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摘要：文章结合档案执法案例，分析了档案行政管理部门在执法过程中适用法律方面的一些不足，并结合实际对档案执法如何适法谈了点认识。
执法本身就是适用法律、法规、规章(以下简称法规)的过程，执法行为是否合法的关键是看执法者能否正确地适用法规。为使档案行政执法更加合法，下面，我就档案行政管理部门的具体执法行为如何适法跟大家一起做一分析。
1 执法范围要明确
《档案法》是规范和调整我国档案事业的根本大法，在《档案法》中对档案执法的基本对象——档案有没有一个准确而严谨的定义不仅关系到《档案法》自身的完善，而且对档案执法能否执行至关重要。因此，《档案法》第二条规定：“本法所称的档案是指过去和现在的国家机构、社会组织以及个人从事政治、军事、经济、科学、技术、文化、宗教等活动直接形成的对国家和社会有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录。”在理解《档案法》的这个法定定义时，要注意两方面的问题：一是《档案法》中的档案定义，不同于档案的学理定义，它比档案的学理定义的范围要小。《档案法》规定所管档案的主要目的是为了加强国家对档案的监管，因此，受档案价值的限制，并没有包罗学理定义中的全部“档案”，只是就“对国家和社会有保存价值”的部分做了要求。不在《档案法》规范范围之内的历史记录，按“档案”的学理定义可能也会叫“档案”，但它不是《档案法》中的档案。二是对国家和社会有保存价值是判定法定档案的主要依据，那么由谁来判断是否对国家和社会有保存价值就成了问题的关键。对此，《档案法实施办法》第二条规定：“《档案法》第二条所称对国家和社会有保存价值的档案，属于国家所有的，由国家档案局会同国家有关部门确定具体范围；属于集体所有、个人所有以及其他不属于国家所有的，由省、自治区、直辖市人民政府档案行政管理部门征得国家档案局同意后确定具体范围。”这就告诉我们，是否《档案法》中的档案，是由两个主体分别来判定的：属于国家所有的，判断主体是国家档案局和国家有关部门；属于非国家所有的，判断主体是省级档案行政管理部门。属于国家所有的，要由国家档案局会同国家有关部门做出“对国家和社会有保存价值”的范围认定。这种认定的直接表现形式是国家档案局或由国家档案局会同国家有关部门通过制定具有规章性质的办法与标准，明确此类档案的具体范围。对于非国家所有的，按照《档案法实施办法》的规定，省级档案行政管理部门有权根据本地区的实际情况，制定档案局规范性文件，来具体认定本地区非国有档案的范围。但从档案工作实际来看，省级档案管理部门针对非国有档案制定监管范围的并不多。
国家档案局认定的国有档案范围和省级档案行政管理部门认定的非国有档案范围，是档案行政管理部门执法的前提和基础。所以，档案的法定范围不仅要划定，要公开，还要周全、严密，便于执行，容易理解，不然，档案行政管理部门的执法，就会因对象不明或不知何为档案，而使执法活动难以进行。
案例一：某国有企业，因资不抵债，进行了政策性破产。破产领导小组在对企业资产进行清算时，发现了一套已经淘汰的军工产品“档案”，破产领导小组认为这些东西如果流散，将会对国家和社会造成很大危害，理应由档案馆接收保管。档案馆认为，这些“档案”虽在原国家主管部门划定的归档范围，但这个归档范围是国家有关部门单独制定的，依《档案法实施办法》第二条的规定，不属于《档案法》中的档案，应由企业主管部门保管。这个问题反映到档案局后，因无法认定是否法定档案，最后只好以协调的方式予以解决。
案例二：某集体企业改制后，未对原企业所管“档案”进行妥善处置，原企业“档案”被放在木工房中。后厂房买主见有人来“查档”，就要来人把“档案”拿走，未获同意，买主就把“档案”扔在了院中。档案部门得知消息后，组成调查组进行了调查，认定原企业法定代表人丢弃“档案”的行为违反了《档案法》的规定，对原企业法定代表人及有关单位进行了处理。对此案的处理虽未见报道中被处理的单位和个人提出异议，但仍有值得反思的地方：一是该企业作为“档案”保存的这些历史记录是否就是《档案法》中的档案?从报道中没有看出该省划定非国有档案范围，在这种情况下，认定原企业作为“档案”保存的历史记录就是法定档案是有困难的。二是在不能认定该企业作为“档案”保存的历史记录是否法定档案的条件下，就对当事人进行处理是不合适的。执法者在执法时首先要清楚执法的范围和对象，不然，所谓的执法就是乱执法或滥用法律。
2 执法主体要合法
档案执法主体，是指依法以自己的名义实施档案法规，并对自己的执法活动负责的行政管理机关。根据法律规定，档案的行政执法主体有两类。一类是档案行政管理部门。按照《档案法》第六条、《档案法实施办法》第七条、第八条的规定，各级人民政府的档案行政管理部门是档案的行政执法主体。另一类是专业管理机关。根据《统计法》、《会计法》、《规划法》等行政法的规定，统计、财政、建设等行业主管部门是专业管理范围内的档案执法主体。
档案行政管理部门与专业管理机关虽然都是档案行政执法主体，但他们之间的执法范围和权限是不同的：一是档案行政管理部门对所辖区域内的所有档案违法行为都可查处，而专业主管部门只能对专业领域的档案违法行为进行查处。二是档案行政管理部门有权对专业管理机关的档案执法行为进行监督和指导，而专业管理机关不能逆向指导。所以，档案行政管理部门在对档案违法行为的查处中处于主导和支配的地位，居于矛盾的主要方面。下面，我通过两则案例对档案行政管理部门在档案执法主体方面存在的问题进行分析。
案例三：某县仅设有一个档案馆。因档案馆不是档案行政执法主体，为解决县里的档案执法主体缺位，某市档案局以委托县档案馆进行执法的做法，破解了县里的档案执法主体缺位。这种做法在一些基层档案部门曾经存在，但这种做法是违法的。按照《行政处罚法》及《行政许可法》等法规的规定，行政机关要将法定行政执法事项委托给其他机关和组织的，必须有法规的明确规定，否则，委托无效。原因之一是，行政机关的执法权并非基于行政机关与相对人的约定，而是由于法律的明文规定所具有，行政机关对执法权的享有或处分不具有自主性，只能因法律的规定而获得或丧失。原因之二是，行政机关的执法权既是一种权力又是一种职责。对相对人来说是权力，对国家和公众来说却是一种职责。既然是职责，行政机关就必须履行，不得自行转让，否则，就是违法。目前的行政法规(包括档案法规)没有进行这种委托的规定，因此，市档案局无权进行这种委托，县档案馆获得的委托是无效的，市档案局的委托是违法的。
案例四：2003年《中国档案》第五期上登了一篇文章，详细介绍了一起倒卖档案案件的查处过 程：2000年，长春市市民赵鸿飞到吉林省档案馆出售日本一家银行在华业务活动的档案资料。吉林省档案局法规处的同志得知情况后，马上意识到：这里面可能有“猫腻”。随即找赵询问，赵闪烁其词，询问陷入僵局。赵手中的档案资料，经省档案局法规处组织省档案馆的专家鉴定，属于对国家和社会有重要保存价值的档案。经批准，省档案局对其进行了立案调查。在调查时，吉林省档案局法规处的同志，明确告知赵“不能说清档案资料的全部来源，不能批准出卖”，因赵急于出手，被迫说出是从一姓李的古玩商处购得的。省档案局随后对李进行了调查，后经听证，吉林省档案局对李做出了没收违法所得及罚款的决定。李将罚没款交到了吉林省档案局，此案结束。从文章介绍来看，这个案件的执法主体尚有值得商榷的地方：按照《档案法实施办法》第二条的规定，非国有档案法定范围的认定权归省档案局，而文中却是“省档案局法规处组织专家鉴定，属对……”，这是不合适的。法规处只是吉林省档案局的一个内设机构，它无权认定非国有档案的范围。由法规处进行判定，属于执法主体错误。另外，有学者对省档案局作为本案的执法主体提出了质疑：“该案是否应当由省局直接处罚?因为《档案法》规定的是‘属地管理原则’。如果省局可以管辖，依据是什么?如果是文件，而这个文件没有向社会公布，那就没有这个管辖权。”从法律的角度来看，省档案局对此案的管辖是不妥的。
3 执法程序要合规
公正是行政执法追求的主要目标，执法程序是执法是否公正的保证，没有严格而合理的程序，就不会有让人信服的公正。《行政处罚法》第三条、第四条、第四十一条，对行政处罚的依据、陈述、告知、公开等程序性的规定非常具体和明确。档案行政管理部门在执法中，既要按《行政处罚法》规定的程序办事，也要遵守其他行政法规中的程序性要求，大体来说应遵守以下执法程序制度：一是依法公开制度，二是表明身份制度，三是告知制度，四是听取陈述和申辩制度，五是听证制度，六是回避制度，七是时效制度，八是说明理由制度。对此，在国家档案局制定的《档案行政处罚程序暂行规定》和我省档案局制定的《河南省档案局行政执法标准》中都有明确的要求。但从档案工作实际和档案报刊上所介绍的档案执法案例，我感到档案行政管理部门在执法过程中还存在着违反程序和有意无意忽视程序的行为。
案例五：上面提到的吉林省档案局查处的“倒卖档案案”在执法程序方面就存在一些问题：一是处罚依据有问题。按照《行政处罚法》的规定，处罚依据要公开。而对这起案件来说，我们并未从介绍中看到吉林省档案局制定的非国有档案监管范围。在事前未制定非国有档案范围，出现买卖行为后，才临时组织专家鉴定的做法是与处罚依据必须公开，没有公开的法规不执行的法治要求相违的。二是鉴定专家的组成也有问题。赵本是向吉林省档案馆出卖档案的，结果吉林省档案局却组织利害关系方——吉林省档案馆的档案专家来鉴定赵出卖的东西是否对国家和社会有保存价值，这种做法是有违回避制度的。三是在没有证据的情况下，认为赵出卖的“档案资料”有问题，也是很不妥当的。档案是动产，按照《物权法》的规定，在没有相反证据的情况下，应推定动产的占有人即所有权人。吉林省档案局在没有任何证据的情况下，以不准出卖为条件，逼赵说出真相的做法，是与法治的要求不符的。四是由做出处罚的机关——吉林省档案局收缴罚没款，也是与《行政处罚法》第四十六条规定的罚缴分离的要求相违的。五是吉林省档案局告知赵“不经批准不得出卖”的要求，也与《档案法》第十六条第二款的规定相违。《档案法》及其《实施办法》并未规定向国家档案馆出卖档案必须经过档案行政管理部门的批准，这项批准是吉林省档案局为自己拟设的一项权力。
案例六：2005年《山西档案》第4期上刊登了一篇《机关档案室是不是“特区”》的文章。该案的起因是：一太原市民到某局查阅其父的房产档案被拒，到太原市档案局投诉。要求：太原市档案局纠正某局不予查阅、复制其父房产档案的行为。太原市档案局接诉后，对此案进行了研究，认为：《档案法实施办法》第二十二条第五款“保存在原单位的档案”，应当理解为“未到保管移交期限或经档案行政管理部门同意，仍保存在原单位”的档案，不是指“违法未移交”的档案。此案中的档案形成已满40年，且是国有档案，早应向档案馆移交，虽然现在未移交，但其控制使用权也应归档案馆，也应按《档案法》的规定进行开放。据此，太原市档案局做出了要求某局给予投诉方查阅、复制全部档案的行政决定。应该说，该文的分析在学术上很有价值，但以此分析作为档案行政管理部门的执法依据，我认为是不妥当的：一是对机关保存的超过保管期限的档案，其权利应归档案馆的推理与有关法规的要求相左。《物权法》第二十三条规定“动产物权的转让，自交付时发生效力”、第五十三条规定“国家机关对其直接支配的动产，享有占有、使用以及依照有关法规收益、处分的权利”。这样的法律规定，与早已实施的《民法通则》是一致的。既然如此，那么直接占有档案这一动产的国家机关才能是动产的控制、使用权人，而不是档案馆。二是太原市档案局以对超期移交档案控制权的分析为依据，做出行政决定是一种越权行为。《档案法实施办法》是行政法规。2001年颁布的《行政法规制定程序条例》第三十一条规定：“行政法规条文本身需要进一步明确界限或者做出补充规定的，由国务院解释……行政法规的解释与行政法规具有同等效力。”太原市档案局依据自己的分析做出行政处理决定，实际上是把自己的分析摆在了与立法解释同等的地位，这应该说是一种越权行为。
4 执法与指导的关系要理清
把档案业务指导与档案行政执法结合起来，由档案业务指导人员或档案行政执法人员既负责档案业务指导又承担档案行政执法任务，在基层档案行政管理部门曾经普遍存在，现在，在一些地方，尤其是县级档案行政管理部门还比较普遍地存在着。但从法治的角度来看，这种做法是存在问题的。我们知道，档案业务指导实际上是一种行政指导，主要是“对某个单位的档案工作，以及档案工作的某个方面进行具体的指导，主要是技术、方法的指导”。由于这时的指导是指导者根据自己对档案法规、政策和文件的理解对被指导单位采取劝告、建议、说服、协商等非强制性的方式进行的，是否接受指导者的劝告和建议，最终决定权在被指导单位。所以，档案行政管理部门的业务指导对被指导单位不具有强制性，被指导单位没有义务必须服从档案行政管理部门的指导。正是因为档案业务指导带有服务性质，所以，档案业务指导的程序要求就比较灵活和随意，既可以上门指导，也可以电话指导；既可以是标准的普及，也可以是法规的宣传；既可以是档案业务的指点，也可以是工作方法、思路的点拨。指导的主体既可由档案局承担， 也可由社会团体负责。而档案执法则不同，档案行政执法是贯彻落实法规的一种行为，行政管理相对人必须服从，行政执法具有强制性和权威性，为避免强制和权威的滥用，法规对执法行为有一整套的程序规定。比如调查人员应不少于两人、要亮证执法、罚缴分离，等等。指导和执法这两种要求不同的工作，很难结合。如果硬性地把档案执法与指导结合起来，人员穿插，档案执法与档案指导人员“一身二任”，就很难消解档案业务指导服务的强制性。有的同志甚至认为，档案业务指导与档案执法不仅应结合，还应先进行档案业务指导，后进行档案行政执法。这些看法虽有一定的道理，但这种“先以服务开道，以指导面目出现，发现问题马上转为以执法者形象示人”的做法，在取证程序上有“诱供”的嫌疑，证据的取得是有问题的，这种做法与现在热炒的“钓鱼执法”在取证思路上是相同的。我们知道，执法亮证或明确告知的目的就是为了提醒相对人，让他清楚自己的权利和义务，从而慎重地对待执法、认真地监督执法，以此来保障自己的权利。先指导后执法，实际上是用先期指导过程中获知的证据作为后期执法的依据，这样做混淆了“指导与执法”这两个性质不同的活动，违背了行政执法应亮证和明确告知的要求，证据的取得是有瑕疵的，执法行为的合法性是有问题的，所以，我认为档案指导与档案执法结合起来的做法是值得商榷的。这种结合会给档案的实际工作带来两个方面的问题：一是档案执法人员又是档案指导人员，他在与被指导者接触时是该按执法的程序要求出示执法证，还是按指导的方式灵活处置亮证(工作证)呢?二是在档案执法者又是指导者的情况下，作为基层的档案人员在寻求或接受指导时，首先就要考虑接受指导是否会导致档案行政管理部门对自身和单位的查处，然后才会考虑是否寻求或接受指导。由于基层档案人员流动较快，档案素养、法律素养不高，要想准确判断应该说是有困难的。如此一来，又会有多少单位或档案员有接受或寻求指导的欲望呢?
案例七：《中国档案》200 3年第10期有一篇文章《丢失档案责令赔偿案》。案情是：2001年，长春市档案局馆室指导处发现，团市委保存的档案缺少了39卷，指导人员当即提出口头整改意见，在口头整改效果不明显的情况下，下达了书面《档案执法责令整改通知书》。团市委进行了整改，追回档案21卷，有18卷档案无法追回，指导处将案件移交给了综合法规处。从案情介绍我们可以明显感到，本案是指导与执法相结合的一则案例。按照国家档案局《档案执法监督检查工作暂行规定》的要求，发出检查书的行为应是档案执法行为，且应是档案执法机构和执法人员的行为。这就让人不得不想：馆室指导处工作人员的行为到底是执法行为还是指导行为?如是执法行为，他们与法规处承担的是同样的任务，为何不执法到底?有必要向法规处移交吗?如是指导行为，发出《执法通知书》是否合适?
5 对执法中个别问题的把握和理解
《档案法》是我国档案领域第一部法律，自1988年实施以来，对促进档案事业的发展发挥了重要作用。但不管是原《档案法》及其《实施办法》，还是修改后的《档案法》及其《实施办法》，都不可能穷尽现实和未来档案监管过程中的一切问题。这就要求我们既要熟悉、了解《档案法》及其配套法规，也要清楚与档案违法行为有关的其他法规，更要深刻理解《档案法》的立法宗旨，对现实中的一些适用法规条文有困难，但明显对档案实体安全有害的违法行为，我们要在不违反有关法规条文的情况下，结合档案的立法宗旨去处理。这样一方面可在执法过程中弥补法规条文遗漏，另一方面又不与现行法规相违。多年来，秉承这一原则我们濮阳市处理了两起档案违法案件，取得了较好的效果。
案例八：“濮阳市石化供销公司档案室火灾案”。1988年，市石化供销公司档案室发生火灾，造成20卷档案的字迹出现模糊，2卷账本和一张报表被烧毁。事故原因是在档案室住的一个职工，因疏忽大意，致使天然气泄漏，导致火灾。对此事故，按照原《档案法》第二十四条及原《实施办法》第二十八条的规定，应由市档案局建议单位对直接责任人给予处理。但我们感到，供销公司在平时的档案管理方面存在着较为严重的问题：一是档案室安排住人；二是在档案室安装天然气炉。这两点都是严重违反档案管理制度的行为。这些问题的存在，从一个侧面反映了单位领导对档案安全的忽视，且这次事故后果严重，如果由单位进行处理，领导责任很难体现。所以，市档案局在建议单位对有关人员进行处理的同时，及时向市有关领导进行了汇报，建议以市政府办公室的名义对这次事故进行通报。最终市里采纳了市档案局的建议，以市政府办公室的名义对供销公司进行了通报批评。取得了较好的社会效果。
案例九：“濮阳市保险公司干部私拿人事档案案”。1992年，市保险公司人事干部孙某，与他人合谋，不经领导批准，私自用钥匙打开档案室门(人事科与档案室同为一室)，将七份人事档案拿出，转往他处，后被公司领导发现，及时报警，在公安局的追查下，追回了档案，该公司接着就报告给市档案局。市档案局经调查，按照原《档案法》第二十四条及原《实施办法》第二十八条的规定，建议市保险公司给予孙某行政记过处分，给予其他六位合谋者批评教育，并让其做出深刻检查。市档案局之所以做出这一建议，是因为孙某的行为明显属于监守自盗，是偷窃档案的行为。而原《档案法》及其《实施办法》均无对偷盗档案的明确处罚条款，当时的《刑法》也仅对“抢劫国家档案”的行为进行了规定。对此问题我们认为应从《档案法》的立法本意及其相关条文的衔接来分析。从原《档案法》第一条、第七条规定可知，对单位形成的档案由单位进行有效管理应是《档案法》的基本要求，而孙某的偷窃档案行为，明显是对单位集中保管档案的侵害。对此，我们经过认真的分析研究，认为应按原《档案法》及其《实施办法》中的“丢失国有档案”对孙某等进行处理。理由是：按1986年商务印书馆出版的《现代汉语词典》解释，“丢”的含义有“丢失、扔、搁置”三个意思。这三个意思既包括因疏忽而丢失的无意行为，也包括有意的丢失行为，如“扔”、“搁置”。我们认为，孙某的偷窃档案行为已构成主动丢失单位所管档案的后果，后来公安部门追回丢失的档案，并不能否认孙某对单位丢失档案所应承担的责任。且孙某对单位档案的丢失是有意而为，所以，孙某的行为性质更为恶劣，理应受到“丢失档案”的最重处罚。对此，我们按照原《档案法》的规定，向保险公司提出了对孙某的行政处分建议，得到了保险公司的肯定，取得了较好的社会效果。
(摘自《档案界》网站)
执法本身就是适用法律、法规、规章(以下简称法规)的过程，执法行为是否合法的关键是看执法者能否正确地适用法规。为使档案行政执法更加合法，下面，我就档案行政管理部门的具体执法行为如何适法跟大家一起做一分析。
1 执法范围要明确
《档案法》是规范和调整我国档案事业的根本大法，在《档案法》中对档案执法的基本对象——档案有没有一个准确而严谨的定义不仅关系到《档案法》自身的完善，而且对档案执法能否执行至关重要。因此，《档案法》第二条规定：“本法所称的档案是指过去和现在的国家机构、社会组织以及个人从事政治、军事、经济、科学、技术、文化、宗教等活动直接形成的对国家和社会有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录。”在理解《档案法》的这个法定定义时，要注意两方面的问题：一是《档案法》中的档案定义，不同于档案的学理定义，它比档案的学理定义的范围要小。《档案法》规定所管档案的主要目的是为了加强国家对档案的监管，因此，受档案价值的限制，并没有包罗学理定义中的全部“档案”，只是就“对国家和社会有保存价值”的部分做了要求。不在《档案法》规范范围之内的历史记录，按“档案”的学理定义可能也会叫“档案”，但它不是《档案法》中的档案。二是对国家和社会有保存价值是判定法定档案的主要依据，那么由谁来判断是否对国家和社会有保存价值就成了问题的关键。对此，《档案法实施办法》第二条规定：“《档案法》第二条所称对国家和社会有保存价值的档案，属于国家所有的，由国家档案局会同国家有关部门确定具体范围；属于集体所有、个人所有以及其他不属于国家所有的，由省、自治区、直辖市人民政府档案行政管理部门征得国家档案局同意后确定具体范围。”这就告诉我们，是否《档案法》中的档案，是由两个主体分别来判定的：属于国家所有的，判断主体是国家档案局和国家有关部门；属于非国家所有的，判断主体是省级档案行政管理部门。属于国家所有的，要由国家档案局会同国家有关部门做出“对国家和社会有保存价值”的范围认定。这种认定的直接表现形式是国家档案局或由国家档案局会同国家有关部门通过制定具有规章性质的办法与标准，明确此类档案的具体范围。对于非国家所有的，按照《档案法实施办法》的规定，省级档案行政管理部门有权根据本地区的实际情况，制定档案局规范性文件，来具体认定本地区非国有档案的范围。但从档案工作实际来看，省级档案管理部门针对非国有档案制定监管范围的并不多。
国家档案局认定的国有档案范围和省级档案行政管理部门认定的非国有档案范围，是档案行政管理部门执法的前提和基础。所以，档案的法定范围不仅要划定，要公开，还要周全、严密，便于执行，容易理解，不然，档案行政管理部门的执法，就会因对象不明或不知何为档案，而使执法活动难以进行。
案例一：某国有企业，因资不抵债，进行了政策性破产。破产领导小组在对企业资产进行清算时，发现了一套已经淘汰的军工产品“档案”，破产领导小组认为这些东西如果流散，将会对国家和社会造成很大危害，理应由档案馆接收保管。档案馆认为，这些“档案”虽在原国家主管部门划定的归档范围，但这个归档范围是国家有关部门单独制定的，依《档案法实施办法》第二条的规定，不属于《档案法》中的档案，应由企业主管部门保管。这个问题反映到档案局后，因无法认定是否法定档案，最后只好以协调的方式予以解决。
案例二：某集体企业改制后，未对原企业所管“档案”进行妥善处置，原企业“档案”被放在木工房中。后厂房买主见有人来“查档”，就要来人把“档案”拿走，未获同意，买主就把“档案”扔在了院中。档案部门得知消息后，组成调查组进行了调查，认定原企业法定代表人丢弃“档案”的行为违反了《档案法》的规定，对原企业法定代表人及有关单位进行了处理。对此案的处理虽未见报道中被处理的单位和个人提出异议，但仍有值得反思的地方：一是该企业作为“档案”保存的这些历史记录是否就是《档案法》中的档案?从报道中没有看出该省划定非国有档案范围，在这种情况下，认定原企业作为“档案”保存的历史记录就是法定档案是有困难的。二是在不能认定该企业作为“档案”保存的历史记录是否法定档案的条件下，就对当事人进行处理是不合适的。执法者在执法时首先要清楚执法的范围和对象，不然，所谓的执法就是乱执法或滥用法律。
2 执法主体要合法
档案执法主体，是指依法以自己的名义实施档案法规，并对自己的执法活动负责的行政管理机关。根据法律规定，档案的行政执法主体有两类。一类是档案行政管理部门。按照《档案法》第六条、《档案法实施办法》第七条、第八条的规定，各级人民政府的档案行政管理部门是档案的行政执法主体。另一类是专业管理机关。根据《统计法》、《会计法》、《规划法》等行政法的规定，统计、财政、建设等行业主管部门是专业管理范围内的档案执法主体。
档案行政管理部门与专业管理机关虽然都是档案行政执法主体，但他们之间的执法范围和权限是不同的：一是档案行政管理部门对所辖区域内的所有档案违法行为都可查处，而专业主管部门只能对专业领域的档案违法行为进行查处。二是档案行政管理部门有权对专业管理机关的档案执法行为进行监督和指导，而专业管理机关不能逆向指导。所以，档案行政管理部门在对档案违法行为的查处中处于主导和支配的地位，居于矛盾的主要方面。下面，我通过两则案例对档案行政管理部门在档案执法主体方面存在的问题进行分析。
案例三：某县仅设有一个档案馆。因档案馆不是档案行政执法主体，为解决县里的档案执法主体缺位，某市档案局以委托县档案馆进行执法的做法，破解了县里的档案执法主体缺位。这种做法在一些基层档案部门曾经存在，但这种做法是违法的。按照《行政处罚法》及《行政许可法》等法规的规定，行政机关要将法定行政执法事项委托给其他机关和组织的，必须有法规的明确规定，否则，委托无效。原因之一是，行政机关的执法权并非基于行政机关与相对人的约定，而是由于法律的明文规定所具有，行政机关对执法权的享有或处分不具有自主性，只能因法律的规定而获得或丧失。原因之二是，行政机关的执法权既是一种权力又是一种职责。对相对人来说是权力，对国家和公众来说却是一种职责。既然是职责，行政机关就必须履行，不得自行转让，否则，就是违法。目前的行政法规(包括档案法规)没有进行这种委托的规定，因此，市档案局无权进行这种委托，县档案馆获得的委托是无效的，市档案局的委托是违法的。
案例四：2003年《中国档案》第五期上登了一篇文章，详细介绍了一起倒卖档案案件的查处过 程：2000年，长春市市民赵鸿飞到吉林省档案馆出售日本一家银行在华业务活动的档案资料。吉林省档案局法规处的同志得知情况后，马上意识到：这里面可能有“猫腻”。随即找赵询问，赵闪烁其词，询问陷入僵局。赵手中的档案资料，经省档案局法规处组织省档案馆的专家鉴定，属于对国家和社会有重要保存价值的档案。经批准，省档案局对其进行了立案调查。在调查时，吉林省档案局法规处的同志，明确告知赵“不能说清档案资料的全部来源，不能批准出卖”，因赵急于出手，被迫说出是从一姓李的古玩商处购得的。省档案局随后对李进行了调查，后经听证，吉林省档案局对李做出了没收违法所得及罚款的决定。李将罚没款交到了吉林省档案局，此案结束。从文章介绍来看，这个案件的执法主体尚有值得商榷的地方：按照《档案法实施办法》第二条的规定，非国有档案法定范围的认定权归省档案局，而文中却是“省档案局法规处组织专家鉴定，属对……”，这是不合适的。法规处只是吉林省档案局的一个内设机构，它无权认定非国有档案的范围。由法规处进行判定，属于执法主体错误。另外，有学者对省档案局作为本案的执法主体提出了质疑：“该案是否应当由省局直接处罚?因为《档案法》规定的是‘属地管理原则’。如果省局可以管辖，依据是什么?如果是文件，而这个文件没有向社会公布，那就没有这个管辖权。”从法律的角度来看，省档案局对此案的管辖是不妥的。
3 执法程序要合规
公正是行政执法追求的主要目标，执法程序是执法是否公正的保证，没有严格而合理的程序，就不会有让人信服的公正。《行政处罚法》第三条、第四条、第四十一条，对行政处罚的依据、陈述、告知、公开等程序性的规定非常具体和明确。档案行政管理部门在执法中，既要按《行政处罚法》规定的程序办事，也要遵守其他行政法规中的程序性要求，大体来说应遵守以下执法程序制度：一是依法公开制度，二是表明身份制度，三是告知制度，四是听取陈述和申辩制度，五是听证制度，六是回避制度，七是时效制度，八是说明理由制度。对此，在国家档案局制定的《档案行政处罚程序暂行规定》和我省档案局制定的《河南省档案局行政执法标准》中都有明确的要求。但从档案工作实际和档案报刊上所介绍的档案执法案例，我感到档案行政管理部门在执法过程中还存在着违反程序和有意无意忽视程序的行为。
案例五：上面提到的吉林省档案局查处的“倒卖档案案”在执法程序方面就存在一些问题：一是处罚依据有问题。按照《行政处罚法》的规定，处罚依据要公开。而对这起案件来说，我们并未从介绍中看到吉林省档案局制定的非国有档案监管范围。在事前未制定非国有档案范围，出现买卖行为后，才临时组织专家鉴定的做法是与处罚依据必须公开，没有公开的法规不执行的法治要求相违的。二是鉴定专家的组成也有问题。赵本是向吉林省档案馆出卖档案的，结果吉林省档案局却组织利害关系方——吉林省档案馆的档案专家来鉴定赵出卖的东西是否对国家和社会有保存价值，这种做法是有违回避制度的。三是在没有证据的情况下，认为赵出卖的“档案资料”有问题，也是很不妥当的。档案是动产，按照《物权法》的规定，在没有相反证据的情况下，应推定动产的占有人即所有权人。吉林省档案局在没有任何证据的情况下，以不准出卖为条件，逼赵说出真相的做法，是与法治的要求不符的。四是由做出处罚的机关——吉林省档案局收缴罚没款，也是与《行政处罚法》第四十六条规定的罚缴分离的要求相违的。五是吉林省档案局告知赵“不经批准不得出卖”的要求，也与《档案法》第十六条第二款的规定相违。《档案法》及其《实施办法》并未规定向国家档案馆出卖档案必须经过档案行政管理部门的批准，这项批准是吉林省档案局为自己拟设的一项权力。
案例六：2005年《山西档案》第4期上刊登了一篇《机关档案室是不是“特区”》的文章。该案的起因是：一太原市民到某局查阅其父的房产档案被拒，到太原市档案局投诉。要求：太原市档案局纠正某局不予查阅、复制其父房产档案的行为。太原市档案局接诉后，对此案进行了研究，认为：《档案法实施办法》第二十二条第五款“保存在原单位的档案”，应当理解为“未到保管移交期限或经档案行政管理部门同意，仍保存在原单位”的档案，不是指“违法未移交”的档案。此案中的档案形成已满40年，且是国有档案，早应向档案馆移交，虽然现在未移交，但其控制使用权也应归档案馆，也应按《档案法》的规定进行开放。据此，太原市档案局做出了要求某局给予投诉方查阅、复制全部档案的行政决定。应该说，该文的分析在学术上很有价值，但以此分析作为档案行政管理部门的执法依据，我认为是不妥当的：一是对机关保存的超过保管期限的档案，其权利应归档案馆的推理与有关法规的要求相左。《物权法》第二十三条规定“动产物权的转让，自交付时发生效力”、第五十三条规定“国家机关对其直接支配的动产，享有占有、使用以及依照有关法规收益、处分的权利”。这样的法律规定，与早已实施的《民法通则》是一致的。既然如此，那么直接占有档案这一动产的国家机关才能是动产的控制、使用权人，而不是档案馆。二是太原市档案局以对超期移交档案控制权的分析为依据，做出行政决定是一种越权行为。《档案法实施办法》是行政法规。2001年颁布的《行政法规制定程序条例》第三十一条规定：“行政法规条文本身需要进一步明确界限或者做出补充规定的，由国务院解释……行政法规的解释与行政法规具有同等效力。”太原市档案局依据自己的分析做出行政处理决定，实际上是把自己的分析摆在了与立法解释同等的地位，这应该说是一种越权行为。
4 执法与指导的关系要理清
把档案业务指导与档案行政执法结合起来，由档案业务指导人员或档案行政执法人员既负责档案业务指导又承担档案行政执法任务，在基层档案行政管理部门曾经普遍存在，现在，在一些地方，尤其是县级档案行政管理部门还比较普遍地存在着。但从法治的角度来看，这种做法是存在问题的。我们知道，档案业务指导实际上是一种行政指导，主要是“对某个单位的档案工作，以及档案工作的某个方面进行具体的指导，主要是技术、方法的指导”。由于这时的指导是指导者根据自己对档案法规、政策和文件的理解对被指导单位采取劝告、建议、说服、协商等非强制性的方式进行的，是否接受指导者的劝告和建议，最终决定权在被指导单位。所以，档案行政管理部门的业务指导对被指导单位不具有强制性，被指导单位没有义务必须服从档案行政管理部门的指导。正是因为档案业务指导带有服务性质，所以，档案业务指导的程序要求就比较灵活和随意，既可以上门指导，也可以电话指导；既可以是标准的普及，也可以是法规的宣传；既可以是档案业务的指点，也可以是工作方法、思路的点拨。指导的主体既可由档案局承担， 也可由社会团体负责。而档案执法则不同，档案行政执法是贯彻落实法规的一种行为，行政管理相对人必须服从，行政执法具有强制性和权威性，为避免强制和权威的滥用，法规对执法行为有一整套的程序规定。比如调查人员应不少于两人、要亮证执法、罚缴分离，等等。指导和执法这两种要求不同的工作，很难结合。如果硬性地把档案执法与指导结合起来，人员穿插，档案执法与档案指导人员“一身二任”，就很难消解档案业务指导服务的强制性。有的同志甚至认为，档案业务指导与档案执法不仅应结合，还应先进行档案业务指导，后进行档案行政执法。这些看法虽有一定的道理，但这种“先以服务开道，以指导面目出现，发现问题马上转为以执法者形象示人”的做法，在取证程序上有“诱供”的嫌疑，证据的取得是有问题的，这种做法与现在热炒的“钓鱼执法”在取证思路上是相同的。我们知道，执法亮证或明确告知的目的就是为了提醒相对人，让他清楚自己的权利和义务，从而慎重地对待执法、认真地监督执法，以此来保障自己的权利。先指导后执法，实际上是用先期指导过程中获知的证据作为后期执法的依据，这样做混淆了“指导与执法”这两个性质不同的活动，违背了行政执法应亮证和明确告知的要求，证据的取得是有瑕疵的，执法行为的合法性是有问题的，所以，我认为档案指导与档案执法结合起来的做法是值得商榷的。这种结合会给档案的实际工作带来两个方面的问题：一是档案执法人员又是档案指导人员，他在与被指导者接触时是该按执法的程序要求出示执法证，还是按指导的方式灵活处置亮证(工作证)呢?二是在档案执法者又是指导者的情况下，作为基层的档案人员在寻求或接受指导时，首先就要考虑接受指导是否会导致档案行政管理部门对自身和单位的查处，然后才会考虑是否寻求或接受指导。由于基层档案人员流动较快，档案素养、法律素养不高，要想准确判断应该说是有困难的。如此一来，又会有多少单位或档案员有接受或寻求指导的欲望呢?
案例七：《中国档案》200 3年第10期有一篇文章《丢失档案责令赔偿案》。案情是：2001年，长春市档案局馆室指导处发现，团市委保存的档案缺少了39卷，指导人员当即提出口头整改意见，在口头整改效果不明显的情况下，下达了书面《档案执法责令整改通知书》。团市委进行了整改，追回档案21卷，有18卷档案无法追回，指导处将案件移交给了综合法规处。从案情介绍我们可以明显感到，本案是指导与执法相结合的一则案例。按照国家档案局《档案执法监督检查工作暂行规定》的要求，发出检查书的行为应是档案执法行为，且应是档案执法机构和执法人员的行为。这就让人不得不想：馆室指导处工作人员的行为到底是执法行为还是指导行为?如是执法行为，他们与法规处承担的是同样的任务，为何不执法到底?有必要向法规处移交吗?如是指导行为，发出《执法通知书》是否合适?
5 对执法中个别问题的把握和理解
《档案法》是我国档案领域第一部法律，自1988年实施以来，对促进档案事业的发展发挥了重要作用。但不管是原《档案法》及其《实施办法》，还是修改后的《档案法》及其《实施办法》，都不可能穷尽现实和未来档案监管过程中的一切问题。这就要求我们既要熟悉、了解《档案法》及其配套法规，也要清楚与档案违法行为有关的其他法规，更要深刻理解《档案法》的立法宗旨，对现实中的一些适用法规条文有困难，但明显对档案实体安全有害的违法行为，我们要在不违反有关法规条文的情况下，结合档案的立法宗旨去处理。这样一方面可在执法过程中弥补法规条文遗漏，另一方面又不与现行法规相违。多年来，秉承这一原则我们濮阳市处理了两起档案违法案件，取得了较好的效果。
案例八：“濮阳市石化供销公司档案室火灾案”。1988年，市石化供销公司档案室发生火灾，造成20卷档案的字迹出现模糊，2卷账本和一张报表被烧毁。事故原因是在档案室住的一个职工，因疏忽大意，致使天然气泄漏，导致火灾。对此事故，按照原《档案法》第二十四条及原《实施办法》第二十八条的规定，应由市档案局建议单位对直接责任人给予处理。但我们感到，供销公司在平时的档案管理方面存在着较为严重的问题：一是档案室安排住人；二是在档案室安装天然气炉。这两点都是严重违反档案管理制度的行为。这些问题的存在，从一个侧面反映了单位领导对档案安全的忽视，且这次事故后果严重，如果由单位进行处理，领导责任很难体现。所以，市档案局在建议单位对有关人员进行处理的同时，及时向市有关领导进行了汇报，建议以市政府办公室的名义对这次事故进行通报。最终市里采纳了市档案局的建议，以市政府办公室的名义对供销公司进行了通报批评。取得了较好的社会效果。
案例九：“濮阳市保险公司干部私拿人事档案案”。1992年，市保险公司人事干部孙某，与他人合谋，不经领导批准，私自用钥匙打开档案室门(人事科与档案室同为一室)，将七份人事档案拿出，转往他处，后被公司领导发现，及时报警，在公安局的追查下，追回了档案，该公司接着就报告给市档案局。市档案局经调查，按照原《档案法》第二十四条及原《实施办法》第二十八条的规定，建议市保险公司给予孙某行政记过处分，给予其他六位合谋者批评教育，并让其做出深刻检查。市档案局之所以做出这一建议，是因为孙某的行为明显属于监守自盗，是偷窃档案的行为。而原《档案法》及其《实施办法》均无对偷盗档案的明确处罚条款，当时的《刑法》也仅对“抢劫国家档案”的行为进行了规定。对此问题我们认为应从《档案法》的立法本意及其相关条文的衔接来分析。从原《档案法》第一条、第七条规定可知，对单位形成的档案由单位进行有效管理应是《档案法》的基本要求，而孙某的偷窃档案行为，明显是对单位集中保管档案的侵害。对此，我们经过认真的分析研究，认为应按原《档案法》及其《实施办法》中的“丢失国有档案”对孙某等进行处理。理由是：按1986年商务印书馆出版的《现代汉语词典》解释，“丢”的含义有“丢失、扔、搁置”三个意思。这三个意思既包括因疏忽而丢失的无意行为，也包括有意的丢失行为，如“扔”、“搁置”。我们认为，孙某的偷窃档案行为已构成主动丢失单位所管档案的后果，后来公安部门追回丢失的档案，并不能否认孙某对单位丢失档案所应承担的责任。且孙某对单位档案的丢失是有意而为，所以，孙某的行为性质更为恶劣，理应受到“丢失档案”的最重处罚。对此，我们按照原《档案法》的规定，向保险公司提出了对孙某的行政处分建议，得到了保险公司的肯定，取得了较好的社会效果。
(摘自《档案界》网站)