常用做法有：①项目表外运作，根据会计准则和会计制度合理设置股权结构和表决权结构，经过会计师事务所的认定，将SPV项目公司划为不具有控制权类，以达到SPV项目公司的资产负债情况不在母公司体现;②设计SPV项目公司权益结构，使合并后的资产负债率不上升，甚至降低母公司资产负债情况。
四、结束语
综上所述，PPP模式是供给侧改革的重要表现，引入社会力量参与公共服务供给，提高供给质量和效率，是一项将长期存在的新型业态，社会资本方必须对内苦练内功、弥补短板，对外依法合规、精准施策，才能持续深入滚动发展PPP业务，助力企业发展壮大。
参考文献：
[1]熊熙.浅谈新形势下PPP项目的运作机制[J].智能城市，2018（19）：51-52.
[2]李素梅，杨杰，张庆，等.我国PPP模式发展路径分析及比较研究[J].工程管理学报，2018，32（06）：52-57.
關键词：PPP模式;投融资;“两平衡”
一、PPP模式政策环境演变过程
2014年，国务院发布了《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会资本投资的指导意见》，鼓励社会资本进入相关领域的同时推广应用政府和社会资本合作（PPP）模式，发展改革委、财政部相继出台系列规章制度，从PPP模式适用对象到适用范围，从招标方式到政策支持，等等，全方面纵深推进政府和社会资本合作模式，PPP模式迎来大发展。
2018年3月，财政部发布了《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》;4月，《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》（即资管新规）由中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会和国家外汇管理局联合发布。这两个文件的发布对PPP资金来源产生了深刻的影响，对PPP模式的乱象进一步整治和规范，PPP模式逐渐实现了规范、有序发展。
近期，财政部发出的《关于规范推进政府与社会资本合作（PPP）工作的实施意见（征求意见稿）》认为“规范的PPP项目形成的中长期财政支出事项，以公众享受符合约定条件的公共服务为支出依据，是政府为公众享受公共服务提供的经常性补贴支出，在当年及中长期财政预算中安排列支，不属于地方政府隐形债务”，为各级政府部门合规开展PPP项目去掉一大隐忧。政府和社会资本合作模式的发展进入一个新的周期。
二、PPP模式运作的新要求
（一）中央企业从事PPP业务的要求发生了变化
（1）聚焦主业原则。中央企业开展PPP业务应围绕集团公司主业进行，严控非主业领域的PPP投资。
（2）事前算赢原则。在项目决策前充分开展可行性分析，参考企业平均投资回报水平合理设定PPP投资财务管控指标，投资回报率原则上不应低于本企业相同或相近期限债务融资成本，严禁开展不具备经济性的项目，严厉杜绝盲目决策，坚决遏制短期行为。
（3）全过程管控原则。中央企业要建立健全PPP项目管理制度，从预算约束、事前可研决策、事中项目实施管理、事后投资评价等方面细化管控流程，构建权责明晰的管理机制，加强企业投资、财务、法务、审计等部门的协同配合，形成管控合力[1]。
（4）集团管控原则。所有中央企业的PPP项目审批由中央企业集团总部统一负责。
（5）量力而行原则。中央企业应根据本企业的盈利能力、偿债能力、现金流量和资产负债状况量力而行，设计好PPP业务规模，防止推高杠杆水平。①累计对PPP项目的净投资原则上不得超过上一年度集团合并净资产的50%，不得因开展PPP业务推高资产负债率;②资产负债率高于85%或近2年连续亏损的子企业不得单独投资PPP项目。
（6）资金落实原则。①要落实股权投资资金来源，严格遵守国家重大项目资本金制度，做好自有资金安排，根据项目需要积极引入优势互补、协同度高的其他非金融投资方，吸引各类股权类受托管理资金、保险资金、基本养老保险基金等参与投资，多措并举加大项目资本金投入，但不得通过引入“名股实债”类股权资金或购买劣后级份额等方式承担本应由其他方承担的风险。②要落实债权资金来源，积极与银行等各类金融机构建立合作关系，争取期限匹配成本低的债权资金。③不得为其他股权方出资提供担保或承诺收益等，规范融资增信，原则以项目自身权益担保。
（二）PPP模式对社会投资人的新要求
1、整体设计运作PPP项目的能力
PPP模式一般都要求社会投资人负责完成项目投融资、建设、运营维护和移交等工作内容，涉及范围广，几乎囊括整个链条，需要社会投资人具有整体设计运作PPP项目的能力，能够全面把控企业盈利模式、股权资金来源、债权资金安排、工程建设管控、运营维护管理、移交清算等方方面面的内容和关键环节。更需要在满足各自企业内部的特殊要求（比如资产负债率要求、建设期和运营期现金流要求）的基础上，针对不同项目的条件，不断与政府方沟通，合理设计边界条件和招标投标路径的能力。
2、投融资能力
资金落实是PPP项目能否成功实施的关键环节，也常常是现实中的卡脖子环节。强大匹配的投融资能力是对社会投资人开展PPP业务的核心要求。从资金性质划分，投融资主要是围绕股权资金和债权融资两个方面开展：在股权资金方面，主要目的是落实项目资本金的来源，项目资本金主要来自于：①社会投资人自有资金;②项目预期利润;③股权投资基金，因为PPP项目规模一般较大，社会投资人自有资金往往不能覆盖项目资本金的需求，项目预期利润和股权投资基金是项目资本金非常重要的补充来源，股权投资基金主要是指“中国政府和社会资本合作融资支持基金”，业内通常简称“中国PPP基金”，基金规模为1800亿元;在债权融资方面，银行融资是债权融资的主要渠道，极少部分项目以债券融资方式募集了债权融资。
3、成本控制能力
PPP项目利润是一个较长期限内（10～30年）预期能够实现的利润总和，用动态指标全投资内部收益率和项目资本金内部收益率进行考察，项目生命周期内全投资内部收益率合理水平在6.5%左右，资本金内部收益率合理水平在12%左右，动态指标极易受到4个方面成本的影响，且波动极大，敏感性高，故成本控制要着力在建设成本、资金成本、运营成本和管理成本四个方面入手，充分发挥并不断提高企业自身的管控水平，以实现预期。
4、运营能力
据统计“近3年，中国中铁、中国铁建、中国交建、中国建筑、中国中冶、中国电建等工程类央企领衔的央企社会资本，在PPP市场中拿下了总额超过3.8万亿元的投资合同，占比超过45%”，参与PPP业务的以传统工程类企业为主，运营维护是PPP业务必不可少的环节之一，运营能力是不少PPP业务参与企业的短板、难题和新课题。一方面要在限定的运营费用内提供高质量的运营服务以满足绩效考核，另一方面需要在保持高质量运营服务的前提下，节约运营费用，在运营部分实现盈利。从城市轨道和公路项目的运营成本看，虽然各项目不同，但人工成本费用占比在40～50%，是运营成本的大头，其次是能耗和管理费用。
三、项目运作过程中实现“两平衡”的常规做法
（一）“两平衡”的由来
PPP业务经过近5年的高速发展，为社会投资人扩大营业收入、增加营业利润的同时，也对社会投资人的资产负债率和资本支出带来了巨大压力，为持续滚动开展PPP业务，项目资本金自平衡和资产负债率平衡不可避免地被提上日程。项目资本金自平衡主要是指社会投资人在有限的自有资金和外部股权投资情况下，如何立足项目自身实现项目资本金筹集;资产负债率平衡主要是在项目生命周期内，如何不推高母公司资产负债率。
（二）“两平衡”的常规做法
1、项目资本金自平衡
为实现项目资本金自平衡通常做法有：①在满足最低项目资本金比例的前提下，尽可能降低项目资本金比例;②调整PPP投资范围，缩减非利润来源部分的投资;③调整项目建设规模和技术标准，压减项目投资;④加强管控，合理提高项目利润水平。⑤积极筹措期限匹配的真股权资金，这些都是从单一项目角度出发常用的做法，而站在社会投资人企业层面或者PPP业务板块层面，社会投资人需要对资产证券化予以关注。
2、资产负债率平衡
不推高资产负债率的常用做法有：①项目表外运作，根据会计准则和会计制度合理设置股权结构和表决权结构，经过会计师事务所的认定，将SPV项目公司划为不具有控制权类，以达到SPV项目公司的资产负债情况不在母公司体现;②设计SPV项目公司权益结构，使合并后的资产负债率不上升，甚至降低母公司资产负债情况。
四、结束语
综上所述，PPP模式是供给侧改革的重要表现，引入社会力量参与公共服务供给，提高供给质量和效率，是一项将长期存在的新型业态，社会资本方必须对内苦练内功、弥补短板，对外依法合规、精准施策，才能持续深入滚动发展PPP业务，助力企业发展壮大。
参考文献：
[1]熊熙.浅谈新形势下PPP项目的运作机制[J].智能城市，2018（19）：51-52.
[2]李素梅，杨杰，张庆，等.我国PPP模式发展路径分析及比较研究[J].工程管理学报，2018，32（06）：52-57.