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【摘要】新常态下东北振兴不是简单的政策扶持，而是要快速建立现代产业体系。但现代产业体系的关键是要有符合发展需要的治理结构保证。要打造服务型政府，按照十八大精神，尽快完成政府职能的转变，努力推动政府行政权力在阳光下运行，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，促进民营经济和混合所有制经济发展。只有这样，制约东北的体制机制性因素才能彻底消除。
【关键词】 东北现象 治理现代化 对策 【中图分类号】F207 【文献标识码】A
东北在2014年突遭經济增速大幅回落，引发社会广泛关注和思考。分析东北政府和企业的治理问题，有助于人们正确理解和认识“东北现象”，从而找到更有效的破解之策。
计划经济体制下的权力运行方式在今天的东北仍然表现得相对典型和突出，其巨大的惯性在一定程度上消解和解构了市场经济带来的巨大影响力和冲击力。政府的治理行为常常带有以下典型特征：一是权力对经济生活直接的干预过多。从东北地区这些年经济发展的脉络看，几乎每一个大大小小的决策、每一个细小行动，都是在政府一手操办和干预下进行的，行政权力对资源配置长期以来都在起决定性的作用。二是全能型政府特征明显。政府包揽的社会事务过多、过杂、过细，即使是社会力量可以参与和承办得好的教育、医疗、健康、养老等公共性事务，也随处可见政府微观干预的影子。这让许多社会力量止步各类公共事业之外，也没有机会合作参与社会管理。三是权力垄断。政府基于利益而不是服务的行政行为在职能部门和基层比较普遍，有利益的好事互相争抢，有时还要惊动上级来协调冲突；对部门和个人没有好处的事情，能躲就躲，能推则推。四是群众难以行使对政府及官员行为有效的监督权。两年来东北大大小小“老虎”、“苍蝇”的劣迹，可见一斑。五是庸政懒政，作风懈怠。这在全国都比较常见，但在东北和经济落后地区表现得相对突出些，政府不知道应该做什么、怎样去作为。庸政懒政，看似渺小，实则是政府治理上的腐败。
在东北传统的治理文化中，有着极其强烈的对政府依赖的色彩。在上世纪90年代掀起的简政放权浪潮中，东北的许多地方政府也在积极尝试着把企业推向市场。为此出台了许多政策和措施，但都没有收到沿海经济发达地区简政放权后，企业活力增强和地方经济大幅提高的效果。政府简政放权并没有给企业带来经营上的活力，许多企业不习惯于成为独立的市场主体面向市场，不习惯于在没有政府的干预下经营，一些企业还出现了离开政府管制的拐棍不知道如何经营的尴尬现象。
当然，产生这种“东北现象”的原因很多，但重要的一点可以肯定：即在这一轮政府的简政放权中，并没有同时建立现代企业制度，公司的治理结构并没有发生明显或实质性的变化，利益（害）相关者的责任和权利都没有明确并落实到位。在所有权和经营权并没有分离的条件下，行使资产所有权的政府常常还要以所有权者身份干预公司的日常经营。即使是进行了股权多元化改制的企业，国有资产的所有者，在确保国有资本不流失的借口下，哪怕只有1%的股权，也要行使100%的权力。这就是前期东北企业改制过程中出现的治理乱象。本来平等地对待每个利益相关者的产权权益，是《中华人民共和国公司法》规定的法治原则，但在现实经济活动中，许多代表资本所有者的政府部门，在GDP指标考核下，逐步异化成资本市场上的寻利者，而真正为企业的生存和发展倾注了大量人力资本的经营者和职工，是不能够按公司治理结构行使决策或建议权的。当他们连相关者的权力都不能行使，其义务担当就逐渐丧失。受传统治理文化的影响，东北没能分享到多少这一轮企业改革的红利。
当然，从历史上看，当年东北老工业基地辉煌的背后，有与之发展相适应的治理结构。“企业办社会”就是其典型的特色之一，这种明显带有“政企合一”色彩的政府和企业“合二为一”的治理形态，在共和国的历史上、乃至改革开放的今天仍然有其特殊的合理性。主要原因不外乎企业所在区域政府管理缺位，社会服务供给不足或几乎没有，为了方便生活、生产，解决好职工购物、住房、就医、子女上学等难题。在这里，企业是把它作为给职工的福利承担起来的。其积极的作用：一可以吸引人才；二可以提高职工的归属感和凝聚力。
作为有着浓厚计划经济色彩的国有企业，当效益不错时，可以自行消化一切办社会的成本，可是一旦企业效益不好，就难以承担办社会低效带来的经济损失。以东北某国有资源型企业为例，年均负担办社会的成本费用高达数亿元（仅管理费用年均高达近2亿元）。在能源紧缺、企业效益好的时候，企业并不在乎这些成本，但随着市场需求疲软、煤价不断走低，企业收入和利润持续下滑低迷，几近亏损状态。此时若分离办社会职能，企业又无力支付属地社会化管理的巨额费用。长期形成的“福利定势”，又使得职工根本不愿意分离办社会职能，宁可工资低些也不愿意取消这种企业办社会的福利；而企业决策者从国有资产保有和职工稳定等因素考虑，主观上也没有分离办社会职能的积极性。即便成为企业发展的包袱，也不愿去设法甩掉。
沉重的办社会成本，影响社会资本的进入；不引进社会资本，现代企业制度根本就不可能建立起来，没有现代企业制度，就形成不了在现代企业制度框架下的公司治理结构，也不存在真正意义的市场化程度。企业没有活力、不能面向市场，当资源（本）垄断的地位逐渐消退，经济下滑成为必然。如果区域内企业增速放缓或亏损发生量变，就会产生整个区域的“断崖式下滑”现象。只有分离办社会职能，企业才能够轻装上阵。
大庆油田，一直创造和书写着共和国自力更生的辉煌和传奇。早在上世纪连续稳产高产三十年的九十年代初，许多有真知灼见的专家学者就论证了国际上资源型城市的兴衰，呼吁不要让大庆成为前苏联的巴库。传承了第一代具有创业精神和高度的历史责任感和危机感的大庆领导集体，吹响了“二次创业”的号角，成为我国提出“二次创业”概念的最早城市。但是在二次创业的过程中，源自管理体制及其产生的治理结构，成了二次创业中的最大的资源利用障碍。从大庆二次创业的条件看，最直接、有效的路径莫过于延伸、拓展以石油化工为基础的产业链，形成新的可持续的经济增长点。但由于管理体制的问题，导致该市没有寻找到相对完善的治理结构，无法利用资源禀赋拓展或构建以石油化工为基础的循环经济新产业体系。在稳产高产的大好形势下，深层次的治理问题、体制机制障碍及矛盾都被深深地掩盖着，一旦出现原油减产，这些深埋着的问题都慢慢暴露出来。替代产业乏力，新的经济增长点没有形成足够的替代能力，导致地方税收的锐减。①此外，东北资源型城市的治理问题还直接导致单一产业结构的转型乏力，也是“断崖式下滑”现象产生的又一主要原因。
从政府对经济领域的治理看，在国有经济为主要支柱性来源的东北，政府自然有掌控资源配置权的偏好。这就有可能构成对“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用”的挑战和冲击，从而也抑制了民营经济的发展，也有可能成为压抑国有企业作为市场主体自主经营的积极性和创新力。实践表明，凡是市场作用发挥得比较充分的地方，资源利用率就高，经济活力就强，可持续发展的趋势就明显。其根本原因在于市场有强劲的利益刺激、良好的经营导向、高效的资源配置、灵活快速的市场反映、奖勤罚懒的激励功能等治理优势。在受计划经济思想禁锢了多年的东北，很少能够找到一个真正意义上的、充分的市场经济条件下崛起的区域样本。我们反而看到，近几年利用行政资源产生的各类不是政府、不像企业的所谓“平台企业”怪胎。今天，在全国民营企业500强榜单中，我们很少看到东北民营企业入围。
政府长期掌控和行使对市场资源的配置权力，对混合所有制经济和民营经济的发展极其不利。企业经营方式的非市场化运作，也是政府长期的治理错位，让国有和民营企业都进入了经营的误区。企业通过非市场化的方式变现资源和购买资源，严重地扭曲了企业作为市场主体的经营权利和创造精神。
东北经济的“断崖式下滑”决非一日之寒，但重振东北经济的雄风不需要“滴水穿石”，关键是要尽快形成有利于推动各方积极参与东北振兴的治理结构。
治理模式的转变应对之策：一是打造服务型政府，按照十八大精神，尽快完成政府职能的转变，努力推动政府行政权力的阳光下运行；二是在治理现代化的过程中，要特别重视社会各界合作参与对社会公共事业的管理工作，在不断规范政府行政行为的过程中，完善权力制约机制和群众监督机制；三是继续加大产业结构调整的力度，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，发掘比较优势，发挥政府在推进产业结构调整中的引导作用；四是加快推进现代企业制度建设，完善法人治理结构，促进民营经济和混合所有制经济发展；五是资源型城市轉型的过程中，更应该注意政府和企业治理的现代化建设。
新常态下东北振兴不是简单的政策扶持，而是要快速建立现代产业体系。但现代产业体系的关键是要有符合发展需要的治理结构保证，只有这样，制约东北的体制机制性因素才能彻底消除。虽然，市场化或私有化不一定是东北老工业基地改革的唯一发展方向，但有效的治理体系必须建立，否则市场经济的活力就一定激发不出来。从这个意义上看，治理的现代化就成为重拾东北辉煌的基石！
（作者为中国人力资本研究院秘书长；首都经济贸易大学博士研究生李莉对本文亦有贡献）
【注释】
①《新东北现象调查：部分国企守着金饭碗没饭吃》，新华网，2015年02月15日。
责编/张夏梦
【关键词】 东北现象 治理现代化 对策 【中图分类号】F207 【文献标识码】A
东北在2014年突遭經济增速大幅回落，引发社会广泛关注和思考。分析东北政府和企业的治理问题，有助于人们正确理解和认识“东北现象”，从而找到更有效的破解之策。
计划经济的权力运行方式在东北比较典型
计划经济体制下的权力运行方式在今天的东北仍然表现得相对典型和突出，其巨大的惯性在一定程度上消解和解构了市场经济带来的巨大影响力和冲击力。政府的治理行为常常带有以下典型特征：一是权力对经济生活直接的干预过多。从东北地区这些年经济发展的脉络看，几乎每一个大大小小的决策、每一个细小行动，都是在政府一手操办和干预下进行的，行政权力对资源配置长期以来都在起决定性的作用。二是全能型政府特征明显。政府包揽的社会事务过多、过杂、过细，即使是社会力量可以参与和承办得好的教育、医疗、健康、养老等公共性事务，也随处可见政府微观干预的影子。这让许多社会力量止步各类公共事业之外，也没有机会合作参与社会管理。三是权力垄断。政府基于利益而不是服务的行政行为在职能部门和基层比较普遍，有利益的好事互相争抢，有时还要惊动上级来协调冲突；对部门和个人没有好处的事情，能躲就躲，能推则推。四是群众难以行使对政府及官员行为有效的监督权。两年来东北大大小小“老虎”、“苍蝇”的劣迹，可见一斑。五是庸政懒政，作风懈怠。这在全国都比较常见，但在东北和经济落后地区表现得相对突出些，政府不知道应该做什么、怎样去作为。庸政懒政，看似渺小，实则是政府治理上的腐败。
东北传统的治理文化有依赖政府的强烈色彩
在东北传统的治理文化中，有着极其强烈的对政府依赖的色彩。在上世纪90年代掀起的简政放权浪潮中，东北的许多地方政府也在积极尝试着把企业推向市场。为此出台了许多政策和措施，但都没有收到沿海经济发达地区简政放权后，企业活力增强和地方经济大幅提高的效果。政府简政放权并没有给企业带来经营上的活力，许多企业不习惯于成为独立的市场主体面向市场，不习惯于在没有政府的干预下经营，一些企业还出现了离开政府管制的拐棍不知道如何经营的尴尬现象。
当然，产生这种“东北现象”的原因很多，但重要的一点可以肯定：即在这一轮政府的简政放权中，并没有同时建立现代企业制度，公司的治理结构并没有发生明显或实质性的变化，利益（害）相关者的责任和权利都没有明确并落实到位。在所有权和经营权并没有分离的条件下，行使资产所有权的政府常常还要以所有权者身份干预公司的日常经营。即使是进行了股权多元化改制的企业，国有资产的所有者，在确保国有资本不流失的借口下，哪怕只有1%的股权，也要行使100%的权力。这就是前期东北企业改制过程中出现的治理乱象。本来平等地对待每个利益相关者的产权权益，是《中华人民共和国公司法》规定的法治原则，但在现实经济活动中，许多代表资本所有者的政府部门，在GDP指标考核下，逐步异化成资本市场上的寻利者，而真正为企业的生存和发展倾注了大量人力资本的经营者和职工，是不能够按公司治理结构行使决策或建议权的。当他们连相关者的权力都不能行使，其义务担当就逐渐丧失。受传统治理文化的影响，东北没能分享到多少这一轮企业改革的红利。
当然，从历史上看，当年东北老工业基地辉煌的背后，有与之发展相适应的治理结构。“企业办社会”就是其典型的特色之一，这种明显带有“政企合一”色彩的政府和企业“合二为一”的治理形态，在共和国的历史上、乃至改革开放的今天仍然有其特殊的合理性。主要原因不外乎企业所在区域政府管理缺位，社会服务供给不足或几乎没有，为了方便生活、生产，解决好职工购物、住房、就医、子女上学等难题。在这里，企业是把它作为给职工的福利承担起来的。其积极的作用：一可以吸引人才；二可以提高职工的归属感和凝聚力。
作为有着浓厚计划经济色彩的国有企业，当效益不错时，可以自行消化一切办社会的成本，可是一旦企业效益不好，就难以承担办社会低效带来的经济损失。以东北某国有资源型企业为例，年均负担办社会的成本费用高达数亿元（仅管理费用年均高达近2亿元）。在能源紧缺、企业效益好的时候，企业并不在乎这些成本，但随着市场需求疲软、煤价不断走低，企业收入和利润持续下滑低迷，几近亏损状态。此时若分离办社会职能，企业又无力支付属地社会化管理的巨额费用。长期形成的“福利定势”，又使得职工根本不愿意分离办社会职能，宁可工资低些也不愿意取消这种企业办社会的福利；而企业决策者从国有资产保有和职工稳定等因素考虑，主观上也没有分离办社会职能的积极性。即便成为企业发展的包袱，也不愿去设法甩掉。
沉重的办社会成本，影响社会资本的进入；不引进社会资本，现代企业制度根本就不可能建立起来，没有现代企业制度，就形成不了在现代企业制度框架下的公司治理结构，也不存在真正意义的市场化程度。企业没有活力、不能面向市场，当资源（本）垄断的地位逐渐消退，经济下滑成为必然。如果区域内企业增速放缓或亏损发生量变，就会产生整个区域的“断崖式下滑”现象。只有分离办社会职能，企业才能够轻装上阵。
大庆等资源型城市转型的治理障碍
大庆油田，一直创造和书写着共和国自力更生的辉煌和传奇。早在上世纪连续稳产高产三十年的九十年代初，许多有真知灼见的专家学者就论证了国际上资源型城市的兴衰，呼吁不要让大庆成为前苏联的巴库。传承了第一代具有创业精神和高度的历史责任感和危机感的大庆领导集体，吹响了“二次创业”的号角，成为我国提出“二次创业”概念的最早城市。但是在二次创业的过程中，源自管理体制及其产生的治理结构，成了二次创业中的最大的资源利用障碍。从大庆二次创业的条件看，最直接、有效的路径莫过于延伸、拓展以石油化工为基础的产业链，形成新的可持续的经济增长点。但由于管理体制的问题，导致该市没有寻找到相对完善的治理结构，无法利用资源禀赋拓展或构建以石油化工为基础的循环经济新产业体系。在稳产高产的大好形势下，深层次的治理问题、体制机制障碍及矛盾都被深深地掩盖着，一旦出现原油减产，这些深埋着的问题都慢慢暴露出来。替代产业乏力，新的经济增长点没有形成足够的替代能力，导致地方税收的锐减。①此外，东北资源型城市的治理问题还直接导致单一产业结构的转型乏力，也是“断崖式下滑”现象产生的又一主要原因。
重振东北经济的雄风不需要“滴水穿石”，关键是要尽快形成有利于推动各方积极参与东北振兴的治理结构
从政府对经济领域的治理看，在国有经济为主要支柱性来源的东北，政府自然有掌控资源配置权的偏好。这就有可能构成对“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用”的挑战和冲击，从而也抑制了民营经济的发展，也有可能成为压抑国有企业作为市场主体自主经营的积极性和创新力。实践表明，凡是市场作用发挥得比较充分的地方，资源利用率就高，经济活力就强，可持续发展的趋势就明显。其根本原因在于市场有强劲的利益刺激、良好的经营导向、高效的资源配置、灵活快速的市场反映、奖勤罚懒的激励功能等治理优势。在受计划经济思想禁锢了多年的东北，很少能够找到一个真正意义上的、充分的市场经济条件下崛起的区域样本。我们反而看到，近几年利用行政资源产生的各类不是政府、不像企业的所谓“平台企业”怪胎。今天，在全国民营企业500强榜单中，我们很少看到东北民营企业入围。
政府长期掌控和行使对市场资源的配置权力，对混合所有制经济和民营经济的发展极其不利。企业经营方式的非市场化运作，也是政府长期的治理错位，让国有和民营企业都进入了经营的误区。企业通过非市场化的方式变现资源和购买资源，严重地扭曲了企业作为市场主体的经营权利和创造精神。
东北经济的“断崖式下滑”决非一日之寒，但重振东北经济的雄风不需要“滴水穿石”，关键是要尽快形成有利于推动各方积极参与东北振兴的治理结构。
治理模式的转变应对之策：一是打造服务型政府，按照十八大精神，尽快完成政府职能的转变，努力推动政府行政权力的阳光下运行；二是在治理现代化的过程中，要特别重视社会各界合作参与对社会公共事业的管理工作，在不断规范政府行政行为的过程中，完善权力制约机制和群众监督机制；三是继续加大产业结构调整的力度，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，发掘比较优势，发挥政府在推进产业结构调整中的引导作用；四是加快推进现代企业制度建设，完善法人治理结构，促进民营经济和混合所有制经济发展；五是资源型城市轉型的过程中，更应该注意政府和企业治理的现代化建设。
新常态下东北振兴不是简单的政策扶持，而是要快速建立现代产业体系。但现代产业体系的关键是要有符合发展需要的治理结构保证，只有这样，制约东北的体制机制性因素才能彻底消除。虽然，市场化或私有化不一定是东北老工业基地改革的唯一发展方向，但有效的治理体系必须建立，否则市场经济的活力就一定激发不出来。从这个意义上看，治理的现代化就成为重拾东北辉煌的基石！
（作者为中国人力资本研究院秘书长；首都经济贸易大学博士研究生李莉对本文亦有贡献）
【注释】
①《新东北现象调查：部分国企守着金饭碗没饭吃》，新华网，2015年02月15日。
责编/张夏梦