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摘要刑罚执行监督,是检察机关刑事司法监督工作的一项重要内容,但在当今司法实践中,刑罚执行监督工作的地位与其重要性却难相符合,这与其体制建设的缺陷不无关系。本文从刑罚执行监督的涵义及中国当前司法现状出发,探讨如何完善刑罚执行监督的司法体制。
关键词刑罚执行 司法监督 司法体制
中图分类号:D926.3 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)12-166-02
刑罚执行监督,是刑事诉讼监督的最后环节,也是整个刑事诉讼流程的最后阶段,它不仅关乎惩罚犯罪,恢复社会由于犯罪而破坏的有序状态,并且是检验法律是否正确实施,保护犯罪人合法权益,维护法律权威,及实现公平正义的最后屏障。其体制設计的科学与否,直接影响着刑事司法的公正、效率和社会正义能否得以完整实现。然而,这个环节却往往是最不被现行司法体制所重视的一个阶段。我国传统法学理论普遍认为包括检察机关在内的司法机关都是国家专政的工具,在司法实践中偏重于关注追究、惩罚犯罪,而对保障犯罪人员的基本人权方面重视不够,致使刑罚执行监督环节在整个刑事诉讼监督工作中稍显薄弱。本文试就如何完善刑罚执行监督体制进行一番理论探析。
一、刑罚执行监督的涵义
刑罚执行监督,是指检察机关对法院的审判活动、公安机关的立案、侦查活动、看守所和监狱等执行机关的执法活动所进行的监督。其基本特征主要包括规范性、专门性、强制性、特定性、非管理性等方面。其基本内容包括对执行死刑判决的监督、对监狱等改造机关执行刑罚的监督、对社区矫正中的检察监督及其他监督事项方面。
对刑罚执行活动进行监督的理论依据源自对权力的制约理论,我国行使法律监督权的机关是人民检察院。现行法律规范当中,刑罚执行监督权的法律依据主要有《刑事诉讼法》、《监狱法》、《人民检察院组织法》、《看守所条例》等规定。
二、当前刑罚执行监督的司法现状
(一)法律依据不够完善
我国现行法律对于监管活动的监督规定基本未有涉及,只能通过《人民检察院刑事诉讼规则》和《人民检察院监狱检察细则》等内部规定来规范,降低了监督的法律地位和规格,形成了立法上的盲点。此外,《刑事诉讼法》和《监狱法》之间,在诸如暂予监外执行的适用对象、保外就医的疾病鉴定机关、检察院能否对法院的减刑、假释(以下简称“减、假”)裁定提出抗诉等方面规定不一致,也造成了现行刑法执行监督在执法上的混乱。
(二)细节规定缺乏现实操作性
《刑事诉讼法》规定:“判决和裁定在发生法律效力后执行”,但对如何执行却没有具体规定。实际执行中可能出现同一种刑罚,既可以这样执行,也可以那样执行;可以立即执行,也可以延缓执行;不同的罪犯还可能有不同的执行方式的情形出现。而对未羁押的罪犯判决后的执行,如对怀孕、哺乳期女罪犯的执行,则会出现更大的差异性,致使实际在监执行时间的长短不一,影响了刑罚执行的严肃性。而在刑罚变更运用方面则存在更多缺陷,例如,对于暂予监外执行的审批程序混乱,法院决定的暂予监外执行没有期限规定,交付执行和监外监管机制不健全,监督滞后等。此外,执行监督的效力缺乏强有力的法律保障,在监督设置时机上,检察监督实际上被定位为一种事后监督,相对同步监督而言,效率较低,监督乏力,客观上弱化了检察机关的法律监督功能。
(三)个别制度设计落后,得不到及时修正
由于办理减刑、假释、保外就医(以下简称“减、假、保”)的程序运行相对封闭,缺乏外部制约,在案件与日俱增的现状下,对“减、假”的审理往往流于形式。而执行机关与法院也在执法认识上存在较大分歧,难以调和。在监外执行方面,《刑事诉讼法》规定:“对于暂予监外执行的罪犯,由居住地公安机关执行。”这里的“居住地”一般理解为户籍所在地,然而,在当下人户分离现象极为普遍的社会环境中,片面拘泥于“户籍所在地”,已无法适应新形势的发展。在保外就医制度方面,由于《罪犯保外就医疾病伤残范围》的疾病种类偏少,更新频率过慢,对新发现的流行性、传染性疾病如非典、禽流感、甲型H1-N1病毒等没有及时定为保外就医病种,致使执行机关存在较大安全隐患。
三、如何完善刑罚执行监督体制
(一)完善立法,增强监督权威性
司法实践经验告诉我们,对同一性质的社会关系,应适用专门、统一的法律规范予以调整,形成相对统一、完整的司法体系。因此,制定一部统一的《刑事执行法》已迫在眉睫。加快对刑罚执行方面的立法,从法律上提高刑事执行的地位,将执行的有关规定集中化和具体化,细化刑事执行的程序及其监督等相应的制度措施,才能真正提高监督的效益和质量。
1.增强立法刚性,将大量弹性监督条款改为硬性规范。现行法律规范中大量条款过于原则,弹性过大,这样或可有益于灵活便利,但却有损于效率,更易招致腐败。因此,应扩大检察机关纠正意见的权限,赋予其提请惩戒权,明确监督与制约的法律后果。只有提高了检察机关监督权力的刚性,其才能更充分地发挥法律监督的职能,保障公民的合法权益。
2.细化完善具体制度,形成完整的刑罚执行体系。法的历史发展规律启示我们,实践是立法的重要依托,在创制刑罚执行法律时,须紧跟司法实践,用理论创新开创制度创新,进一步完善相关细节的合理设置,保障刑罚执行和监督的有效开展。
(1)加大司法解释工作力度。在立法和修改法律之前,中央司法机关应尽快出台司法解释或下发规范性文件,对现行刑罚执行和法律监督工作中的有关具体问题,如办理“减、假、保”的法定条件、法定程序和检察监督等做出详细解释,以指导和规范执法工作,保证刑罚得到正确执行。
(2)完善检察机关的刑罚执行监督权,确立检察机关随时介入的同步监督机制,将抗诉与提出纠正违法意见确定为检察监督的两种法定方式,在“减、假、保”裁决前发现不当或违法的以提出纠正意见的方式进行监督,裁决后发现不当或违法的使用抗诉方式进行监督。
(3)制定统一的保外就医制度,明确规定保外就医的适用范围、法定条件、办理程序、疾病伤残范围等一系列具体内容,尤其是对疾病伤残范围要及时进行修改补充完善,并尽可能将病种细化,以增强可操作性。将保外就医的裁决权统归法院行使,取消保外就医征求执行地派出所意见制度。
(4)在程序上增强“减、假”的透明度,构建裁前听证制度,给予被监管人员一定的参与权,并赋予其司法救济权利,更好地调动其改造积极性。
(二)注重实效性,提高可操作性
从现实角度来看,欲强化刑罚执行的监督职能,应当以立法为先导,切实保证刑罚执行监督的实效性和可操作性。
1.注重法律监督活动的及时性。法谚有云:“迟来的正义为非正义”,检察机关在履行法律监督过程中,绝大多数情况属于“事后监督”。这种监督主要是通过对材料的审查来实现的,实践中往往因为时过境迁,难以及时发现并有效纠正违法,使检察监督流于形式。因此,对执行活动的监督,应转变监督观念,变被动为主动,变事后监督为同步监督,形成事前、事中和事后的全过程监督检察体系,从而及时纠正违法,通过检察机关有效的刑罚执行监督,使刑罚执行更加顺利进行,进一步保护当事人的合法权益。
2.建立检察机关随时介入监督制度。对于刑罚执行的相关活动,检察机关可随时介入监督,要求执行机关提供有关材料接受检察,或随时与被监管人员取得联系,了解刑罚执行机关在执行中是否存在违法犯罪问题。此外,对“减、假、保”的呈报和审理工作,检察机关要将其与刑罚执行的定期检察相结合,将检察结果报同级人民代表大会,接受人大的监督,从而使检察机关的刑罚执行监督更为规范、有序和权威。
3.加强检察机关的监督权限。现行法律规范中关于检察机关在“减、假、保”裁决前发现不当或违法提出纠正意见的期限为二十日的规定,极大限制了检察机关法律监督的职能权限。对此,一方面可适当合理延长监督的法定期限,另一方面可补充规定超出法定期限的补救措施。另外,对于检察机关纠正违法通知书的执行效力,也应予以合理強化,以便得到执行机关更多的重视。
4.确立刑罚执行监督的责任机制。刑罚执行监督的最终目的是保证刑罚的正确执行,检察机关在监督过程中,对于发现执行机关在工作中存在的漏洞,应及时提出相应的预防建议,帮助其整章建制,预防和减少犯罪,从而保证刑罚的正确执行。此外,监督者本身也应有所约制。为规范刑罚执行监督工作,防止检察人员不认真履行职责,必须确立相应的监督责任制,使检察人员认真履行职责,严格规范检察人员承担刑罚执行监督的职责和工作程序、为履行职责而享有的权利、不履行职责造成严重后果的责任形式、责任追究的主体和程序。只有建立相应的责任制,才能确保责、权相统一,使刑罚执行监督工作真正落到实处。
(三)更新监督方式,保证科学性
加强刑罚执行监督工作,需密切联系实践,与时俱进,科学管理。随着社会环境的极速变迁,一些传统、单调的工作方式必然无法满足现代刑罚执行多样化、复杂化的特点,因此对监督方式的更新必须立足于刑罚执行的自身特点和现实环境,用长远、科学、发展的眼光来正确考量。
1.应将刑罚执行监督置于整个诉讼过程当中,将监督的介入点前移,全面掌握判决前的羁押和其他强制性措施及其对刑罚执行所产生的具体影响,从而进一步保障刑事诉讼监督的统一性,实现刑罚执行监督的科学性和合理性。
2.树立科技强检的先进理念,积极运用科技手段加强刑罚执行监督的力度,运用网络化管理对刑事诉讼全程实行动态监督,全面更新刑罚执行监督工作的方式和手段,提升刑罚执行监督的科技含量。
3.在对待被监管人员工作上,应真正树立人人平等的理念,更多地发挥被监管人员的主体作用,切实保护其合法权益,改善其待遇,鼓励其积极悔过,自觉接受改造,进一步健全有利于促进其悔过自新的相关制度及人员体制。
(四)转变思想,体现人性化理念
为使刑罚执行监督适应经济、政治的全球化、国际化的发展要求,必须尽快转变思想,树立和强化与此相适应的人性化执法理念来指导实际工作,体现刑罚执行监督的时代特征。
1.科学理解、确立司法公正观念。虽然在立法中无法实现实质意义上的公平,但在司法的层面上却能够从维护国家法制统一性的高度出发,从实体到程序,对不同主体平等地适用法律,从而达到法治意义上的严格公正。
2.树立人权保护意识。随着我国人权状况的不断改善,司法机关正在经历着由重打击、轻保护向打击与保护并重观念的转变。刑罚执行监督工作必须置身于人权保护这个大趋势之下,使监管改造的手段从过去重行政、轻法律向以法律为主、行政为辅方面转变。
3.高度重视刑罚执行监督工作。刑罚执行监督是对公安机关、监管场所及法院的全过程、全方位的广泛监督,其对象既包括刑罚执行的监督,还包括无罪与免除刑罚的监督。实践中,要加强对“减、假、保”、暂予监外执行的监督力度,并进行专项检查清理,纠正违法现象,防止徇私枉法,以确保刑罚执行到位。此外,还要加强对职务犯罪刑罚执行的监督,从罪犯的量刑、投牢、缓刑考察等方面进行逐人逐案清理,纠正违法现象,确保打击的效果不减,加强对缓刑、假释、保外就医、管制、剥夺政治权利人员及留所服刑人员的严格管理,彻底杜绝执行隐患。
关键词刑罚执行 司法监督 司法体制
中图分类号:D926.3 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)12-166-02
刑罚执行监督,是刑事诉讼监督的最后环节,也是整个刑事诉讼流程的最后阶段,它不仅关乎惩罚犯罪,恢复社会由于犯罪而破坏的有序状态,并且是检验法律是否正确实施,保护犯罪人合法权益,维护法律权威,及实现公平正义的最后屏障。其体制設计的科学与否,直接影响着刑事司法的公正、效率和社会正义能否得以完整实现。然而,这个环节却往往是最不被现行司法体制所重视的一个阶段。我国传统法学理论普遍认为包括检察机关在内的司法机关都是国家专政的工具,在司法实践中偏重于关注追究、惩罚犯罪,而对保障犯罪人员的基本人权方面重视不够,致使刑罚执行监督环节在整个刑事诉讼监督工作中稍显薄弱。本文试就如何完善刑罚执行监督体制进行一番理论探析。
一、刑罚执行监督的涵义
刑罚执行监督,是指检察机关对法院的审判活动、公安机关的立案、侦查活动、看守所和监狱等执行机关的执法活动所进行的监督。其基本特征主要包括规范性、专门性、强制性、特定性、非管理性等方面。其基本内容包括对执行死刑判决的监督、对监狱等改造机关执行刑罚的监督、对社区矫正中的检察监督及其他监督事项方面。
对刑罚执行活动进行监督的理论依据源自对权力的制约理论,我国行使法律监督权的机关是人民检察院。现行法律规范当中,刑罚执行监督权的法律依据主要有《刑事诉讼法》、《监狱法》、《人民检察院组织法》、《看守所条例》等规定。
二、当前刑罚执行监督的司法现状
(一)法律依据不够完善
我国现行法律对于监管活动的监督规定基本未有涉及,只能通过《人民检察院刑事诉讼规则》和《人民检察院监狱检察细则》等内部规定来规范,降低了监督的法律地位和规格,形成了立法上的盲点。此外,《刑事诉讼法》和《监狱法》之间,在诸如暂予监外执行的适用对象、保外就医的疾病鉴定机关、检察院能否对法院的减刑、假释(以下简称“减、假”)裁定提出抗诉等方面规定不一致,也造成了现行刑法执行监督在执法上的混乱。
(二)细节规定缺乏现实操作性
《刑事诉讼法》规定:“判决和裁定在发生法律效力后执行”,但对如何执行却没有具体规定。实际执行中可能出现同一种刑罚,既可以这样执行,也可以那样执行;可以立即执行,也可以延缓执行;不同的罪犯还可能有不同的执行方式的情形出现。而对未羁押的罪犯判决后的执行,如对怀孕、哺乳期女罪犯的执行,则会出现更大的差异性,致使实际在监执行时间的长短不一,影响了刑罚执行的严肃性。而在刑罚变更运用方面则存在更多缺陷,例如,对于暂予监外执行的审批程序混乱,法院决定的暂予监外执行没有期限规定,交付执行和监外监管机制不健全,监督滞后等。此外,执行监督的效力缺乏强有力的法律保障,在监督设置时机上,检察监督实际上被定位为一种事后监督,相对同步监督而言,效率较低,监督乏力,客观上弱化了检察机关的法律监督功能。
(三)个别制度设计落后,得不到及时修正
由于办理减刑、假释、保外就医(以下简称“减、假、保”)的程序运行相对封闭,缺乏外部制约,在案件与日俱增的现状下,对“减、假”的审理往往流于形式。而执行机关与法院也在执法认识上存在较大分歧,难以调和。在监外执行方面,《刑事诉讼法》规定:“对于暂予监外执行的罪犯,由居住地公安机关执行。”这里的“居住地”一般理解为户籍所在地,然而,在当下人户分离现象极为普遍的社会环境中,片面拘泥于“户籍所在地”,已无法适应新形势的发展。在保外就医制度方面,由于《罪犯保外就医疾病伤残范围》的疾病种类偏少,更新频率过慢,对新发现的流行性、传染性疾病如非典、禽流感、甲型H1-N1病毒等没有及时定为保外就医病种,致使执行机关存在较大安全隐患。
三、如何完善刑罚执行监督体制
(一)完善立法,增强监督权威性
司法实践经验告诉我们,对同一性质的社会关系,应适用专门、统一的法律规范予以调整,形成相对统一、完整的司法体系。因此,制定一部统一的《刑事执行法》已迫在眉睫。加快对刑罚执行方面的立法,从法律上提高刑事执行的地位,将执行的有关规定集中化和具体化,细化刑事执行的程序及其监督等相应的制度措施,才能真正提高监督的效益和质量。
1.增强立法刚性,将大量弹性监督条款改为硬性规范。现行法律规范中大量条款过于原则,弹性过大,这样或可有益于灵活便利,但却有损于效率,更易招致腐败。因此,应扩大检察机关纠正意见的权限,赋予其提请惩戒权,明确监督与制约的法律后果。只有提高了检察机关监督权力的刚性,其才能更充分地发挥法律监督的职能,保障公民的合法权益。
2.细化完善具体制度,形成完整的刑罚执行体系。法的历史发展规律启示我们,实践是立法的重要依托,在创制刑罚执行法律时,须紧跟司法实践,用理论创新开创制度创新,进一步完善相关细节的合理设置,保障刑罚执行和监督的有效开展。
(1)加大司法解释工作力度。在立法和修改法律之前,中央司法机关应尽快出台司法解释或下发规范性文件,对现行刑罚执行和法律监督工作中的有关具体问题,如办理“减、假、保”的法定条件、法定程序和检察监督等做出详细解释,以指导和规范执法工作,保证刑罚得到正确执行。
(2)完善检察机关的刑罚执行监督权,确立检察机关随时介入的同步监督机制,将抗诉与提出纠正违法意见确定为检察监督的两种法定方式,在“减、假、保”裁决前发现不当或违法的以提出纠正意见的方式进行监督,裁决后发现不当或违法的使用抗诉方式进行监督。
(3)制定统一的保外就医制度,明确规定保外就医的适用范围、法定条件、办理程序、疾病伤残范围等一系列具体内容,尤其是对疾病伤残范围要及时进行修改补充完善,并尽可能将病种细化,以增强可操作性。将保外就医的裁决权统归法院行使,取消保外就医征求执行地派出所意见制度。
(4)在程序上增强“减、假”的透明度,构建裁前听证制度,给予被监管人员一定的参与权,并赋予其司法救济权利,更好地调动其改造积极性。
(二)注重实效性,提高可操作性
从现实角度来看,欲强化刑罚执行的监督职能,应当以立法为先导,切实保证刑罚执行监督的实效性和可操作性。
1.注重法律监督活动的及时性。法谚有云:“迟来的正义为非正义”,检察机关在履行法律监督过程中,绝大多数情况属于“事后监督”。这种监督主要是通过对材料的审查来实现的,实践中往往因为时过境迁,难以及时发现并有效纠正违法,使检察监督流于形式。因此,对执行活动的监督,应转变监督观念,变被动为主动,变事后监督为同步监督,形成事前、事中和事后的全过程监督检察体系,从而及时纠正违法,通过检察机关有效的刑罚执行监督,使刑罚执行更加顺利进行,进一步保护当事人的合法权益。
2.建立检察机关随时介入监督制度。对于刑罚执行的相关活动,检察机关可随时介入监督,要求执行机关提供有关材料接受检察,或随时与被监管人员取得联系,了解刑罚执行机关在执行中是否存在违法犯罪问题。此外,对“减、假、保”的呈报和审理工作,检察机关要将其与刑罚执行的定期检察相结合,将检察结果报同级人民代表大会,接受人大的监督,从而使检察机关的刑罚执行监督更为规范、有序和权威。
3.加强检察机关的监督权限。现行法律规范中关于检察机关在“减、假、保”裁决前发现不当或违法提出纠正意见的期限为二十日的规定,极大限制了检察机关法律监督的职能权限。对此,一方面可适当合理延长监督的法定期限,另一方面可补充规定超出法定期限的补救措施。另外,对于检察机关纠正违法通知书的执行效力,也应予以合理強化,以便得到执行机关更多的重视。
4.确立刑罚执行监督的责任机制。刑罚执行监督的最终目的是保证刑罚的正确执行,检察机关在监督过程中,对于发现执行机关在工作中存在的漏洞,应及时提出相应的预防建议,帮助其整章建制,预防和减少犯罪,从而保证刑罚的正确执行。此外,监督者本身也应有所约制。为规范刑罚执行监督工作,防止检察人员不认真履行职责,必须确立相应的监督责任制,使检察人员认真履行职责,严格规范检察人员承担刑罚执行监督的职责和工作程序、为履行职责而享有的权利、不履行职责造成严重后果的责任形式、责任追究的主体和程序。只有建立相应的责任制,才能确保责、权相统一,使刑罚执行监督工作真正落到实处。
(三)更新监督方式,保证科学性
加强刑罚执行监督工作,需密切联系实践,与时俱进,科学管理。随着社会环境的极速变迁,一些传统、单调的工作方式必然无法满足现代刑罚执行多样化、复杂化的特点,因此对监督方式的更新必须立足于刑罚执行的自身特点和现实环境,用长远、科学、发展的眼光来正确考量。
1.应将刑罚执行监督置于整个诉讼过程当中,将监督的介入点前移,全面掌握判决前的羁押和其他强制性措施及其对刑罚执行所产生的具体影响,从而进一步保障刑事诉讼监督的统一性,实现刑罚执行监督的科学性和合理性。
2.树立科技强检的先进理念,积极运用科技手段加强刑罚执行监督的力度,运用网络化管理对刑事诉讼全程实行动态监督,全面更新刑罚执行监督工作的方式和手段,提升刑罚执行监督的科技含量。
3.在对待被监管人员工作上,应真正树立人人平等的理念,更多地发挥被监管人员的主体作用,切实保护其合法权益,改善其待遇,鼓励其积极悔过,自觉接受改造,进一步健全有利于促进其悔过自新的相关制度及人员体制。
(四)转变思想,体现人性化理念
为使刑罚执行监督适应经济、政治的全球化、国际化的发展要求,必须尽快转变思想,树立和强化与此相适应的人性化执法理念来指导实际工作,体现刑罚执行监督的时代特征。
1.科学理解、确立司法公正观念。虽然在立法中无法实现实质意义上的公平,但在司法的层面上却能够从维护国家法制统一性的高度出发,从实体到程序,对不同主体平等地适用法律,从而达到法治意义上的严格公正。
2.树立人权保护意识。随着我国人权状况的不断改善,司法机关正在经历着由重打击、轻保护向打击与保护并重观念的转变。刑罚执行监督工作必须置身于人权保护这个大趋势之下,使监管改造的手段从过去重行政、轻法律向以法律为主、行政为辅方面转变。
3.高度重视刑罚执行监督工作。刑罚执行监督是对公安机关、监管场所及法院的全过程、全方位的广泛监督,其对象既包括刑罚执行的监督,还包括无罪与免除刑罚的监督。实践中,要加强对“减、假、保”、暂予监外执行的监督力度,并进行专项检查清理,纠正违法现象,防止徇私枉法,以确保刑罚执行到位。此外,还要加强对职务犯罪刑罚执行的监督,从罪犯的量刑、投牢、缓刑考察等方面进行逐人逐案清理,纠正违法现象,确保打击的效果不减,加强对缓刑、假释、保外就医、管制、剥夺政治权利人员及留所服刑人员的严格管理,彻底杜绝执行隐患。