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【摘 要】全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系是建成小康社会的基础。认真分析银川市社会保障制度运行的特征，针对存在的突出问题，提出了银川市建立更加公平可持续社会保障制度的对策。
【关键词】银川市；社会保障；研究
社会保障制度是市场经济的必然要求和重要支柱，是体现国家文明程度的重要指标。我国十分重视统筹城乡社会保障体系建设，党的十八大报告提出：要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续的方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：建立更加公平可持续的社会保障制度。坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，完善个人账户制度，健全多缴多得激励机制，确保参保人权益。整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度。建立健全合理兼顾各类人员的社会保障待遇确定和正常调整机制。完善社会保险关系转移接续政策，扩大参保缴费覆盖面。加快健全社会保障管理体制和经办服务体系。围绕银川市社会保障制度的现状，进行建立更加公平可持续的社会保障制度研究具有重大的理论和现实意义。
一、银川市主要社会保险制度的基本情况
（一）基本医疗保险
1、制度建立及发展。2000年我市城镇职工基本医疗保险（以下简称职工医保）启动，2005年开始试点新型农村合作医疗制度，2007年全面推行新型农村合作医疗制度，2008年城镇居民基本医疗保险启动，2012年新型农村合作医疗与城镇居民基本医疗保险整合为城乡居民基本医疗保险（以下简称居民医保）。居民医保和职工医保分别于2012年和2013年实行全市统筹，实现全市范围内统一缴费标准、统一待遇水平、统一基金管理、统一服务机构和费用结算、统一信息系统、统一经办服务规程。
2、参保及基金收支。我市基本医疗保险制度运行平稳，参保人数逐年增加，医保待遇逐步提高。截止2013年12月，全市职工医保参保59.9万人（含铁路、电力4.9万人），居民医保参保90.1万人。全市职工医保当年征缴基金12.73亿元（其中：划入个人医疗帐户4.74亿元，占37.2%；留用统筹7.99亿元，占62.8%），统筹基金支出4.43亿元，当期结余3.56亿元，历年累计结余6.2亿元。个人医疗帐户支出4.35亿元，当期结余0.39亿元，历年累计结余6.04亿元；全市居民医保当年基金收入3.76亿元，支出2.17亿元，当年结余1.59亿元，历年累计结余3.2亿元。
3、两定机构管理。截止2013年12月，全市基本医保共有“两定服务机构”557家，其中定点医疗机构164家，定点零售药店393家。
（二）企业职工养老、失业保险和城乡居民养老保险
1、保障范围覆盖城乡，人人享有养老保险。截止2013年12月底，全市城镇职工基本养老保险参保单位9971户，参保人数达到48.8万人，其中缴费人员38.9万人，领取养老金人员9.9万人。企业退休人员移交社区管理服务率达到99.6%。
失业保险参保单位9576户，参保人数31万人。失地农民养老保险参保人数0.75万人，领取养老金人员0.3万人。统筹城乡居民养老保险参保人数达到28.7万人，其中领取养老金人员5万人。
2、保障能力逐年提高，城乡居民共享成果。养老保险实现了保障范围不断扩大，保障水平不断提高。银川市下大力气妥善解决了养老保险历史遗留问题，化解了社会矛盾，维护了社会公平。按照政策规定，连续9年为企业离退休人员增加了养老金待遇，平均养老金由2005年的每人每月668元提高到2013年的1885元。银川市已连续两次提高城乡居民基础性养老金，从最初2010年的55元增长至2013年的135元，月人均养老金达到137元。征地农转非人员养老金由最低每人每月300元增加到435元。2006年我市已征地农转非人员基本养老保险制度实施以来，被征地农民社会保障得到了解决。
3、基金保障能力增强，待遇发放得到保证。城镇职工基本养老保险基金收入从2008年的9.5亿元增加到2013年25.6亿元，增加了2.5倍；支出从2008年的9.41亿元增加到2013年26亿元，增加了3倍，可支付月数也从2008年的4.4个月增加到2013年7个月，增加了1.6倍。收入的大幅增长提高了养老基金支付能力。
二、银川市社会保障制度运行中的主要问题
（一）基本医疗保险
1、职工医保个人账户资金沉淀多，统筹基金压力逐年增大。截止2013年12月，银川市职工医保累计结余12.2亿元，其中，个人账户资金沉淀6亿元，占累计结余的49.3%。而职工医保住院率、次均住院费用却逐年增长，2011年、2012年连续两年统筹基金当期收不抵支，2013年银川市职工医保增加了筹资比例，压力有所缓解，但随着住院率和医疗费用的增长，统筹基金的压力将会持续加大。
2、乡级医疗机构能力不能满足就医需求。由于政策原因，基层医疗机构只能使用《宁夏基本药品目录》中的药品，可选择品种少，不能满足参保人员的就医需求，加上现有人员专业技术能力跟不上发展需要，“小病在基层，大病到医院”的就医秩序无法实现，双向转诊制度不能落实，病人流向二级及以上医疗机构，参保人员医疗负担加重，医保基金支出大幅度增加。
3、居民医保的保障水平有限。银川市居民医保启动以来，虽然经过几次待遇调整，逐步提高了参保人员待遇水平，但是距医改设定的目标尚有距离（城乡居民医保政策范围内住院医疗费用支付比例达到75%左右）。
4、基金稽核能力亟待加强。监控稽核工作已经成为基本医疗保险基金安全运行不可或缺的有力保障。但同时面临能力亟待加强问题，一是缺乏专业的临床队伍。随着参保人员数量的不断增长，医保业务办理量也随之增大，基金支出绝对额逐年增加，专业人才欠缺，在一定程度上影响了基金稽核工作的开展。二是基金稽核工作难度较大。因为条件所限，现在的稽核工作大多为事后稽核，虽然监控软件提供了一定的事中监控功能，但面对每年几个亿的支出、几百万人次的就诊数据，即时监控、全程监控起到的作用有限。三是定点医疗机构较多。实现基金市級统筹以后，基金稽核的范围由三区扩大到灵武市、永宁县和贺兰县，定点医疗机构包括所有的乡镇卫生院和村卫生室，造成稽核工作行政成本越来越高，全面有效开展稽查工作的难度较大。 （二）职工和城乡居民养老保险工作存在的问题
1、基金征缴管理体制不顺。2008年以来，征缴体制为社保经办机构结算核定，地税部门负责城镇职工养老保险的征缴，失地农民和城乡居民由社保经办机构征缴。虽然地税征缴社保费促进了收支两条线管理的落实，但给征缴扩面带来了很多问题。
2、养老保险双轨制群众反映强烈。机关事业单位不缴费，却领着比企业职工高的养老金，这种现状制约了养老保险事业的发展。
3、职工和城乡居民养老金差距较大。2013年职工平均养老金每人每月近2000元，居民137元 ，十几倍差距，且有逐渐扩大趋势。
4、参保扩面难度加大。银川市社保参保扩面的重点已经由城镇企业职工转移到灵活就业人员和个体私营单位从业人群。这部分人群以新生劳动力为主，就业流动性强、工作岗位弹性大，相当一部分为自由职业者，社保扩面难度较大。
三、建立更加公平可持续社会保障制度的对策
（一）完善基本医疗保险的对策
1、建立和完善门诊统筹政策。建立职工医保门诊统筹政策，探索有效使用职工医保个人账户资金的途径，积极发挥其与职工医保统筹基金的调剂作用，这样即可解决个人帐户资金沉淀过多问题，又可减少参保人员住院，降低统筹基金压力。优化居民医保门诊统筹政策，优化整合基层定点医疗机构资源，解决基层医疗机构医务人员合理合法收入问题。
2、完善大额医疗保险补助金制度。一是继续提高大额医疗费用缴费标准，逐步解决超支问题。二是出台基本医疗保险统筹基金和大额医疗费用补助基金调剂使用政策，发挥两项基金的互补作用。
3、加强基层医疗卫生服务能力建设。一是加强社区卫生服务中心、乡镇卫生院能力建设。合理规划机构布局，加大资金投入力度，特别是通过建立基层岗位津贴等方法稳定一批医护人员、配置设备，完善服务功能，提高服务能力。二是提升社区卫生服务站、村卫生室医疗服务水平。建立统一规范的全科医生培养模式，加大基层医疗卫生机构专业技术人员的专项继续教育和岗位培训，提升医疗服务水平。三是落实对口帮扶政策，完善上级医院对基层医疗卫生服务机构的业务指导、帮扶，让城乡居民在家门口享受优质的基本医疗服务。突破药品“三统一”界限，在基层医疗机构适当增加二、三级药品目录的药品种类和数量，有效解决参保人员在基层医疗机构方便就医，以有效解决参保人员门诊就医，真正建立“小病在基层，大病到医院”的就医新秩序，减少病人流向二、三级医疗机构。
（二）完善职工和城乡居民养老保险制度的对策
1、加强政策法规宣传教育。加强社会保障法律法规的宣传教育，让社会保障惠民政策家喻户晓，深入人心，增强广大群众维护切身利益的积极性，加强对企业主的政策法规教育引导，增强守法意识。
2、整合社会保险的经办管理体制。应尽快理顺社会保险管理体制，并进一步明确细化社会保险经办机构的职能、职责与性质。建立五险合一经办管理体制，降低管理成本，提高工作效率，方便参保对象。
3、建立社会保障稽核联动机制。加强各部门的协调配合，在各自业务范围内发挥优势，就社保扩面征缴稽核等工作形成合力联动机制。充分发挥社会保障监督委员会的作用，联合社会保障、财政、工商、税务、审計、工信等部门的相关职能力量，对社会保险基金征缴支付、储存、管理运营等全过程实施监督。
【关键词】银川市；社会保障；研究
社会保障制度是市场经济的必然要求和重要支柱，是体现国家文明程度的重要指标。我国十分重视统筹城乡社会保障体系建设，党的十八大报告提出：要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续的方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：建立更加公平可持续的社会保障制度。坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，完善个人账户制度，健全多缴多得激励机制，确保参保人权益。整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度。建立健全合理兼顾各类人员的社会保障待遇确定和正常调整机制。完善社会保险关系转移接续政策，扩大参保缴费覆盖面。加快健全社会保障管理体制和经办服务体系。围绕银川市社会保障制度的现状，进行建立更加公平可持续的社会保障制度研究具有重大的理论和现实意义。
一、银川市主要社会保险制度的基本情况
（一）基本医疗保险
1、制度建立及发展。2000年我市城镇职工基本医疗保险（以下简称职工医保）启动，2005年开始试点新型农村合作医疗制度，2007年全面推行新型农村合作医疗制度，2008年城镇居民基本医疗保险启动，2012年新型农村合作医疗与城镇居民基本医疗保险整合为城乡居民基本医疗保险（以下简称居民医保）。居民医保和职工医保分别于2012年和2013年实行全市统筹，实现全市范围内统一缴费标准、统一待遇水平、统一基金管理、统一服务机构和费用结算、统一信息系统、统一经办服务规程。
2、参保及基金收支。我市基本医疗保险制度运行平稳，参保人数逐年增加，医保待遇逐步提高。截止2013年12月，全市职工医保参保59.9万人（含铁路、电力4.9万人），居民医保参保90.1万人。全市职工医保当年征缴基金12.73亿元（其中：划入个人医疗帐户4.74亿元，占37.2%；留用统筹7.99亿元，占62.8%），统筹基金支出4.43亿元，当期结余3.56亿元，历年累计结余6.2亿元。个人医疗帐户支出4.35亿元，当期结余0.39亿元，历年累计结余6.04亿元；全市居民医保当年基金收入3.76亿元，支出2.17亿元，当年结余1.59亿元，历年累计结余3.2亿元。
3、两定机构管理。截止2013年12月，全市基本医保共有“两定服务机构”557家，其中定点医疗机构164家，定点零售药店393家。
（二）企业职工养老、失业保险和城乡居民养老保险
1、保障范围覆盖城乡，人人享有养老保险。截止2013年12月底，全市城镇职工基本养老保险参保单位9971户，参保人数达到48.8万人，其中缴费人员38.9万人，领取养老金人员9.9万人。企业退休人员移交社区管理服务率达到99.6%。
失业保险参保单位9576户，参保人数31万人。失地农民养老保险参保人数0.75万人，领取养老金人员0.3万人。统筹城乡居民养老保险参保人数达到28.7万人，其中领取养老金人员5万人。
2、保障能力逐年提高，城乡居民共享成果。养老保险实现了保障范围不断扩大，保障水平不断提高。银川市下大力气妥善解决了养老保险历史遗留问题，化解了社会矛盾，维护了社会公平。按照政策规定，连续9年为企业离退休人员增加了养老金待遇，平均养老金由2005年的每人每月668元提高到2013年的1885元。银川市已连续两次提高城乡居民基础性养老金，从最初2010年的55元增长至2013年的135元，月人均养老金达到137元。征地农转非人员养老金由最低每人每月300元增加到435元。2006年我市已征地农转非人员基本养老保险制度实施以来，被征地农民社会保障得到了解决。
3、基金保障能力增强，待遇发放得到保证。城镇职工基本养老保险基金收入从2008年的9.5亿元增加到2013年25.6亿元，增加了2.5倍；支出从2008年的9.41亿元增加到2013年26亿元，增加了3倍，可支付月数也从2008年的4.4个月增加到2013年7个月，增加了1.6倍。收入的大幅增长提高了养老基金支付能力。
二、银川市社会保障制度运行中的主要问题
（一）基本医疗保险
1、职工医保个人账户资金沉淀多，统筹基金压力逐年增大。截止2013年12月，银川市职工医保累计结余12.2亿元，其中，个人账户资金沉淀6亿元，占累计结余的49.3%。而职工医保住院率、次均住院费用却逐年增长，2011年、2012年连续两年统筹基金当期收不抵支，2013年银川市职工医保增加了筹资比例，压力有所缓解，但随着住院率和医疗费用的增长，统筹基金的压力将会持续加大。
2、乡级医疗机构能力不能满足就医需求。由于政策原因，基层医疗机构只能使用《宁夏基本药品目录》中的药品，可选择品种少，不能满足参保人员的就医需求，加上现有人员专业技术能力跟不上发展需要，“小病在基层，大病到医院”的就医秩序无法实现，双向转诊制度不能落实，病人流向二级及以上医疗机构，参保人员医疗负担加重，医保基金支出大幅度增加。
3、居民医保的保障水平有限。银川市居民医保启动以来，虽然经过几次待遇调整，逐步提高了参保人员待遇水平，但是距医改设定的目标尚有距离（城乡居民医保政策范围内住院医疗费用支付比例达到75%左右）。
4、基金稽核能力亟待加强。监控稽核工作已经成为基本医疗保险基金安全运行不可或缺的有力保障。但同时面临能力亟待加强问题，一是缺乏专业的临床队伍。随着参保人员数量的不断增长，医保业务办理量也随之增大，基金支出绝对额逐年增加，专业人才欠缺，在一定程度上影响了基金稽核工作的开展。二是基金稽核工作难度较大。因为条件所限，现在的稽核工作大多为事后稽核，虽然监控软件提供了一定的事中监控功能，但面对每年几个亿的支出、几百万人次的就诊数据，即时监控、全程监控起到的作用有限。三是定点医疗机构较多。实现基金市級统筹以后，基金稽核的范围由三区扩大到灵武市、永宁县和贺兰县，定点医疗机构包括所有的乡镇卫生院和村卫生室，造成稽核工作行政成本越来越高，全面有效开展稽查工作的难度较大。 （二）职工和城乡居民养老保险工作存在的问题
1、基金征缴管理体制不顺。2008年以来，征缴体制为社保经办机构结算核定，地税部门负责城镇职工养老保险的征缴，失地农民和城乡居民由社保经办机构征缴。虽然地税征缴社保费促进了收支两条线管理的落实，但给征缴扩面带来了很多问题。
2、养老保险双轨制群众反映强烈。机关事业单位不缴费，却领着比企业职工高的养老金，这种现状制约了养老保险事业的发展。
3、职工和城乡居民养老金差距较大。2013年职工平均养老金每人每月近2000元，居民137元 ，十几倍差距，且有逐渐扩大趋势。
4、参保扩面难度加大。银川市社保参保扩面的重点已经由城镇企业职工转移到灵活就业人员和个体私营单位从业人群。这部分人群以新生劳动力为主，就业流动性强、工作岗位弹性大，相当一部分为自由职业者，社保扩面难度较大。
三、建立更加公平可持续社会保障制度的对策
（一）完善基本医疗保险的对策
1、建立和完善门诊统筹政策。建立职工医保门诊统筹政策，探索有效使用职工医保个人账户资金的途径，积极发挥其与职工医保统筹基金的调剂作用，这样即可解决个人帐户资金沉淀过多问题，又可减少参保人员住院，降低统筹基金压力。优化居民医保门诊统筹政策，优化整合基层定点医疗机构资源，解决基层医疗机构医务人员合理合法收入问题。
2、完善大额医疗保险补助金制度。一是继续提高大额医疗费用缴费标准，逐步解决超支问题。二是出台基本医疗保险统筹基金和大额医疗费用补助基金调剂使用政策，发挥两项基金的互补作用。
3、加强基层医疗卫生服务能力建设。一是加强社区卫生服务中心、乡镇卫生院能力建设。合理规划机构布局，加大资金投入力度，特别是通过建立基层岗位津贴等方法稳定一批医护人员、配置设备，完善服务功能，提高服务能力。二是提升社区卫生服务站、村卫生室医疗服务水平。建立统一规范的全科医生培养模式，加大基层医疗卫生机构专业技术人员的专项继续教育和岗位培训，提升医疗服务水平。三是落实对口帮扶政策，完善上级医院对基层医疗卫生服务机构的业务指导、帮扶，让城乡居民在家门口享受优质的基本医疗服务。突破药品“三统一”界限，在基层医疗机构适当增加二、三级药品目录的药品种类和数量，有效解决参保人员在基层医疗机构方便就医，以有效解决参保人员门诊就医，真正建立“小病在基层，大病到医院”的就医新秩序，减少病人流向二、三级医疗机构。
（二）完善职工和城乡居民养老保险制度的对策
1、加强政策法规宣传教育。加强社会保障法律法规的宣传教育，让社会保障惠民政策家喻户晓，深入人心，增强广大群众维护切身利益的积极性，加强对企业主的政策法规教育引导，增强守法意识。
2、整合社会保险的经办管理体制。应尽快理顺社会保险管理体制，并进一步明确细化社会保险经办机构的职能、职责与性质。建立五险合一经办管理体制，降低管理成本，提高工作效率，方便参保对象。
3、建立社会保障稽核联动机制。加强各部门的协调配合，在各自业务范围内发挥优势，就社保扩面征缴稽核等工作形成合力联动机制。充分发挥社会保障监督委员会的作用，联合社会保障、财政、工商、税务、审計、工信等部门的相关职能力量，对社会保险基金征缴支付、储存、管理运营等全过程实施监督。