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[摘要]自2005年中国人民银行开展“只贷不存”商业性小额贷款公司试点，尤其是2006年银监会出台农村金融新政允许村镇银行等新型农村金融机构准入以来，小额贷款公司试点迅速推广到全国。在数量迅速增加的同时，对缓解“三农”和中小企业融资难题发挥了积极作用。然而，由于在制度设计、法律监管等方面的缺陷，小额贷款公司往往陷入“无钱可贷”或“难以盈利”等困境，面临严峻的可持续发展难题。在分析小额贷款公司发展的现状的基础上，剖析了其可持续发展面临的问题，并针对性地提出了政策建议。
[关键词]小额贷款公司；可持续发展；政策取向
[中图分类号] F830.5
The political Orientation of Promoting the Sustainable Development of Microcredit Companies
GE Qian-qian
(University of International Business & Economic, Beijing 100029)
Abstract: Since the People’s Bank of China launched the project of Credit-only Commercial Microcredit Companies, especially when China Banking Regulatory Commission issued the new policy about rural finance to allow the admittance of village bank and other new-type rural finance institutions, the Microcredit Companies quickly spread all over the country. With the increasing of the number, Microcredit Companies play an important role in relieving the problems in agriculture, rural areas and farmers, and in the financing problem of SME. However, for the defects in the institution design and the regulations, MCCs always fall into the dilemma of “having no loanable money” or “being difficult to profit”, which makes them face the difficulties in sustainable development. On the analysis of the present situation of the MCCs, we point out the problem in sustainable development, and propose the political suggestion.
Key words: Microcredit Companies; sustainable development; political suggestion
一、我国小额贷款公司发展的现状
按照有关法规，小额贷款公司是由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，不吸收公众存款，经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司，其资金运用坚持“小额、分散”的原则，面向农户和微型企业提供信贷服务[1]。
1．总体数量
2005年10月，中国人民银行在山西、四川、贵州、陕西和内蒙古五个省（自治区）启动“商业性小额贷款公司试点”工作，设立了7家商业性小额贷款公司。2008年5月4日，银监会和人民银行联合发布《关于小额贷款公司试点的指导意见》（下简称《指导意见》），小额贷款公司的试点在全国范围内推广，各地也陆续出台相关政策，推动小额贷款公司的发展。截止2009年底，全国共设立了小额贷款公司1334家。
就最早的五个试点省份来看，小额贷款公司发展速度差异较大（见图1），其中，内蒙古建立的小额贷款公司数量最多，达129家，在全国居首位，其次是山西省，建立了85家小额贷款公司，在全国居第五位，贵州、陕西以及四川三省开展小额贷款公司试点工作的时间较早，但是发展却相对缓慢。
2．区域分布
在全国范围内来看，经济发达地区小额贷款公司发展较快，如图2所示，东部地区小额贷款公司的数量占全国的42%，东部11省平均小额贷款公司数量为51家。西部与中部地区小额贷款公司成立的数量分别为435家和335家，虽然西部地区的总量高于东部地区，但是，西部12省的平均数量仅为36家，而中部8省的平均数量为42家。显然，小额贷款公司的区域分布受经济发展状况的影响较大，这是因为，经济发达地区的民间资金相对充裕，中小企业融资需求更大，建立小额贷款公司的动机更强烈，因此，小额贷款公司数量更多、发展速度更快。以民间资本发达的浙江省为例，该省小额贷款公司发展尤为迅速，截至2010年5月底，浙江省金融办审核通过并正式开业营运的小额贷款公司达117家，注册资本总额187.46亿元，贷款余额226.57亿元，累计贷款1003.31亿元。与东部省份比较，西部小额贷款公司发展的速度总体上还有一定的差距（见图2）。
另外，从各省建立小额贷款公司数量排名来看，数量前十位的省份中有5个省份属于东部地区（见图3），西部地区仅有内蒙和吉林两省。值得注意的是，2005年即开展试点的中部省份山西有建立了85家小额贷款公司，但其发展速度还是落后于2008年开始建立小额贷款公司的河北、安徽和浙江。截止2009年底还没有成立小额贷款公司的西藏、湖南、海南三省，在2010年也相继有所行动，陆续成立了几家小额贷款公司。由此可见，小额贷款公司在地区间存在显著差异，在全国范围内持续扩张的趋势也是明显的。
3．资本状况
截止2009年底，全国小额贷款公司注册资本金总额为821.98亿元，实收资本817.20亿元，贷款余额766.41亿元，占银行业贷款总额的比例仅为0.19%。其中，后来居上的浙江省，注册资本合计144.22亿元，累计发放贷款551.7亿元，且 90%以上的小额贷款公司贷款逾期率为0%，平均贷款利率为13.88%，利息总收入为15.55亿元[2]。而成立数量最多的内蒙古累计贷款發生额也仅有134.24亿元[3]。从总体上看，浙江小额贷款公司虽然在数量上少于内蒙古，但其面对的资金需求市场更大，资本运作效率也更高。
二、我国小额贷款公司发展中存在的问题
总体上看，我国小额贷款公司发展时间较短，大部分小额贷款公司的经营状况不够稳定，普遍面临着“无钱可贷”、“税负过重”、“盈利困难”等问题，难以实现可持续发展。CGAP（2000）提出，可持续的小额信贷机构就是能通过其金融服务运营而产生的调整后的收入来补偿它所有的成本，包括资本成本、营业成本、对通货膨胀和补贴的调整以及坏账准备。按照CGAP的标准，目前我国的小额贷款公司大多还不能实现可持续发展，主要表现为：
1．资金链断裂
2008年5月4日银监会和人民银行发布的《指导意见》中规定，小额贷款公司不得吸收存款，可以从不超过两个银行业金融机构融入的资金不得超过资本净额的50%。由于从事的是贷款业务，小额贷款公司资金周转的速度相对一般的工商企业快，但是，由于中小企业、个体商户、农户等需求主体的融资需求十分迫切，致使几乎所有的小额贷款公司都曾经或正面临“无米可炊”的尴尬境地。截止2009年底，全国小额贷款公司从商业银行融入的資余额仅为63.2亿元，占其全部资金来源的6.71%，远远低于银监会允许的不超过50%的水平。在实际操作层面上，商业银行也大多不愿意拆解资金给小额贷款公司。总体上看，各地小额贷款公司均出现了不同程度的资金链断裂，后续资金严重不足。
2．监管机制不完善
当前，我国对小额贷款公司的监管过于严格，偏向审慎性监管，并且，各地出台的监管标准虽然存在一些差异，但多数主管部门缺乏监管小额带公司技术和力量。此外，小额贷款公司的监管也缺乏明确的法律依据，给监管工作带来障碍：一方面，由于小额贷款公司“只存不贷”的经营模式，使得其不受《商业银行法》的约束[4]；另一方面，作为工商企业的小额贷款公司从事的是贷款业务，在《公司法》里对这样的工商企业也没有明确的规定。总体上看，针对小额贷款公司的监管机制是非常不完善的。
3．风险控制机制不健全
杜晓山（2008）指出，对于小额贷款公司尤其需要防范操作和道德风险。事实上，小额贷款公司潜在的客户群体是被商业银行和农村信用社边缘化的、信用等级较低、风险评估较难的中小企业和农户，这使得小额贷款公司的经营风险远远高于其他的金融机构。此外，为了盈利，一些小额贷款公司有提高其贷款额度的倾向，这不仅会背离设立小额贷款公司的初衷，也进一步增加了小额贷款公司的经营风险。尽管小额贷款公司面临更高的风险，但却普遍缺乏控制风险的相应机制，潜在的隐患较大。
4．转制村镇银行代价大
根据银监会2009年6月18日发布的《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》，小额贷款公司改制为村镇银行必须满足村镇银行市场准入的基本条件，这意味着小额贷款公司转制成为村镇银行必须由银行业金融机构作为发起人。这样的转制条件代价高昂：首先，一家经营状况良好的小额贷款公司如果选择转制村镇银行，原股东便会丧失大股东的控股地位；其次，转制成为村镇银行后，其贷款将遵循银行业金融机构的流程办理，便失去了原有的“短、频、快”特点；最后，小额贷款公司的一部分客户因不符合村镇银行贷款的信用标准将会流失。
5．经营负担沉重
目前，小额贷款公司的营业税、印花税等税负很重。由于小额贷款公司不属于金融机构，必须按照工商企业来纳税（5.56%的营业税及附加，25%的企业所得税），与此同时，财政部门给予中小企业贷款的风险补偿、奖励以及国家给予金融业支农的优惠政策均无法获得，由此导致小额贷款公司盈利能力普遍较差。按现行的贷款利率水平测算，以注册资本为2亿元人民币为例，在及时取得银行贷款支持（1亿元人民币）并能充分用足贷款规模、确保资金安全的前提下，年盈利水平约为1500万元，而税收总额预计将达到800万元。股东投资回报率约为7％，低于社会平均投资回报率；税利比则超过其他企业的50％。何广文(2009)指出，在财务杠杆和利率的双重限制下，加上税务负担，小额贷款公司长期的利润率不可能很高。可见，小额贷款公司税赋远远高过其他金融企业。
6．绩效评价机制缺乏
建立小额贷款公司的初衷是为了改善农村地区的金融服务水平，缓解“三农”融资难题。但是，为了盈利，越来越多的小额贷款公司倾向于降低农户贷款比重，甚至将资金借给大中型企业以获得更多的利润，小额贷款公司偏离“三农”社会目标的现象逐渐显现，然而，迄今仍没有评价小额贷款公司服务“三农”绩效的相应机制。与此同时，对于小额贷款公司的财务绩效也缺乏必要的评价机制，由此导致的后果是：对小额贷款公司财务状况的监管还多停留在定性分析阶段，相关部门对小额贷款公司是否以及如何给予优惠也缺乏客观的依据。
三、促进小额贷款公司可持续发展的政策建议
上述问题的存在直接阻碍了小额贷款公司的可持续发展，为此，一些地方政府积极探索，在实践中创造了一些有益的做法，积累了一定的经验。结合各地试点探索的经验，为促进小额贷款公司可持续发展，我们提出如下政策建议（如图4）：
图4、 促进小额贷款公司可持续发展政策建议
1．扩展资金来源
孟加拉格莱珉银行由于可以吸收存款，从银行和其他机构借入的款项逐年减少，自2004年开始，吸收的存款金额即超过了贷款金额，存款3.435亿美元，贷款3.332亿美元，2007年存款增长到7.589亿美元，贷款为5.295亿美元，从其他机构的借款也从2004年的4802万美元下降到2613万美元,其可持续发展能力因此大大提升。目前，扩展小额贷款公司资金来源的主要途径为：（1）允许小额贷款公司增资扩股。在《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（又称“新36条”）中规定，可以适当放宽小额贷款公司单一投资者持股比例限制。浙江省早在“新36条”出台之前便规定，对于信誉良好、牵头作用突出的主发起人的股份可增持至30%；上海市也在积极酝酿将持股比例从20%上调至30%的政策。
（2）扩大从银行业金融机构融资的额度。对于经营以及信誉状况良好的小额贷款公司，应对允许其融资额度范围可以进一步扩大。但是，2010年6月人民银行等部门联合发出了《关于进一步做好中小企业金融服务工作的若干意见》，对小额贷款公司从银行业金融机构获得融资资金的上限依然是不得超过资本净额的50%。此外，由于商业银行普遍缺乏激励拆解资金给小额贷款公司，对此，可以取适当的补贴等优惠政策，鼓励银行业金融机构向小额贷款公司提供资金支持。
2．完善监管机制
（1）实施非审慎性监管。鉴于小额贷款公司“只贷不存”的特点，国际上的通行做法是对其实施非审慎性监管，例如，在拉丁美洲，不吸收存款的小额信贷机构作为普通公司存在，不受金融监管。因此，建议对小额贷款公司制定统一的监管标准，实施非审慎性监管，减少政府干预，促进小额贷款公司健康持续发展。
（2）鼓励各地成立小额贷款公司行业协会。小额贷款公司行业协会有利于加强小额贷款公司的行业治理，开展对小额贷款公司的监管工作，降低政府部门监管风险，同时能够将小额贷款公司在发展中面临的问题及时有效的向有关部门反应。
3．夯实风险控制
（1）加强专业人才的培训。由于参与发起小额贷款公司的企业家大多缺乏金融机构运作的专业知识，小额贷款公司也缺乏贷款风险评估方面的专业人才，政府有关部门应当严格审核小额贷款公司管理人员的资质，加强专业人才的培训。
（2）提高风险拨备。鉴于小额贷款公司贷款对象是被商业银行边缘化的中小企业、个体商户和农户，他们的信用水平还无法准确的界定，因此应当适当的提高小额贷款公司的风险拨备，高于商业银行的1%，防范经营过程中的风险。此外，由于农户和微小型企业自身防范风险的能力较弱，抵御自然风险和市场风险实力不足，需要与保险、抵押担保等机制配套运作。
4．拓宽发展出路
（1）放宽转制条件。按照《小额贷款公司转制设立村镇银行暂行规定》小额贷款公司在转制成村镇银行之后，主要的发起人将更换成银行业金融机构。对于银行业金融机构来说，设立村镇银行的积极性并不高，截止2009年底，全国共设立了148家村镇银行，而小额贷款公司的数目则高达1334家。按照目前的规定，将小额贷款公司转制成村镇银行，原股东不仅将失去其主要发起人的地位，同时也将失去灵活、便捷的运行机制。因此，我们建议放宽转制条件，保留小额贷款公司主要发起人的大股东地位，给予其正向的激励。
（2）发放限制性金融牌照。一些地方积极试点发放限制性金融牌照，对于经营状况良好的小额贷款公司作为金融机构进行监管，这样不仅能保持小额贷款公司灵活的优点，也将进一步增加其专业化程度，提高其经营效率[5]。
5．加大财税扶持
首先，应当给予小额贷款公司与农信社、村镇银行等农村金融机构同等的税收优惠。这是因为，小额贷款公司是参照金融业机构加以管理的，其在承担社会责任方面，与农村信用合作社、村镇银行等新型农村金融机构一样，承担了服务“三农”和农村中小企业的责任，因此，依法依理均应享受与农信社、村镇银行等新型农村金融机构同样的税收优惠政策。在“新36条”中规定，小额贷款公司的涉农业务实行与村镇银行同等的财政补贴政策；但是，2010年5月财政部出台的《关于农村金融有关税收政策的通知》再次将小额贷款公司排除在税收优惠之外。一些试点省份已经出台了相应的优惠，例如，2009年5月底浙江省提出，对小额贷款公司的税收补助、呆账准备金的计提给出了相应的优惠政策。
6．建立评价机制
为促进小额贷款公司的可持续发展，必须建立相应的财务绩效和社会绩效评价机制。一方面，建立健全小额贷款公司的财务绩效评价机制，可以明确小额贷款公司的资金周转情况、贷款管理能力；确认贷款的流向、利率和期限；有利于其财务制度与统计制度标准化；有利于对外披露信息，接受外部监督。另一方面，构建社会绩效评价机制，有助于监督和识别小额贷款公司服务“三农”的绩效，也为相关部门进行税收减免等优惠政策提供依据。例如，浙江省对服务“三农”和小企業贡献突出、考评优秀的小额贷款公司给予税收的减免。因此，建议由人民银行、银监会牵头研究构建适当的财务绩效和社会绩效评价机制。
综上所述，当前我国小额贷款公司发展迅猛，已经成为服务“三农”和农村中小企业的重要力量，但其发展过程中普遍面临融资难、盈利难等问题，可持续发展前景堪忧，相关部门应当从扩展资金来源、完善监管机制等方面进一步完善其制度设计，促进其可持续发展。
【参考文献】
[1]何广文.“只贷不存”机构运作机制的特征与创新[J].银行家，2006（11）：12-15.
[2]吕律.浙江发布全国首份小额贷款公司年度监管报告[EB/OL].(2010-4-8). http://www.zjaic.gov.cn/zjaic/jrgs/gskx/201004/t20100408_76515.htm.
[3]陈力.内蒙古：小额贷款公司149家 激活经济“微循环”[N].经济日报，2010-4-15（09）.
[4]蔡伟.关于商业性小额贷款公司可持续发展的思考[J].金融纵横，2009（7）：57-60.
[5]潘广恩.小额贷款公司可持续发展制度设计[EB/OL].第二届小额贷款机构与国际投资者交流会暨小额贷款公司研讨会，(2010-3-25). http://news.hexun.com/2010/pbc_xedk/index.html.
[关键词]小额贷款公司；可持续发展；政策取向
[中图分类号] F830.5
The political Orientation of Promoting the Sustainable Development of Microcredit Companies
GE Qian-qian
(University of International Business & Economic, Beijing 100029)
Abstract: Since the People’s Bank of China launched the project of Credit-only Commercial Microcredit Companies, especially when China Banking Regulatory Commission issued the new policy about rural finance to allow the admittance of village bank and other new-type rural finance institutions, the Microcredit Companies quickly spread all over the country. With the increasing of the number, Microcredit Companies play an important role in relieving the problems in agriculture, rural areas and farmers, and in the financing problem of SME. However, for the defects in the institution design and the regulations, MCCs always fall into the dilemma of “having no loanable money” or “being difficult to profit”, which makes them face the difficulties in sustainable development. On the analysis of the present situation of the MCCs, we point out the problem in sustainable development, and propose the political suggestion.
Key words: Microcredit Companies; sustainable development; political suggestion
一、我国小额贷款公司发展的现状
按照有关法规，小额贷款公司是由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，不吸收公众存款，经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司，其资金运用坚持“小额、分散”的原则，面向农户和微型企业提供信贷服务[1]。
1．总体数量
2005年10月，中国人民银行在山西、四川、贵州、陕西和内蒙古五个省（自治区）启动“商业性小额贷款公司试点”工作，设立了7家商业性小额贷款公司。2008年5月4日，银监会和人民银行联合发布《关于小额贷款公司试点的指导意见》（下简称《指导意见》），小额贷款公司的试点在全国范围内推广，各地也陆续出台相关政策，推动小额贷款公司的发展。截止2009年底，全国共设立了小额贷款公司1334家。
就最早的五个试点省份来看，小额贷款公司发展速度差异较大（见图1），其中，内蒙古建立的小额贷款公司数量最多，达129家，在全国居首位，其次是山西省，建立了85家小额贷款公司，在全国居第五位，贵州、陕西以及四川三省开展小额贷款公司试点工作的时间较早，但是发展却相对缓慢。
2．区域分布
在全国范围内来看，经济发达地区小额贷款公司发展较快，如图2所示，东部地区小额贷款公司的数量占全国的42%，东部11省平均小额贷款公司数量为51家。西部与中部地区小额贷款公司成立的数量分别为435家和335家，虽然西部地区的总量高于东部地区，但是，西部12省的平均数量仅为36家，而中部8省的平均数量为42家。显然，小额贷款公司的区域分布受经济发展状况的影响较大，这是因为，经济发达地区的民间资金相对充裕，中小企业融资需求更大，建立小额贷款公司的动机更强烈，因此，小额贷款公司数量更多、发展速度更快。以民间资本发达的浙江省为例，该省小额贷款公司发展尤为迅速，截至2010年5月底，浙江省金融办审核通过并正式开业营运的小额贷款公司达117家，注册资本总额187.46亿元，贷款余额226.57亿元，累计贷款1003.31亿元。与东部省份比较，西部小额贷款公司发展的速度总体上还有一定的差距（见图2）。
另外，从各省建立小额贷款公司数量排名来看，数量前十位的省份中有5个省份属于东部地区（见图3），西部地区仅有内蒙和吉林两省。值得注意的是，2005年即开展试点的中部省份山西有建立了85家小额贷款公司，但其发展速度还是落后于2008年开始建立小额贷款公司的河北、安徽和浙江。截止2009年底还没有成立小额贷款公司的西藏、湖南、海南三省，在2010年也相继有所行动，陆续成立了几家小额贷款公司。由此可见，小额贷款公司在地区间存在显著差异，在全国范围内持续扩张的趋势也是明显的。
3．资本状况
截止2009年底，全国小额贷款公司注册资本金总额为821.98亿元，实收资本817.20亿元，贷款余额766.41亿元，占银行业贷款总额的比例仅为0.19%。其中，后来居上的浙江省，注册资本合计144.22亿元，累计发放贷款551.7亿元，且 90%以上的小额贷款公司贷款逾期率为0%，平均贷款利率为13.88%，利息总收入为15.55亿元[2]。而成立数量最多的内蒙古累计贷款發生额也仅有134.24亿元[3]。从总体上看，浙江小额贷款公司虽然在数量上少于内蒙古，但其面对的资金需求市场更大，资本运作效率也更高。
二、我国小额贷款公司发展中存在的问题
总体上看，我国小额贷款公司发展时间较短，大部分小额贷款公司的经营状况不够稳定，普遍面临着“无钱可贷”、“税负过重”、“盈利困难”等问题，难以实现可持续发展。CGAP（2000）提出，可持续的小额信贷机构就是能通过其金融服务运营而产生的调整后的收入来补偿它所有的成本，包括资本成本、营业成本、对通货膨胀和补贴的调整以及坏账准备。按照CGAP的标准，目前我国的小额贷款公司大多还不能实现可持续发展，主要表现为：
1．资金链断裂
2008年5月4日银监会和人民银行发布的《指导意见》中规定，小额贷款公司不得吸收存款，可以从不超过两个银行业金融机构融入的资金不得超过资本净额的50%。由于从事的是贷款业务，小额贷款公司资金周转的速度相对一般的工商企业快，但是，由于中小企业、个体商户、农户等需求主体的融资需求十分迫切，致使几乎所有的小额贷款公司都曾经或正面临“无米可炊”的尴尬境地。截止2009年底，全国小额贷款公司从商业银行融入的資余额仅为63.2亿元，占其全部资金来源的6.71%，远远低于银监会允许的不超过50%的水平。在实际操作层面上，商业银行也大多不愿意拆解资金给小额贷款公司。总体上看，各地小额贷款公司均出现了不同程度的资金链断裂，后续资金严重不足。
2．监管机制不完善
当前，我国对小额贷款公司的监管过于严格，偏向审慎性监管，并且，各地出台的监管标准虽然存在一些差异，但多数主管部门缺乏监管小额带公司技术和力量。此外，小额贷款公司的监管也缺乏明确的法律依据，给监管工作带来障碍：一方面，由于小额贷款公司“只存不贷”的经营模式，使得其不受《商业银行法》的约束[4]；另一方面，作为工商企业的小额贷款公司从事的是贷款业务，在《公司法》里对这样的工商企业也没有明确的规定。总体上看，针对小额贷款公司的监管机制是非常不完善的。
3．风险控制机制不健全
杜晓山（2008）指出，对于小额贷款公司尤其需要防范操作和道德风险。事实上，小额贷款公司潜在的客户群体是被商业银行和农村信用社边缘化的、信用等级较低、风险评估较难的中小企业和农户，这使得小额贷款公司的经营风险远远高于其他的金融机构。此外，为了盈利，一些小额贷款公司有提高其贷款额度的倾向，这不仅会背离设立小额贷款公司的初衷，也进一步增加了小额贷款公司的经营风险。尽管小额贷款公司面临更高的风险，但却普遍缺乏控制风险的相应机制，潜在的隐患较大。
4．转制村镇银行代价大
根据银监会2009年6月18日发布的《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》，小额贷款公司改制为村镇银行必须满足村镇银行市场准入的基本条件，这意味着小额贷款公司转制成为村镇银行必须由银行业金融机构作为发起人。这样的转制条件代价高昂：首先，一家经营状况良好的小额贷款公司如果选择转制村镇银行，原股东便会丧失大股东的控股地位；其次，转制成为村镇银行后，其贷款将遵循银行业金融机构的流程办理，便失去了原有的“短、频、快”特点；最后，小额贷款公司的一部分客户因不符合村镇银行贷款的信用标准将会流失。
5．经营负担沉重
目前，小额贷款公司的营业税、印花税等税负很重。由于小额贷款公司不属于金融机构，必须按照工商企业来纳税（5.56%的营业税及附加，25%的企业所得税），与此同时，财政部门给予中小企业贷款的风险补偿、奖励以及国家给予金融业支农的优惠政策均无法获得，由此导致小额贷款公司盈利能力普遍较差。按现行的贷款利率水平测算，以注册资本为2亿元人民币为例，在及时取得银行贷款支持（1亿元人民币）并能充分用足贷款规模、确保资金安全的前提下，年盈利水平约为1500万元，而税收总额预计将达到800万元。股东投资回报率约为7％，低于社会平均投资回报率；税利比则超过其他企业的50％。何广文(2009)指出，在财务杠杆和利率的双重限制下，加上税务负担，小额贷款公司长期的利润率不可能很高。可见，小额贷款公司税赋远远高过其他金融企业。
6．绩效评价机制缺乏
建立小额贷款公司的初衷是为了改善农村地区的金融服务水平，缓解“三农”融资难题。但是，为了盈利，越来越多的小额贷款公司倾向于降低农户贷款比重，甚至将资金借给大中型企业以获得更多的利润，小额贷款公司偏离“三农”社会目标的现象逐渐显现，然而，迄今仍没有评价小额贷款公司服务“三农”绩效的相应机制。与此同时，对于小额贷款公司的财务绩效也缺乏必要的评价机制，由此导致的后果是：对小额贷款公司财务状况的监管还多停留在定性分析阶段，相关部门对小额贷款公司是否以及如何给予优惠也缺乏客观的依据。
三、促进小额贷款公司可持续发展的政策建议
上述问题的存在直接阻碍了小额贷款公司的可持续发展，为此，一些地方政府积极探索，在实践中创造了一些有益的做法，积累了一定的经验。结合各地试点探索的经验，为促进小额贷款公司可持续发展，我们提出如下政策建议（如图4）：
图4、 促进小额贷款公司可持续发展政策建议
1．扩展资金来源
孟加拉格莱珉银行由于可以吸收存款，从银行和其他机构借入的款项逐年减少，自2004年开始，吸收的存款金额即超过了贷款金额，存款3.435亿美元，贷款3.332亿美元，2007年存款增长到7.589亿美元，贷款为5.295亿美元，从其他机构的借款也从2004年的4802万美元下降到2613万美元,其可持续发展能力因此大大提升。目前，扩展小额贷款公司资金来源的主要途径为：（1）允许小额贷款公司增资扩股。在《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（又称“新36条”）中规定，可以适当放宽小额贷款公司单一投资者持股比例限制。浙江省早在“新36条”出台之前便规定，对于信誉良好、牵头作用突出的主发起人的股份可增持至30%；上海市也在积极酝酿将持股比例从20%上调至30%的政策。
（2）扩大从银行业金融机构融资的额度。对于经营以及信誉状况良好的小额贷款公司，应对允许其融资额度范围可以进一步扩大。但是，2010年6月人民银行等部门联合发出了《关于进一步做好中小企业金融服务工作的若干意见》，对小额贷款公司从银行业金融机构获得融资资金的上限依然是不得超过资本净额的50%。此外，由于商业银行普遍缺乏激励拆解资金给小额贷款公司，对此，可以取适当的补贴等优惠政策，鼓励银行业金融机构向小额贷款公司提供资金支持。
2．完善监管机制
（1）实施非审慎性监管。鉴于小额贷款公司“只贷不存”的特点，国际上的通行做法是对其实施非审慎性监管，例如，在拉丁美洲，不吸收存款的小额信贷机构作为普通公司存在，不受金融监管。因此，建议对小额贷款公司制定统一的监管标准，实施非审慎性监管，减少政府干预，促进小额贷款公司健康持续发展。
（2）鼓励各地成立小额贷款公司行业协会。小额贷款公司行业协会有利于加强小额贷款公司的行业治理，开展对小额贷款公司的监管工作，降低政府部门监管风险，同时能够将小额贷款公司在发展中面临的问题及时有效的向有关部门反应。
3．夯实风险控制
（1）加强专业人才的培训。由于参与发起小额贷款公司的企业家大多缺乏金融机构运作的专业知识，小额贷款公司也缺乏贷款风险评估方面的专业人才，政府有关部门应当严格审核小额贷款公司管理人员的资质，加强专业人才的培训。
（2）提高风险拨备。鉴于小额贷款公司贷款对象是被商业银行边缘化的中小企业、个体商户和农户，他们的信用水平还无法准确的界定，因此应当适当的提高小额贷款公司的风险拨备，高于商业银行的1%，防范经营过程中的风险。此外，由于农户和微小型企业自身防范风险的能力较弱，抵御自然风险和市场风险实力不足，需要与保险、抵押担保等机制配套运作。
4．拓宽发展出路
（1）放宽转制条件。按照《小额贷款公司转制设立村镇银行暂行规定》小额贷款公司在转制成村镇银行之后，主要的发起人将更换成银行业金融机构。对于银行业金融机构来说，设立村镇银行的积极性并不高，截止2009年底，全国共设立了148家村镇银行，而小额贷款公司的数目则高达1334家。按照目前的规定，将小额贷款公司转制成村镇银行，原股东不仅将失去其主要发起人的地位，同时也将失去灵活、便捷的运行机制。因此，我们建议放宽转制条件，保留小额贷款公司主要发起人的大股东地位，给予其正向的激励。
（2）发放限制性金融牌照。一些地方积极试点发放限制性金融牌照，对于经营状况良好的小额贷款公司作为金融机构进行监管，这样不仅能保持小额贷款公司灵活的优点，也将进一步增加其专业化程度，提高其经营效率[5]。
5．加大财税扶持
首先，应当给予小额贷款公司与农信社、村镇银行等农村金融机构同等的税收优惠。这是因为，小额贷款公司是参照金融业机构加以管理的，其在承担社会责任方面，与农村信用合作社、村镇银行等新型农村金融机构一样，承担了服务“三农”和农村中小企业的责任，因此，依法依理均应享受与农信社、村镇银行等新型农村金融机构同样的税收优惠政策。在“新36条”中规定，小额贷款公司的涉农业务实行与村镇银行同等的财政补贴政策；但是，2010年5月财政部出台的《关于农村金融有关税收政策的通知》再次将小额贷款公司排除在税收优惠之外。一些试点省份已经出台了相应的优惠，例如，2009年5月底浙江省提出，对小额贷款公司的税收补助、呆账准备金的计提给出了相应的优惠政策。
6．建立评价机制
为促进小额贷款公司的可持续发展，必须建立相应的财务绩效和社会绩效评价机制。一方面，建立健全小额贷款公司的财务绩效评价机制，可以明确小额贷款公司的资金周转情况、贷款管理能力；确认贷款的流向、利率和期限；有利于其财务制度与统计制度标准化；有利于对外披露信息，接受外部监督。另一方面，构建社会绩效评价机制，有助于监督和识别小额贷款公司服务“三农”的绩效，也为相关部门进行税收减免等优惠政策提供依据。例如，浙江省对服务“三农”和小企業贡献突出、考评优秀的小额贷款公司给予税收的减免。因此，建议由人民银行、银监会牵头研究构建适当的财务绩效和社会绩效评价机制。
综上所述，当前我国小额贷款公司发展迅猛，已经成为服务“三农”和农村中小企业的重要力量，但其发展过程中普遍面临融资难、盈利难等问题，可持续发展前景堪忧，相关部门应当从扩展资金来源、完善监管机制等方面进一步完善其制度设计，促进其可持续发展。
【参考文献】
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[5]潘广恩.小额贷款公司可持续发展制度设计[EB/OL].第二届小额贷款机构与国际投资者交流会暨小额贷款公司研讨会，(2010-3-25). http://news.hexun.com/2010/pbc_xedk/index.html.