论文部分内容阅读
摘 要：本文分析了当前我国环境保护行政决策过程中公众参与日益深入的政治、法律和社会等原因，并从文化、法律、行政层面及环保自身特性等角度研究了公众进一步参与环保行政决策过程所面临的困难和问题，最后提出了相应的政策建议。
关键词：公众参与；环境保护；行政决策
中图分类号：X322 文献标识码：A doi:10.3969/j.issn.1672-3309（z）.2012.04.54 文章编号：1672-3309（2012）04-120-02
近年，我国环境保护行政决策过程中的公众参与日益活跃，从圆明园防渗膜环评事件到厦门PX项目事件，从怒江水电项目到北京市海淀区垃圾焚烧发电项目，再到赋予公众表达权、建议权甚至否决权的“嘉兴模式”，公众参与环保领域行政决策的形式、内容、领域、强度虽各不相同，但都在不同程度上得以扩展。
一、公众参与的有利条件
相对于公共生活的其他领域，环保领域能够率先成为我国政府行政决策过程中公众参与的前沿领域，有着一些有利条件。
第一，政府与公众的根本利益一致。自然环境的优劣关系到全体公民的生存、健康与发展，涉及人类最根本需求和利益。自然环境也是政府治国施政、推动经济社会发展的最根本出发点和资源。有效保护环境、实现人与自然可持续发展，与国家长期发展战略相一致。在市场失灵的条件下，环保更是一国政府职能的重要组成部分。因此，尽管当前还存在区域、部门和地方利益等不利因素，政府与公众环保的利益诉求从根本上讲是一致的，具有共同原动力和目标。
第二，环保具有比较完备的法律基础。联合国《人类环境宣言》、《世界自然宪章》、《环境与发展宣言》和《21世纪议程》以及我国《环境保护法》、《水污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《环境保护行政许可听证暂行办法》、《环境信息公开办法》等法律法规为公众参与提供了法律保障，我国相关法律法规，一些关于公众参与的具体条款甚至处于国际前沿水平。特别是2006年《环境影响评价公众参与暂行办法》，是环保领域首部公众参与的规范性文件，也是我国首部规定公众参与公共事务的部门规章。
第三，环保问题政治敏感度低。环境问题超越国家和地区界限，不具阶级性和意识形态因素。无论哪个国家，无论哪个政党执政，判断环境优劣的标准一致。现代科技的发展也为环保决策提供了有利条件，人们可以建立量化数学模型分析环境问题，用科学方法进行评估决策。此外，对于政府而言，从环保入手开放和激励公众参与，目的明确、可操作性强，便于接纳，还可为进一步发展其它领域的公众参与积累经验。
第四，民间环保组织比较成熟活跃。据不完全统计，我国现有注册民间环保组织3000多家，从业人员近30万，是我国非营利组织中一支最强的力量。许多环保组织天然与政府和社会有着密切联系，同媒体、企业、院校、专业机构互动频繁，社会资源丰富，活动活跃，善于动员公众，已成为公众参与环保的桥梁。这样的有组织力量既矫正了利益代表的不平衡性，又极大增强了公众参与的能力，带来了更多资源和更大影响力。
第五，公众话语权空前加强。在现代网络和信息社会中，电脑、手机、数码相机等各类现代电子设备使每个公民个体均能随时随地、直观迅捷地记录和传递信息并交流思想，发表看法。公众获取环保信息渠道日益多样化，在信息和思想频繁互动中，公众的参与意识大大增强。同时，在网络空间动员和实现公民参与的成本也大大降低。
二、公众参与所面临的问题和困难
第一，普通公众参与程度较低。有调查显示，普通公众经常参与环保活动的比例不足10%，能够主动通过正常渠道维权的更在少数。其背后的原因比较复杂，从文化上看，中国传统文化和中国人格中缺少“自我组织”精神，既不懂不会争取自身权利，同时也较少尊重他人权益，遇事更有“随大流”的心理。环保事业有很强的“公共属性”，这在客观上使得相当部分公众选择“搭便车”。此外，环保活动中个体努力与最终效果一般而言很难有直接关联，但对个体而言其付出成本相对较大。如个体认为自身努力不足以实现公共利益，往往不愿继续参与，公共参与将难以为继。同时，公众参与也尚无有效机制，最终往往蜕变为民间环保组织的参与，而这些组织自身具有一些局限性，不利于其代表民众实行公众参与，参与的能力和最终效果也会因此不尽如人意。
第二，环保立法重实体轻程序。我国立法普遍存在从宽从泛，重实体轻程序的特点。尽管各项环保法律、部门规章和办法等正在不断完善，但对公众参与的形式、过程、效力、法律义务和责任、信息公开等实际操作性细节问题均未予明确规定，给政府和有关当事方较大的自由裁量权，而这些细节恰恰是公众参与遭遇困境与尴尬最多的地方。
第三，环保信息披露不足。信息披露是公众参与的前提，没有真正有效的信息披露制度，公众与政府和有关当事方将处于明显的信息不对称地位，公众参与也就成为空谈。例如，有研究表明，2008年《环境信息公开办法》实施以来，在全国113个环保重点城市污染源信息公开的抽样调查中，在相当宽松的评判标准下，超过60分的只有4个城市，不足20分的城市有32个，所有城市平均分刚刚超过30分。此外，公众依法申请政府和相关当事方公开环保信息也往往非常困难，即使有公开信息，信息内容也很不完整，这对公众有效参与环保行政决策过程产生了十分不利的影响。
第四，公众参与渠道有限。《环境影响评估法》等环保法规并未规定公众以哪些方法参与、哪些方法才是适当的。传统公众参与渠道主要是座谈会、讨论会和论证会，近年出现了形态各异的各类新渠道，但公众参与的形式依然十分有限，局限性较强。公开征集意见则多局限于网上或有限媒体，其结果受发布时间和受众等技术性细节的较大影响，政府和相关方则在此有较大操控空间。而立法调查、座谈会、论证会、社会调查等也存在被调查方与利益相关方不一致等缺陷。
第五，环境问题自身具有高度复杂性。自然环境是极其庞大复杂的动态系统，人类科学发展至今尚只能窥其一角。对多数公众而言，往往缺乏足够的专业环保知识，很难全面分析和评估项目的潜在环境影响。对于一些环保问题，公众自身意见往往分歧巨大。在中国这样一个拥有13亿人口的国家，即使是1%人口有不同意见，其绝对数也相当庞大，影响面广泛，不容政府轻视。这种复杂性和敏感性对政府的最终决策提出了极大挑战，需要长远战略眼光和极强的政治意愿，难度不可谓不高。此外，还有部分公众过于敏感，不愿了解项目环保措施，只是一味拒绝，更需要政府和有关当事方付出加倍努力进行沟通与说明。
三、增强公众参与度的对策
公众参与是民主政治的核心问题之一，是丰富民主形式、拓宽民主渠道的重要渠道。环境保护事业最初的推动力量来自于公众，没有公众参与就没有环境保护运动，环境也无从保护。应重点针对上述现实问题和困难采取相应对策。
第一，在法律层面，一要尽快确立环境属于公众的产权制度，从根本上解决环保问题的法律依据问题；二要建立健全环境公益诉讼制度，进一步完善相关主体法律责任，切实支持民众“维权”；三要逐步明确规范公众参与的范围、内容、途径、权限和程序，实现公众参与环保行政决策过程的规范化。
第二，在行政层面。一要切实完善环境信息披露制度，确立政府和公众在环保问题上的平等主体关系；二是要结合我国民主政治实际等国情，积极简化程序，广泛运用各类先进技术和便民措施，为社会公众获取信息、发表意见和展开协商并实施监督提供便利；三是要完善对公众意见的反馈机制，明确公众意见在行政决策过程中的地位和作用。
第三，应继续结合我国长期可持续发展战略，大力开展公众环保教育工作，提高全社会的环保意识和主人翁意识，使公众从“被动员”参与环保活动，转变为自觉自愿为自己的环境权益而积极参与到政府决策过程中。
第四，对于各类民间环保组织和环保相关的非营利性组织，应当在其登记注册、资金筹措、人员招募、开展活动等各个方面放宽限制，并尽可能提供宽松的法律政策空间和完善的保障制度，使其更加有效地发挥自身作用，成为政府与民众沟通的有益管道。
参考文献：
[1] 王锡锌.行政过程中公众参与的制度实践[M].北京：中国法制出版社，2008.
[2] 王锡锌.公众参与和行政过程[M].北京：中国民主与法制出版社，2007.
[3] 贾西津.中国公民参与案例与模式[M].北京：社会科学文献出版社，2008.
[4] 北大公众参与研究与支持中心网站[EB/OL].http://www.cppss.cn/ .
关键词：公众参与；环境保护；行政决策
中图分类号：X322 文献标识码：A doi:10.3969/j.issn.1672-3309（z）.2012.04.54 文章编号：1672-3309（2012）04-120-02
近年，我国环境保护行政决策过程中的公众参与日益活跃，从圆明园防渗膜环评事件到厦门PX项目事件，从怒江水电项目到北京市海淀区垃圾焚烧发电项目，再到赋予公众表达权、建议权甚至否决权的“嘉兴模式”，公众参与环保领域行政决策的形式、内容、领域、强度虽各不相同，但都在不同程度上得以扩展。
一、公众参与的有利条件
相对于公共生活的其他领域，环保领域能够率先成为我国政府行政决策过程中公众参与的前沿领域，有着一些有利条件。
第一，政府与公众的根本利益一致。自然环境的优劣关系到全体公民的生存、健康与发展，涉及人类最根本需求和利益。自然环境也是政府治国施政、推动经济社会发展的最根本出发点和资源。有效保护环境、实现人与自然可持续发展，与国家长期发展战略相一致。在市场失灵的条件下，环保更是一国政府职能的重要组成部分。因此，尽管当前还存在区域、部门和地方利益等不利因素，政府与公众环保的利益诉求从根本上讲是一致的，具有共同原动力和目标。
第二，环保具有比较完备的法律基础。联合国《人类环境宣言》、《世界自然宪章》、《环境与发展宣言》和《21世纪议程》以及我国《环境保护法》、《水污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《环境保护行政许可听证暂行办法》、《环境信息公开办法》等法律法规为公众参与提供了法律保障，我国相关法律法规，一些关于公众参与的具体条款甚至处于国际前沿水平。特别是2006年《环境影响评价公众参与暂行办法》，是环保领域首部公众参与的规范性文件，也是我国首部规定公众参与公共事务的部门规章。
第三，环保问题政治敏感度低。环境问题超越国家和地区界限，不具阶级性和意识形态因素。无论哪个国家，无论哪个政党执政，判断环境优劣的标准一致。现代科技的发展也为环保决策提供了有利条件，人们可以建立量化数学模型分析环境问题，用科学方法进行评估决策。此外，对于政府而言，从环保入手开放和激励公众参与，目的明确、可操作性强，便于接纳，还可为进一步发展其它领域的公众参与积累经验。
第四，民间环保组织比较成熟活跃。据不完全统计，我国现有注册民间环保组织3000多家，从业人员近30万，是我国非营利组织中一支最强的力量。许多环保组织天然与政府和社会有着密切联系，同媒体、企业、院校、专业机构互动频繁，社会资源丰富，活动活跃，善于动员公众，已成为公众参与环保的桥梁。这样的有组织力量既矫正了利益代表的不平衡性，又极大增强了公众参与的能力，带来了更多资源和更大影响力。
第五，公众话语权空前加强。在现代网络和信息社会中，电脑、手机、数码相机等各类现代电子设备使每个公民个体均能随时随地、直观迅捷地记录和传递信息并交流思想，发表看法。公众获取环保信息渠道日益多样化，在信息和思想频繁互动中，公众的参与意识大大增强。同时，在网络空间动员和实现公民参与的成本也大大降低。
二、公众参与所面临的问题和困难
第一，普通公众参与程度较低。有调查显示，普通公众经常参与环保活动的比例不足10%，能够主动通过正常渠道维权的更在少数。其背后的原因比较复杂，从文化上看，中国传统文化和中国人格中缺少“自我组织”精神，既不懂不会争取自身权利，同时也较少尊重他人权益，遇事更有“随大流”的心理。环保事业有很强的“公共属性”，这在客观上使得相当部分公众选择“搭便车”。此外，环保活动中个体努力与最终效果一般而言很难有直接关联，但对个体而言其付出成本相对较大。如个体认为自身努力不足以实现公共利益，往往不愿继续参与，公共参与将难以为继。同时，公众参与也尚无有效机制，最终往往蜕变为民间环保组织的参与，而这些组织自身具有一些局限性，不利于其代表民众实行公众参与，参与的能力和最终效果也会因此不尽如人意。
第二，环保立法重实体轻程序。我国立法普遍存在从宽从泛，重实体轻程序的特点。尽管各项环保法律、部门规章和办法等正在不断完善，但对公众参与的形式、过程、效力、法律义务和责任、信息公开等实际操作性细节问题均未予明确规定，给政府和有关当事方较大的自由裁量权，而这些细节恰恰是公众参与遭遇困境与尴尬最多的地方。
第三，环保信息披露不足。信息披露是公众参与的前提，没有真正有效的信息披露制度，公众与政府和有关当事方将处于明显的信息不对称地位，公众参与也就成为空谈。例如，有研究表明，2008年《环境信息公开办法》实施以来，在全国113个环保重点城市污染源信息公开的抽样调查中，在相当宽松的评判标准下，超过60分的只有4个城市，不足20分的城市有32个，所有城市平均分刚刚超过30分。此外，公众依法申请政府和相关当事方公开环保信息也往往非常困难，即使有公开信息，信息内容也很不完整，这对公众有效参与环保行政决策过程产生了十分不利的影响。
第四，公众参与渠道有限。《环境影响评估法》等环保法规并未规定公众以哪些方法参与、哪些方法才是适当的。传统公众参与渠道主要是座谈会、讨论会和论证会，近年出现了形态各异的各类新渠道，但公众参与的形式依然十分有限，局限性较强。公开征集意见则多局限于网上或有限媒体，其结果受发布时间和受众等技术性细节的较大影响，政府和相关方则在此有较大操控空间。而立法调查、座谈会、论证会、社会调查等也存在被调查方与利益相关方不一致等缺陷。
第五，环境问题自身具有高度复杂性。自然环境是极其庞大复杂的动态系统，人类科学发展至今尚只能窥其一角。对多数公众而言，往往缺乏足够的专业环保知识，很难全面分析和评估项目的潜在环境影响。对于一些环保问题，公众自身意见往往分歧巨大。在中国这样一个拥有13亿人口的国家，即使是1%人口有不同意见，其绝对数也相当庞大，影响面广泛，不容政府轻视。这种复杂性和敏感性对政府的最终决策提出了极大挑战，需要长远战略眼光和极强的政治意愿，难度不可谓不高。此外，还有部分公众过于敏感，不愿了解项目环保措施，只是一味拒绝，更需要政府和有关当事方付出加倍努力进行沟通与说明。
三、增强公众参与度的对策
公众参与是民主政治的核心问题之一，是丰富民主形式、拓宽民主渠道的重要渠道。环境保护事业最初的推动力量来自于公众，没有公众参与就没有环境保护运动，环境也无从保护。应重点针对上述现实问题和困难采取相应对策。
第一，在法律层面，一要尽快确立环境属于公众的产权制度，从根本上解决环保问题的法律依据问题；二要建立健全环境公益诉讼制度，进一步完善相关主体法律责任，切实支持民众“维权”；三要逐步明确规范公众参与的范围、内容、途径、权限和程序，实现公众参与环保行政决策过程的规范化。
第二，在行政层面。一要切实完善环境信息披露制度，确立政府和公众在环保问题上的平等主体关系；二是要结合我国民主政治实际等国情，积极简化程序，广泛运用各类先进技术和便民措施，为社会公众获取信息、发表意见和展开协商并实施监督提供便利；三是要完善对公众意见的反馈机制，明确公众意见在行政决策过程中的地位和作用。
第三，应继续结合我国长期可持续发展战略，大力开展公众环保教育工作，提高全社会的环保意识和主人翁意识，使公众从“被动员”参与环保活动，转变为自觉自愿为自己的环境权益而积极参与到政府决策过程中。
第四，对于各类民间环保组织和环保相关的非营利性组织，应当在其登记注册、资金筹措、人员招募、开展活动等各个方面放宽限制，并尽可能提供宽松的法律政策空间和完善的保障制度，使其更加有效地发挥自身作用，成为政府与民众沟通的有益管道。
参考文献：
[1] 王锡锌.行政过程中公众参与的制度实践[M].北京：中国法制出版社，2008.
[2] 王锡锌.公众参与和行政过程[M].北京：中国民主与法制出版社，2007.
[3] 贾西津.中国公民参与案例与模式[M].北京：社会科学文献出版社，2008.
[4] 北大公众参与研究与支持中心网站[EB/OL].http://www.cppss.cn/ .