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摘 要：行政审批是国家进行资源配置的手段之一，随着社会主义市场经济的发展，我国开始推进行政审批改革，行政审批局模式在这种情况下应运而生，本文从行政审批局模式的发展历程角度出发，对其进行相关研究。
关键词：行政审批;行政审批局;模式
一、行政审批局模式发展历程
行政审批局模式是为适应我国社会经济发展进步逐渐产生的，是当前大规模实践中适用于行政审批改革的主要机构形式，在各地行政审批改革机构模式发展成为行政审批局模式前，政务服务中心模式是其前身。行政审批局模式是政务服务中心模式的发展和创新。
上个世纪八十年代至九十年代，已经有地区成立一站式的服务部门，如厦门市设立的外商投资管理局，旨在把部分不同的部门整合在一起办公，实现提高办事效率的目的。真正意义上的全国首家政务服务中心是于1999年在浙江省成立的上虞区便民服务中心，这是我国行政审批的发展历程中，首次采取成立一个专门的部门，将各类办事机构物理整合到部门中的措施。2001年，国务院办公厅成立国务院行政审批制度改革工作领导小组，指导和协调全国行政审批制度改革工作，研究提出国务院各部门需要取消和保留的行政审批项目并擬定有关规定，做好行政审批项目的清理和处理工作，政务服务中心逐渐在全国推广开来。政务服务中心模式与以往的在各个权利部门办理相应行政许可事项的服务模式的不同之处在于，政务服务中心实现了跨地域、跨部门的行政许可业务的物理整合，一定程度方便了办事群众，但行政许可的权利依然是属于各个部门的，政务服务中心更多的是进行业务流转工作，所具备的权利不足以支撑事项的审批，政务服务中心进驻的工作人员也大多是各个部门的人员，非政务服务中心自己所有，并不能对其进行考核和规束，这就导致政务服务中心模式下的行政审批尚不能够更好地优化服务。
随着政务服务中心模式的不断发展，不断有地区在此模式基础上进行总结和创新。根据2004年的《中华人民共和国行政许可法》，其第二十五条和二十六条规定了可以设立一个行政机关统一受理行政许可申请，其中内设多个机构进行办理，这为行政审批局的成立奠定了法律基础。2008年，成都市武侯区成立了全国第一家行政审批局，将武侯区的20个部门承担的行政审批职能全部划转区行政审批局，武侯区行政审批局的成立是行政审批局模式的开端，为其他地区的行政审批改革提供了先例。随着行政审批改革的深入进行，各地行政审批改革的探索中产生了两点较为突出的创新举措：一是一窗式改革，二是一个印章管审批模式。2010年，广州荔湾区成立政务服务中心，在经过充分研究后，2014年荔湾区提出了政务服务一窗式改革的构想，大厅管理部门集中管理的工作人员担任综窗服务人员，实行全综窗或分类综窗，负责“线下一窗的接件，线上一网的预审”，实现综窗统一受理、后台分类审批、集中出件反馈的运行模式，这是一窗式改革的南方模式。2014年，天津市滨海区将原有18个部门的216项审批职责划转至区行政审批局，实行一个窗口办理的方式，这是一窗式改革的北方模式，另外，天津市滨海区行政审批局创新性地实施了“一个印章管审批”的模式，此模式广为各个地区为参考和推广。至此，行政审批局模式逐渐完善和推广。
2015年，中央编办联合国务院法制办印发《相对集中行政许可权试点工作方案》，旨在全国推行行政审批改革的试点工作。2018年，中共中央办公厅联合国务院办公厅印发了《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》，大力推行审批服务集中办理等行政审批改革措施。行政审批局模式的发展与推广，是发展以人为本、实现营商环境优化、大力推进治理体系和治理能力现代化所具有中国特色的行政审批改革历程的产物。在现有的行政审批局模式下，人随编制走，编制随事走，行政审批局实现了对工作人员的考核和管理，本着“审批归审批，监管归监管”的原则，大量的行政审批权力划转归行政审批局，原部门只保留监管权，在这种形式下，有些地区的行政审批局已经可以实现质的改变，把原来涉及到不同部门审批的多重业务需要一件件办理，转变成同一时间一次性办理的质变，大大优化了行政审批的流程，提高了行政审批效率，增强了人民群众的获得感。
二、面临困境
尽管行政审批局模式从物理距离层面和办事流程整合方面大大降低了行政许可的时间和成本，优化了地方政府营商环境的创建，但行政审批局模式的面临的困境也在其发展过程中逐渐显现出来：
（一）从法律层面上看
《中华人民共和国行政许可法》为行政审批的存在奠定了理论基础和法律依据，在行政审批局模式下，各种行政许可权利划归行政审批局，但是上位法并未对行政审批的权责进行修改，这就导致了行政审批职权的不一致，造成了权责不一的情况，致使各地行政审批局行使权利时存在一定阻碍;另外，缺乏相应细则对行政审批局详细定位，其权利义务的具体内容也未作统一性的规范，这导致了各地审批局都有各地特色做法，无法做到统一规范。
（二）从组织架构层面上看
纵向上行政审批局与一般职能部门不同，从中央到地方不存在自上而下的统一组织架构，如部分地区市一级成立了行政审批局，下设的区一级也成立了行政审批局，但往上到省一级并没有对应的行政审批主管部门，因此造成了有些地区的行政审批局只能通过对同级、对下的众多其他政府部门沟通衔接，缺乏上级主管部门的协调，沟通程度有限，阻碍了信息的整合和交流，降低了行政审批的效率，同时，涉及到行政复议的时候，由于没有上级主管部门，行政相对人进行复议的时候无法明确向哪个部门进行行政复议，致使行政相对人的权益受到一定影响。横向上与行政审批局对接的部门多达几十个，涉及的行政许可业务更是成百上千个，行政审批局与原行政许可部门要在诸多事项上进行沟通协调，如政策、专业技能、办理疑难等方面，这就增加了行政审批局处理业务的时间和精力成本。
（三）从职能角度上来看
行政审批局只管审批，原来的权利职能部门负责监管，这就形成了审批归审批、监管归监管的局面，原来的审管结合的情况下，审批部门和监管部门都同属于一个部门，为了更好地维护市场秩序，原部门通常会采用以审批限监管的方式，对市场准入进行严格的审核，从而缓解监管压力，而在行政审批局模式下，行政审批局的出现使审批得到了整合，优化了审批流程，降低了市场准入门槛，行政许可通过的数量大幅增加，这就造成了原有的监管方式已经不再适用于现行的审批模式，若存在审批部门与监管部门沟通不够顺畅的情况，就容易引发部门之间的权责矛盾。另外，缺乏对行政审批局所做出的行政审批的监督手段，行政审批局具备相应的行政审批权利职能，却缺乏相应的监督管理机制，并且法律上还未跟进完善责任归属部门，造成了权利责任分割的局面，导致了潜在的权利寻租空间。 三、化解思路
（一）建议立法明确行政审批局模式存在的定位以及出台相应细则明确行政审批局权利义务的具体内容
《中华人民共和国行政许可法》第二十五条规定：经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。第二十六条规定：行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。行政许可依法由地方人民政府两個以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理。仅以《中华人民共和国行政许可法》看来，其所规定的事项过于概括和简略，建议国务院明确行政审批局可以划转的权利事项和责任义务，全国人大常委会对各上位法对行政审批事项的权利主体进行调整和修改，以使全国范围的行政审批局模式进行统一和规范，使行政审批局行使职权更加名正言顺，不再与上位法相冲突。各省、市相应制定地方性法律法规，推进行政审批局的规范运行。
（二）深化行政审批的机构改革
如果行政审批部门只能进行横向的沟通协调，那么其合法性很难得到同级其他部门的认同，因此建立纵向的行政审批机构，明确自上而下的行政许可职权十分必要，成立省级及以上的行政审批主管部门也有利于从上层建设方面进行沟通，从而缓解基层行政审批部门横向协调的困难，同时也可以畅通行政相对人提起行政复议的渠道，更好地保障其权益。与此同时，横向上行政审批局应成立专门的部门，做好与各同级部门进行沟通对接。
（三）强化审批部门和监管部门之间的联动，建立行政审批监督机构
行政审批局的成立和其进行的权利划转导致了原有权利审批部门——也就是监管部门失去了相应的行政审批权利，但原有权利审批部门又必须尽到监管义务，为避免潜在的推诿扯皮情况，行政审批局应加强与各监管部门之间的联动，可以运用“互联网+”等手段畅通沟通，用好企业黑名单制度，协助好监管部门行使自由裁量权，一同适应和改进新形势下的监管模式。同时，虽然对于行政审批局应当本着“谁审批谁负责”的基本原则，但不应就此放松对于行政审批权利集合体的事前事中和事后的监管，缺少权力的约束，就会为潜在的违法寻租提供空间，因此成立相应的行政审批权力监督机构是十分有必要的，通过监督机构做好对每一项行政审批业务的监督，避免个别潜在可能的行政审批人员滥用职权，维护好行政权利行使的合法性。
参考文献：
[1]国务院.《国务院办公厅关于成立国务院行政审批制度改革工作领导小组的通知》[EB/OL].2001.
[2]穆兴增，李军，段小平，张文兴.河北省行政服务中心发展改革调研报告[J].经济论坛，2015.
[3]李建法，郭丽英，陈晓.行政审批局模式的运行维度分析[J].河北工程大学学报：社会科学版，2018.
关键词：行政审批;行政审批局;模式
一、行政审批局模式发展历程
行政审批局模式是为适应我国社会经济发展进步逐渐产生的，是当前大规模实践中适用于行政审批改革的主要机构形式，在各地行政审批改革机构模式发展成为行政审批局模式前，政务服务中心模式是其前身。行政审批局模式是政务服务中心模式的发展和创新。
上个世纪八十年代至九十年代，已经有地区成立一站式的服务部门，如厦门市设立的外商投资管理局，旨在把部分不同的部门整合在一起办公，实现提高办事效率的目的。真正意义上的全国首家政务服务中心是于1999年在浙江省成立的上虞区便民服务中心，这是我国行政审批的发展历程中，首次采取成立一个专门的部门，将各类办事机构物理整合到部门中的措施。2001年，国务院办公厅成立国务院行政审批制度改革工作领导小组，指导和协调全国行政审批制度改革工作，研究提出国务院各部门需要取消和保留的行政审批项目并擬定有关规定，做好行政审批项目的清理和处理工作，政务服务中心逐渐在全国推广开来。政务服务中心模式与以往的在各个权利部门办理相应行政许可事项的服务模式的不同之处在于，政务服务中心实现了跨地域、跨部门的行政许可业务的物理整合，一定程度方便了办事群众，但行政许可的权利依然是属于各个部门的，政务服务中心更多的是进行业务流转工作，所具备的权利不足以支撑事项的审批，政务服务中心进驻的工作人员也大多是各个部门的人员，非政务服务中心自己所有，并不能对其进行考核和规束，这就导致政务服务中心模式下的行政审批尚不能够更好地优化服务。
随着政务服务中心模式的不断发展，不断有地区在此模式基础上进行总结和创新。根据2004年的《中华人民共和国行政许可法》，其第二十五条和二十六条规定了可以设立一个行政机关统一受理行政许可申请，其中内设多个机构进行办理，这为行政审批局的成立奠定了法律基础。2008年，成都市武侯区成立了全国第一家行政审批局，将武侯区的20个部门承担的行政审批职能全部划转区行政审批局，武侯区行政审批局的成立是行政审批局模式的开端，为其他地区的行政审批改革提供了先例。随着行政审批改革的深入进行，各地行政审批改革的探索中产生了两点较为突出的创新举措：一是一窗式改革，二是一个印章管审批模式。2010年，广州荔湾区成立政务服务中心，在经过充分研究后，2014年荔湾区提出了政务服务一窗式改革的构想，大厅管理部门集中管理的工作人员担任综窗服务人员，实行全综窗或分类综窗，负责“线下一窗的接件，线上一网的预审”，实现综窗统一受理、后台分类审批、集中出件反馈的运行模式，这是一窗式改革的南方模式。2014年，天津市滨海区将原有18个部门的216项审批职责划转至区行政审批局，实行一个窗口办理的方式，这是一窗式改革的北方模式，另外，天津市滨海区行政审批局创新性地实施了“一个印章管审批”的模式，此模式广为各个地区为参考和推广。至此，行政审批局模式逐渐完善和推广。
2015年，中央编办联合国务院法制办印发《相对集中行政许可权试点工作方案》，旨在全国推行行政审批改革的试点工作。2018年，中共中央办公厅联合国务院办公厅印发了《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》，大力推行审批服务集中办理等行政审批改革措施。行政审批局模式的发展与推广，是发展以人为本、实现营商环境优化、大力推进治理体系和治理能力现代化所具有中国特色的行政审批改革历程的产物。在现有的行政审批局模式下，人随编制走，编制随事走，行政审批局实现了对工作人员的考核和管理，本着“审批归审批，监管归监管”的原则，大量的行政审批权力划转归行政审批局，原部门只保留监管权，在这种形式下，有些地区的行政审批局已经可以实现质的改变，把原来涉及到不同部门审批的多重业务需要一件件办理，转变成同一时间一次性办理的质变，大大优化了行政审批的流程，提高了行政审批效率，增强了人民群众的获得感。
二、面临困境
尽管行政审批局模式从物理距离层面和办事流程整合方面大大降低了行政许可的时间和成本，优化了地方政府营商环境的创建，但行政审批局模式的面临的困境也在其发展过程中逐渐显现出来：
（一）从法律层面上看
《中华人民共和国行政许可法》为行政审批的存在奠定了理论基础和法律依据，在行政审批局模式下，各种行政许可权利划归行政审批局，但是上位法并未对行政审批的权责进行修改，这就导致了行政审批职权的不一致，造成了权责不一的情况，致使各地行政审批局行使权利时存在一定阻碍;另外，缺乏相应细则对行政审批局详细定位，其权利义务的具体内容也未作统一性的规范，这导致了各地审批局都有各地特色做法，无法做到统一规范。
（二）从组织架构层面上看
纵向上行政审批局与一般职能部门不同，从中央到地方不存在自上而下的统一组织架构，如部分地区市一级成立了行政审批局，下设的区一级也成立了行政审批局，但往上到省一级并没有对应的行政审批主管部门，因此造成了有些地区的行政审批局只能通过对同级、对下的众多其他政府部门沟通衔接，缺乏上级主管部门的协调，沟通程度有限，阻碍了信息的整合和交流，降低了行政审批的效率，同时，涉及到行政复议的时候，由于没有上级主管部门，行政相对人进行复议的时候无法明确向哪个部门进行行政复议，致使行政相对人的权益受到一定影响。横向上与行政审批局对接的部门多达几十个，涉及的行政许可业务更是成百上千个，行政审批局与原行政许可部门要在诸多事项上进行沟通协调，如政策、专业技能、办理疑难等方面，这就增加了行政审批局处理业务的时间和精力成本。
（三）从职能角度上来看
行政审批局只管审批，原来的权利职能部门负责监管，这就形成了审批归审批、监管归监管的局面，原来的审管结合的情况下，审批部门和监管部门都同属于一个部门，为了更好地维护市场秩序，原部门通常会采用以审批限监管的方式，对市场准入进行严格的审核，从而缓解监管压力，而在行政审批局模式下，行政审批局的出现使审批得到了整合，优化了审批流程，降低了市场准入门槛，行政许可通过的数量大幅增加，这就造成了原有的监管方式已经不再适用于现行的审批模式，若存在审批部门与监管部门沟通不够顺畅的情况，就容易引发部门之间的权责矛盾。另外，缺乏对行政审批局所做出的行政审批的监督手段，行政审批局具备相应的行政审批权利职能，却缺乏相应的监督管理机制，并且法律上还未跟进完善责任归属部门，造成了权利责任分割的局面，导致了潜在的权利寻租空间。 三、化解思路
（一）建议立法明确行政审批局模式存在的定位以及出台相应细则明确行政审批局权利义务的具体内容
《中华人民共和国行政许可法》第二十五条规定：经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。第二十六条规定：行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。行政许可依法由地方人民政府两個以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理。仅以《中华人民共和国行政许可法》看来，其所规定的事项过于概括和简略，建议国务院明确行政审批局可以划转的权利事项和责任义务，全国人大常委会对各上位法对行政审批事项的权利主体进行调整和修改，以使全国范围的行政审批局模式进行统一和规范，使行政审批局行使职权更加名正言顺，不再与上位法相冲突。各省、市相应制定地方性法律法规，推进行政审批局的规范运行。
（二）深化行政审批的机构改革
如果行政审批部门只能进行横向的沟通协调，那么其合法性很难得到同级其他部门的认同，因此建立纵向的行政审批机构，明确自上而下的行政许可职权十分必要，成立省级及以上的行政审批主管部门也有利于从上层建设方面进行沟通，从而缓解基层行政审批部门横向协调的困难，同时也可以畅通行政相对人提起行政复议的渠道，更好地保障其权益。与此同时，横向上行政审批局应成立专门的部门，做好与各同级部门进行沟通对接。
（三）强化审批部门和监管部门之间的联动，建立行政审批监督机构
行政审批局的成立和其进行的权利划转导致了原有权利审批部门——也就是监管部门失去了相应的行政审批权利，但原有权利审批部门又必须尽到监管义务，为避免潜在的推诿扯皮情况，行政审批局应加强与各监管部门之间的联动，可以运用“互联网+”等手段畅通沟通，用好企业黑名单制度，协助好监管部门行使自由裁量权，一同适应和改进新形势下的监管模式。同时，虽然对于行政审批局应当本着“谁审批谁负责”的基本原则，但不应就此放松对于行政审批权利集合体的事前事中和事后的监管，缺少权力的约束，就会为潜在的违法寻租提供空间，因此成立相应的行政审批权力监督机构是十分有必要的，通过监督机构做好对每一项行政审批业务的监督，避免个别潜在可能的行政审批人员滥用职权，维护好行政权利行使的合法性。
参考文献：
[1]国务院.《国务院办公厅关于成立国务院行政审批制度改革工作领导小组的通知》[EB/OL].2001.
[2]穆兴增，李军，段小平，张文兴.河北省行政服务中心发展改革调研报告[J].经济论坛，2015.
[3]李建法，郭丽英，陈晓.行政审批局模式的运行维度分析[J].河北工程大学学报：社会科学版，2018.