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一、研究缘起：中国城镇化问题日益凸显
党的十八大报告指出，要加大统筹城乡发展力度，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。要坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。
而衡量城镇化进程的一个最主要的标志，就是"农转非"，即由农民转变为市民的规模。近十年来，中国城镇化进程明显加快，城镇化率每年大约提高1个百分点，并在2011年首次超过50%。专家据此速度预计，到2020年，中国城镇化率将超过60%。据中国（海南）改革发展研究院院长迟福林测算，当前我国中等收入群体约占23%，在城镇化等因素的带动下，每年将提高2个百分点，到2020年达到40%左右，从而形成一个高达6亿人口的中等收入群体。①
可见，城镇化建设是未来一段时期贯彻落实科学发展观、转变经济发展方式的战略抉择，是有效扩大国内需求、推动经济平稳健康发展的重大举措。近年来，我国城镇化进程快速推进，城镇率不断提高，在促进区域协调发展、改善产业结构、转变经济发展方式等方面发挥了积极的作用，为城乡一体化发展奠定了良好基础。但在实际工作中，受资源要素、体制机制、经济结构、生活方式等多方面因素的影响和制约，城镇化建设仍然面临许多困难和问题亟待研究和解决。
二、现状透视：城镇化进程中公众参与严重缺失
随着不断加快的城镇化进程，迅速增加的城镇数量，引发了诸多社会问题，尤其是近几年，由于规划制定的透明度不够，缺乏充分有效地公众参与，导致群体性事件频发。
《城乡规划法》第二十六条规定："城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家公众的意见。公告时间不得少于三十日。组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。"应当说，这一规定增强了城乡规划制定过程的民主性，具有积极的意义，但是，实践中公众参与几乎完全被排斥在规划决策之外。不仅很多城市规划咨询委员会中缺乏利益团体及公众代表，即便决策者装模作样地听取了一些公众代表的意见，也仅仅是走走过场，并没有对最终的规划决策产生多大的影响力。在某些时候，纵使民众怀着满腔热枕积极参与规划决策，也被有关部门以"不专业"为由而简单拒绝。
此外，公众参与规划项目全过程的更是非常少。主要原因：一是我国农民的素质不高，没有足够的知识和权利行使意识参与城镇化依法规划问题的相关讨论。二是受封建思想和计划经济体制的影响，有的公众认为城镇土地依法规划以及基础设施建设是政府的工作，与自己无关；当然，另有一些政府官员则片面追求"政绩"，不关注民心，在土地规划项目实施中自始自终缺乏公众参与。
三、制度构建：加强公众参与城镇化进程的具体措施
公众参与城镇化规划的过程是促使公众积极地、全面地介入土地规划决策、实施和利益分享等全过程的一种方式方法。②公众参与规划设计过程，促进了城镇规划编制的科学性，能够全面的、多元协调的体现城镇的发展方向和要求；公众参与城镇规划管理，监督城镇规划实施，能够提高规划管理的工作效率，确保城镇发展按照科学的城镇规划执行。公众参与城镇规划过程最终将成为城市健康、有序、长期可持续发展的有效保障。所以，在城镇化进程中，要想真正维护农民切身利益，保障农民权益实现，做到真正的依法规划，则在城镇化的规划过程中就必须引进公众参与和听证制度。
公众参与城镇化规划过程就是要让乡、村集体组织及农民参与到项目规划、立项、评审、实施及验收、监督全过程，尊重其意见，发挥其知情权、参与权、决策权、管理权，将规划设计项目的科学可行性与符合民意相结合，保证项目的顺利实施并取得良好的经济、社会和环境综合效益。从这个视角来看，广大农民是农村城镇化过程的受益者。因此，他们是农村城镇化过程中必然的重要主体。公众参与城镇化规划的方式主要有以下几个方面：
1.城镇化进程中公众参与依法规划的形式和内容
在农村城镇化土地规划的不同阶段，公众参与的形式与内容都是不同的。总的指导思想是形式多样、内容丰富，切实保护公众权益。（1）草案准备形成阶段，设计单位应在拟规划区域内进行民意调查，并将规划决定在相关范围内向公众公开、宣布。调查的方式可以采取问卷法、现场会议交流、网络论坛等多种。调查的对象应当具有广泛性，特别要重视听取与规划有着重要利益关系的公民的意见。（2）立项阶段，规划方案初步完成需形成直观、多方案的规划图纸、文本和说明。此时应组织公众参与方案的讨论，充分尊重公众意见，主动采用听证制度，切实保障公众的知情权，发挥政府主动行政，为民行政的作用，最终确定的决策方案应当是建立在听取公众意见的基础上，修改和完善规划。（3）规划成果完成阶段，土地行政主管部门和规划设计单位应该将规划成果向公众展示、公布，甚至进行详实的分析，让公众加深对城镇规划的支持和理解，了解项目的长远利益及可能产生的不良影响，为规划的成功实施奠定坚固的群众基础。（4）实施阶段，应当充分发挥公众舆论、媒体网络的社会监督。政府应当主动积极的按时公开相关信息，方便公众及时了解和查阅。③
2.城镇化进程中公众参与依法规划的程序
公众参与规划项目不同的实施阶段，应该通过不同的层次提供公众参与的平台。立项阶段可由村民大会或村民代表大会表决，决定是否在本村启动该项目；规划设计阶段可在咨询和协商的层次上进行，土地利用方式的改变、道路及排灌沟渠的布置、权属的调整需要广泛地征求意见和反复协商，才能保证设计方案的可操作性；实施阶段，对于那些技术含量不高、面积较小或难度不是很大的城镇规划，应该在操纵的层次上进行，让农民投工投劳，引导农民履行自己的参与权和监督权；项目竣工后，农民参与验收工作，对土地规划效果作出综合评价，三分之二以上农民对整理的成果有异议的，整理单位要采取措施弥补其缺陷。④
依程序进行城镇规划也是实现依法规划的重要途径，是程序公正与实体公正相结合的体现。
3.城镇化进程中公众参与依法规划的鼓励政策
一个好的规划项目应该在公众的广泛参与下制定，并在公众的广泛参与下实施。公众参与实质上体现了规划以人为本、维护社会公平和追求社会民主的人类的永恒精神。因此可以通过一定的鼓励政策来提高公众参与的积极性。一是表彰对参与中作出较大贡献的公众，甚至予以一定的物质和精神奖励；二是对公众进行培训，加强其参与的水平；三是聘请协调员或通过协调员促成问题的解决，提高公众参与积极性。四是政府应坚持"从群众中来，到群众中去"的服务理念，从而有效限制行政部门的权力，使相关的政策与具体实际相吻合，保证决策科学合理与公正可行，保障实施更加顺利，提高效率，节省成本。
注释：
①参见：中华人民共和国财政部：《<学习贯彻十八大精神>关于推进城镇化建设的几点思考》，http：//www.sxdaily.com.cn/n/2012/1112/c205-5010333.html，2013年12月20日访问。
②申青杰：《农村居民点城镇化土地整理中公众参与的法律思考》，《社科纵横》2010年6月版。
③申青杰：《农村居民点城镇化土地整理中公众参与的法律思考》，《社科纵横》2010年6月版。
④杜源泉，杜静：《土地整理公众参与机制研究》，《山东国土资源》，2008 年第5期。
党的十八大报告指出，要加大统筹城乡发展力度，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。要坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。
而衡量城镇化进程的一个最主要的标志，就是"农转非"，即由农民转变为市民的规模。近十年来，中国城镇化进程明显加快，城镇化率每年大约提高1个百分点，并在2011年首次超过50%。专家据此速度预计，到2020年，中国城镇化率将超过60%。据中国（海南）改革发展研究院院长迟福林测算，当前我国中等收入群体约占23%，在城镇化等因素的带动下，每年将提高2个百分点，到2020年达到40%左右，从而形成一个高达6亿人口的中等收入群体。①
可见，城镇化建设是未来一段时期贯彻落实科学发展观、转变经济发展方式的战略抉择，是有效扩大国内需求、推动经济平稳健康发展的重大举措。近年来，我国城镇化进程快速推进，城镇率不断提高，在促进区域协调发展、改善产业结构、转变经济发展方式等方面发挥了积极的作用，为城乡一体化发展奠定了良好基础。但在实际工作中，受资源要素、体制机制、经济结构、生活方式等多方面因素的影响和制约，城镇化建设仍然面临许多困难和问题亟待研究和解决。
二、现状透视：城镇化进程中公众参与严重缺失
随着不断加快的城镇化进程，迅速增加的城镇数量，引发了诸多社会问题，尤其是近几年，由于规划制定的透明度不够，缺乏充分有效地公众参与，导致群体性事件频发。
《城乡规划法》第二十六条规定："城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家公众的意见。公告时间不得少于三十日。组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。"应当说，这一规定增强了城乡规划制定过程的民主性，具有积极的意义，但是，实践中公众参与几乎完全被排斥在规划决策之外。不仅很多城市规划咨询委员会中缺乏利益团体及公众代表，即便决策者装模作样地听取了一些公众代表的意见，也仅仅是走走过场，并没有对最终的规划决策产生多大的影响力。在某些时候，纵使民众怀着满腔热枕积极参与规划决策，也被有关部门以"不专业"为由而简单拒绝。
此外，公众参与规划项目全过程的更是非常少。主要原因：一是我国农民的素质不高，没有足够的知识和权利行使意识参与城镇化依法规划问题的相关讨论。二是受封建思想和计划经济体制的影响，有的公众认为城镇土地依法规划以及基础设施建设是政府的工作，与自己无关；当然，另有一些政府官员则片面追求"政绩"，不关注民心，在土地规划项目实施中自始自终缺乏公众参与。
三、制度构建：加强公众参与城镇化进程的具体措施
公众参与城镇化规划的过程是促使公众积极地、全面地介入土地规划决策、实施和利益分享等全过程的一种方式方法。②公众参与规划设计过程，促进了城镇规划编制的科学性，能够全面的、多元协调的体现城镇的发展方向和要求；公众参与城镇规划管理，监督城镇规划实施，能够提高规划管理的工作效率，确保城镇发展按照科学的城镇规划执行。公众参与城镇规划过程最终将成为城市健康、有序、长期可持续发展的有效保障。所以，在城镇化进程中，要想真正维护农民切身利益，保障农民权益实现，做到真正的依法规划，则在城镇化的规划过程中就必须引进公众参与和听证制度。
公众参与城镇化规划过程就是要让乡、村集体组织及农民参与到项目规划、立项、评审、实施及验收、监督全过程，尊重其意见，发挥其知情权、参与权、决策权、管理权，将规划设计项目的科学可行性与符合民意相结合，保证项目的顺利实施并取得良好的经济、社会和环境综合效益。从这个视角来看，广大农民是农村城镇化过程的受益者。因此，他们是农村城镇化过程中必然的重要主体。公众参与城镇化规划的方式主要有以下几个方面：
1.城镇化进程中公众参与依法规划的形式和内容
在农村城镇化土地规划的不同阶段，公众参与的形式与内容都是不同的。总的指导思想是形式多样、内容丰富，切实保护公众权益。（1）草案准备形成阶段，设计单位应在拟规划区域内进行民意调查，并将规划决定在相关范围内向公众公开、宣布。调查的方式可以采取问卷法、现场会议交流、网络论坛等多种。调查的对象应当具有广泛性，特别要重视听取与规划有着重要利益关系的公民的意见。（2）立项阶段，规划方案初步完成需形成直观、多方案的规划图纸、文本和说明。此时应组织公众参与方案的讨论，充分尊重公众意见，主动采用听证制度，切实保障公众的知情权，发挥政府主动行政，为民行政的作用，最终确定的决策方案应当是建立在听取公众意见的基础上，修改和完善规划。（3）规划成果完成阶段，土地行政主管部门和规划设计单位应该将规划成果向公众展示、公布，甚至进行详实的分析，让公众加深对城镇规划的支持和理解，了解项目的长远利益及可能产生的不良影响，为规划的成功实施奠定坚固的群众基础。（4）实施阶段，应当充分发挥公众舆论、媒体网络的社会监督。政府应当主动积极的按时公开相关信息，方便公众及时了解和查阅。③
2.城镇化进程中公众参与依法规划的程序
公众参与规划项目不同的实施阶段，应该通过不同的层次提供公众参与的平台。立项阶段可由村民大会或村民代表大会表决，决定是否在本村启动该项目；规划设计阶段可在咨询和协商的层次上进行，土地利用方式的改变、道路及排灌沟渠的布置、权属的调整需要广泛地征求意见和反复协商，才能保证设计方案的可操作性；实施阶段，对于那些技术含量不高、面积较小或难度不是很大的城镇规划，应该在操纵的层次上进行，让农民投工投劳，引导农民履行自己的参与权和监督权；项目竣工后，农民参与验收工作，对土地规划效果作出综合评价，三分之二以上农民对整理的成果有异议的，整理单位要采取措施弥补其缺陷。④
依程序进行城镇规划也是实现依法规划的重要途径，是程序公正与实体公正相结合的体现。
3.城镇化进程中公众参与依法规划的鼓励政策
一个好的规划项目应该在公众的广泛参与下制定，并在公众的广泛参与下实施。公众参与实质上体现了规划以人为本、维护社会公平和追求社会民主的人类的永恒精神。因此可以通过一定的鼓励政策来提高公众参与的积极性。一是表彰对参与中作出较大贡献的公众，甚至予以一定的物质和精神奖励；二是对公众进行培训，加强其参与的水平；三是聘请协调员或通过协调员促成问题的解决，提高公众参与积极性。四是政府应坚持"从群众中来，到群众中去"的服务理念，从而有效限制行政部门的权力，使相关的政策与具体实际相吻合，保证决策科学合理与公正可行，保障实施更加顺利，提高效率，节省成本。
注释：
①参见：中华人民共和国财政部：《<学习贯彻十八大精神>关于推进城镇化建设的几点思考》，http：//www.sxdaily.com.cn/n/2012/1112/c205-5010333.html，2013年12月20日访问。
②申青杰：《农村居民点城镇化土地整理中公众参与的法律思考》，《社科纵横》2010年6月版。
③申青杰：《农村居民点城镇化土地整理中公众参与的法律思考》，《社科纵横》2010年6月版。
④杜源泉，杜静：《土地整理公众参与机制研究》，《山东国土资源》，2008 年第5期。