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2017年9月9日，国务院办公厅印发《关于进一步加强文物安全工作的实施意见》（以下简称《实施意见》）。《实施意见》深刻阐述了文物安全工作的基础性、重要性，以及当前存在的主要问题和工作目标，围绕解决问题和制度安排，提出了5部分共12条具有针对性的政策措施。近日，笔者围绕贯彻落实《实施意见》，对田野文物安全保护工作进行了专题调研，现就当前田野文物安全保护工作存在的问题、症结谈几点自己的认识。
存在的问题
田野文物是我国优秀历史文化遗产的重要组成部分。据第三次全国不可移动文物普查显示，我国不可移动文物76.67万处，83.3%散落在县（区）以下的农村地区或广袤的乡野间。近年来，由于受分布范围广、数量规模大、监管能见度低等客观因素制约，全国乡野文物失管、失防、失窃案件频发，对乡野文物安全工作提出了严峻的挑战。
一是力不从心。据国家文物局统计，截至目前，全国2853个县（区）政府中单设文物局的很少，大部分为文广新、文广旅或文广体局，由一位副局长兼管文物工作，还有近1/3的县（区）政府既没有编制机构，也没有专人负责文物管理工作。有一部分县甚至连一个文管所都没有，基层一线管理近乎空白。田野文物保护单位数量多、分布广与编制机构缺、文管人员力量弱的矛盾显而易见。
二是财不济事。《文物保护法》要求：县级以上人民政府应当将文物保护事业纳入本级国民经济和社会发展规划，所需经费列入本级财政预算。近年来，随着文物保护“四有”、“五纳入”工作的推进，政府、社会对文物事业重视、关心程度不断提升，文物保护经费有所增加，但增加幅度、额度较小，与文物保护需求差距较大。有的地区财政预算文物保护经费人为设限，分摊到市、县级文保单位后，往往成了“杯水车薪”，远远无法满足田野文物保护管理的需要。
三是人不配位。当前田野文物安全保护工作，除了文管队伍配备数量严重不足和技防网络体系缺失外，一个主要矛盾是县以下单位的文管人员中，“半路出家”的较多，基层一线老龄化严重。由于工资待遇低、工作条件差，散落于田野的文物单位，几乎是“一个老人一条狗”的传统看护模式，根本无法实现对田野文物的有效保护。据有关数据显示，目前全国文管从业人员为15万余人左右，多数人员集中在省市文物部门、文保事业单位和博物馆，而基层文管所专业人员比例很低。
四是法不长牙。当前田野文物犯罪猖獗，主要有两个方面突出的矛盾。一方面，由于文物系统内部未编设专门的执法队伍，加之自身执法权限有限，遇有情况常需请求公安、工商等多部门配合执法。另一方面，现行的《文物保护法》、《刑法》、《治安条例》等有关法律对盗窃、损坏田野文物等行为的，在处罚上尤其在刑罚上缺乏适用的依据，达不到应有的惩戒和震慑力。因而，要有效遏制田野文物安全乱象，也须让文物保护法像现在的《环保法》一样“长牙”。
五是責不罚失。《文物保护法》明文规定，地方各级人民政府负责本行政区域内的文物工作，各级文物行政主管部门对本行政区域内的文物保护实施监督管理。县、乡政府要切实担负起本行政区域内文物保护的职责，逐级签定文物安全责任书。但现实工作中，部分县（区）尚未将文物安全工作纳入政府绩效考核，赋予文物安全“一票否决权”和严格的问责权，因而导致田野文物保护工作弱化、软化、边缘化。
六是名不符实。依据相关的法律法规，凡涉及文物保护单位本体或未核定为文物保护单位的不可移动文物、地下文物、文物保护单位保护范围和建设控制地带等建设行为都应在事前征求文物部门意见。但现实中，文物行政部门显得地位低缺少话语权，对其提出相关意见建议和保护措施置之不理，有时甚至还要背“黑锅”，受冤枉气。
问题的症结
梳理分析存在以上矛盾和问题不难发现，当前我国田野文物安全保护工作虽然有很多客观上因素，但不可否认地是，我们在主观认识上、自觉担当上和主动作为上仍有很大差距。
一是认识高度不够。习近平总书记历来都十分重视文物保护工作，他在不同的场合都反复说：“文物保护不好，就是罪人，就会愧对后人”、“保护好文物就是保存历史”、“让文物说话、把历史智慧告诉人们，激发我们的民族自豪感和自信心，坚定全体人民振兴中华、实现中国梦的信心和决心”。然而，个别地区开展文物保护工作站立点不高，在正确处理眼前利益与长远利益的关系、处理经济建设与遗产保护的关系、处理社会效益与经济效益的关系上，往往是“厚此薄彼”、“轻重不分”。
二是法治意识不强。习近平总书记担任福州市委书记针对文物保护现状，开创性地探索形成了“四个一”（一个局、一个队、一颗印、一百万元）治理模式，即设立文物管理局、成立一个考古队、城建项目立项时需要征求文物部门的意见，加盖市文物局的印章、财政每年拨款一百万元作为文物保护专项资金。“福州经验”警示我们，田野文物安全保护工作离不开法治思维、法治方式，各级党委政府切实担负起文物保护主体责任，对历史文化遗产心存敬畏，树立保护文物也是政绩的科学理念。
三是队伍建设滞后。由于受编制体制制约，目前各地区有限的文保人员主要集中在国保单位，分配用于守护古遗址、古墓葬、石窟寺、石刻群等田野文物的人数占比率低，人员比例分布上严重不平衡。此外，伴随着城市化进程加快，农村人口加速流动，一些农村地区青壮年外出打工，只有老人、妇女和儿童留守，加之基层文物保护员工作生活保障机制不健全，田野文物保护员的来源也成为现实问题。
四是技防基础薄弱。与博物馆安防技术手段相比，我国田野文物安全技防工作近年来才进入实施阶段，由于田野文物分布面广、占多线长、位置偏远、经费不足、技术受限，省、市、县（区）、乡（镇）四级监管网络不通，现有的技术防范手段安全监管能见度很低，造成大量案件不能及时发现，或时过境迁缺乏侦查条件。
存在的问题
田野文物是我国优秀历史文化遗产的重要组成部分。据第三次全国不可移动文物普查显示，我国不可移动文物76.67万处，83.3%散落在县（区）以下的农村地区或广袤的乡野间。近年来，由于受分布范围广、数量规模大、监管能见度低等客观因素制约，全国乡野文物失管、失防、失窃案件频发，对乡野文物安全工作提出了严峻的挑战。
一是力不从心。据国家文物局统计，截至目前，全国2853个县（区）政府中单设文物局的很少，大部分为文广新、文广旅或文广体局，由一位副局长兼管文物工作，还有近1/3的县（区）政府既没有编制机构，也没有专人负责文物管理工作。有一部分县甚至连一个文管所都没有，基层一线管理近乎空白。田野文物保护单位数量多、分布广与编制机构缺、文管人员力量弱的矛盾显而易见。
二是财不济事。《文物保护法》要求：县级以上人民政府应当将文物保护事业纳入本级国民经济和社会发展规划，所需经费列入本级财政预算。近年来，随着文物保护“四有”、“五纳入”工作的推进，政府、社会对文物事业重视、关心程度不断提升，文物保护经费有所增加，但增加幅度、额度较小，与文物保护需求差距较大。有的地区财政预算文物保护经费人为设限，分摊到市、县级文保单位后，往往成了“杯水车薪”，远远无法满足田野文物保护管理的需要。
三是人不配位。当前田野文物安全保护工作，除了文管队伍配备数量严重不足和技防网络体系缺失外，一个主要矛盾是县以下单位的文管人员中，“半路出家”的较多，基层一线老龄化严重。由于工资待遇低、工作条件差，散落于田野的文物单位，几乎是“一个老人一条狗”的传统看护模式，根本无法实现对田野文物的有效保护。据有关数据显示，目前全国文管从业人员为15万余人左右，多数人员集中在省市文物部门、文保事业单位和博物馆，而基层文管所专业人员比例很低。
四是法不长牙。当前田野文物犯罪猖獗，主要有两个方面突出的矛盾。一方面，由于文物系统内部未编设专门的执法队伍，加之自身执法权限有限，遇有情况常需请求公安、工商等多部门配合执法。另一方面，现行的《文物保护法》、《刑法》、《治安条例》等有关法律对盗窃、损坏田野文物等行为的，在处罚上尤其在刑罚上缺乏适用的依据，达不到应有的惩戒和震慑力。因而，要有效遏制田野文物安全乱象，也须让文物保护法像现在的《环保法》一样“长牙”。
五是責不罚失。《文物保护法》明文规定，地方各级人民政府负责本行政区域内的文物工作，各级文物行政主管部门对本行政区域内的文物保护实施监督管理。县、乡政府要切实担负起本行政区域内文物保护的职责，逐级签定文物安全责任书。但现实工作中，部分县（区）尚未将文物安全工作纳入政府绩效考核，赋予文物安全“一票否决权”和严格的问责权，因而导致田野文物保护工作弱化、软化、边缘化。
六是名不符实。依据相关的法律法规，凡涉及文物保护单位本体或未核定为文物保护单位的不可移动文物、地下文物、文物保护单位保护范围和建设控制地带等建设行为都应在事前征求文物部门意见。但现实中，文物行政部门显得地位低缺少话语权，对其提出相关意见建议和保护措施置之不理，有时甚至还要背“黑锅”，受冤枉气。
问题的症结
梳理分析存在以上矛盾和问题不难发现，当前我国田野文物安全保护工作虽然有很多客观上因素，但不可否认地是，我们在主观认识上、自觉担当上和主动作为上仍有很大差距。
一是认识高度不够。习近平总书记历来都十分重视文物保护工作，他在不同的场合都反复说：“文物保护不好，就是罪人，就会愧对后人”、“保护好文物就是保存历史”、“让文物说话、把历史智慧告诉人们，激发我们的民族自豪感和自信心，坚定全体人民振兴中华、实现中国梦的信心和决心”。然而，个别地区开展文物保护工作站立点不高，在正确处理眼前利益与长远利益的关系、处理经济建设与遗产保护的关系、处理社会效益与经济效益的关系上，往往是“厚此薄彼”、“轻重不分”。
二是法治意识不强。习近平总书记担任福州市委书记针对文物保护现状，开创性地探索形成了“四个一”（一个局、一个队、一颗印、一百万元）治理模式，即设立文物管理局、成立一个考古队、城建项目立项时需要征求文物部门的意见，加盖市文物局的印章、财政每年拨款一百万元作为文物保护专项资金。“福州经验”警示我们，田野文物安全保护工作离不开法治思维、法治方式，各级党委政府切实担负起文物保护主体责任，对历史文化遗产心存敬畏，树立保护文物也是政绩的科学理念。
三是队伍建设滞后。由于受编制体制制约，目前各地区有限的文保人员主要集中在国保单位，分配用于守护古遗址、古墓葬、石窟寺、石刻群等田野文物的人数占比率低，人员比例分布上严重不平衡。此外，伴随着城市化进程加快，农村人口加速流动，一些农村地区青壮年外出打工，只有老人、妇女和儿童留守，加之基层文物保护员工作生活保障机制不健全，田野文物保护员的来源也成为现实问题。
四是技防基础薄弱。与博物馆安防技术手段相比，我国田野文物安全技防工作近年来才进入实施阶段，由于田野文物分布面广、占多线长、位置偏远、经费不足、技术受限，省、市、县（区）、乡（镇）四级监管网络不通，现有的技术防范手段安全监管能见度很低，造成大量案件不能及时发现，或时过境迁缺乏侦查条件。