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摘 要 中国的收费公路经过三十年的发展已进入改革的关键期。本文指出我国政府在管理收费公路，引导收费公路改革的进程中，可借鉴发达国家的有益经验，促进收费公路的良性发展。发达国家政府在管理公路方面，较为一致的措施有：坚持以人为本，回归公路的社会公益性；引入竞争机制，打破垄断、提高效率；完善相关法律体系，避免人为干预；实现政企分离，杜绝腐败问题。
关键词 发达国家 收费公路 政府管理 改革
作者简介：徐骄，四川大学锦江学院思想政治理论教学部。
中图分类号：C934 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）06-181-02
交通运输对国民经济的发展具有基本承载作用，公路运输是交通运输的重要组成部分。改革开放初期，经济飞速发展，对公路运输的需求日益旺盛，但我国却面临交通运输需求旺盛与交通建设严重不足的矛盾，归根结底是公共财政对公路建设的投入极其有限，于是通过“贷款修路，收费还贷”模式运行的收费公路应运而生。经过三十年的长足发展，收费公路在获得巨大成就的同时，也积累了不少的问题，亟需在政府的引导下，对收费公路进行改革，以促进社会经济的长远发展。
西方发达国家经过多年建设，其公路体系较为完善，大多数国家通常从上个世纪七八十年代开始对公路建设进行改革，有许多有益的经验值得借鉴。尽管每个国家的政府在管理公路方面的具体做法不尽相同，但是仔细分析后我们可以看到，其管理的主要路径还是一致的，主要是坚持以人为本、引入竞争机制、完善相关法律体系和实现政企分离。
一、发达国家管理收费公路的有益经验
（一）改革的理念——坚持以人为本
西方发达国家普遍认为，公路建设的目的是保障社会效益，而不是谋求经济利润最大化，公路交通基础设施应满足民众的交通需求，确保民众出行的便利性，以体现“以人为本”的发展理念。
美国、法国和德国的绝大多数公路都由国家投资为主，供民众免费使用。总体上来看，“美国公路建设主要依赖于各级政府的税收，用于公路建设的税收占公路总投资的比例接近90%，发行债券和通行费收入等非税收比例仅10%左右。”法国则利用税收成立了社会经济发展基金，为法国的基础设施项目（包括运输、能源、通信等）提供建设资金。德国拥有欧洲最大的高速公路网络，普通轿车通行是免费的，但对于12吨以上的卡车，则要征收一定的通行费，高速公路高昂的道路维修保养费绝大多数都是由政府从税收中支付。
近年来，我国公众对收费公路进行改革的呼声引起了政府机构的重视，逐步也作出了一些“以人为本，还路于民”的有益尝试。例如2011年6月全国开展的收费公路全面清理行动，清理工作结束后，仅四川省就取消了213个公路收费站，切实地减轻了民众的出行负担。2012年8月，《重大节假日免收小型客车通行费实施方案》正式发布，该《方案》规定7座及以下小型客车在春节、清明节、劳动节以及国庆节免收高速公路通行费。整体估算下来，此政策在一年内可让利于民上百亿元。仅2013年春节，全国收费公路（除四川、西藏、海南外）就免收通行费8.46亿元人民币。
新的政策尝试有利于收费公路回归社会公益本质属性，创造更多的社会效益，但同时也要注意新问题的出现：免费导致车辆拥堵，公路通行能力下降；大量交通事故频繁发生；公路承载能力有限等等。
（二）改革的途径——引入竞争机制
首先，我们以美国为例，美国公路建设项目一般都由美国州政府负责当地的公路建设。州运输厅选择公路承包商通常采用公开招标的方式，在招标过程中对承包商的资质没有具体的要求，开标后通常选用报价最低的承包商。
然后，来看法国，法国原来只允许国家官方或半官方的经纪公司进行高速公路建设，为了尽快完善高速公路网，于1970年給四家民营公司授权建设并管理高速公路，到七十年代末八十年代初，其高速公路每年增加通车里程高达500-600公里。
最后，从英国的情况来看，英国于20世纪八十年代开始发放私人投资修建道路和桥梁。1989年5月，英国政府出版了题为《新公路新办法》的绿皮咨询书，向公众提出了成立私人公路基金的倡议。现在，英国的私营公司同样可参加公路的设计、建设、筹资和运营。
总之，竞争机制对经济领域的积极意义在于它能打破垄断，提高生产效率和配置效率。在一个竞争性环境中，一个企业想要生存和发展，只有不断降低成本、提高效率，完善服务，才不至于被市场淘汰。竞争机制同样适用于收费公路建设事业。美国、法国和英国政府对收费公路管制改革的经验都证明了这一点。以此为鉴，2004年我国国务院发布了《关于投资体制改革的决定》，《决定》指出我国各级政府都要尽其所能来创造条件，利用投资补助及政策法规等方式吸引民间资本和外资，来进行收费公路的建设。
（三）改革的保障——完善法规体系
发达国家不仅发展公路的时期远远早于我国，而且在完善公路的法规体系方面也早于我国几十年。早在上世纪中期西方各国就颁布了专门针对公路的法律。法国于1955年就颁布了《高速公路法》。美国于1956年颁布了《联邦资助公路法》和《公路税收法案》。此外，日本也于1952年陆续颁布了《道路法》、《公路建设特别措施法》、《日本道路公团法》、《公路构造令》、《公路建设特别措施法施行令》、《公路法施行法》等二十余部法律法规。
法律是一切社会行为的准则。 纵观公路建设上颁布的法律法规，可以知道发达国家在公路交通运输管理方面已形成了比较完整的法律体系，其主要表现为：
一是各级公路管理机构的设立，以及每一个管理机构职责权限的规定都严格依据法律设置，不同政府机构之间、上下级政府机构之间的关系都是根据法律形成明确的分工协作体系。
二是公路建设经营的管理均以法律为依据，政府机构在执行其管理职能时能够做到有法可依，有法必依。 三是公路管理体制的改革不是依据权力的变动，而是以法律的修改和补充为先导。
与此相比，我国目前与公路有关的仅有一部法律——《中华人民共和国公路法》，两部行政法规《收费公路管理条例》、《公路安全保护条例》，其余便是部门规章和地方规章。由此可见，我国在公路建设经营方面的法律工作较为落后，不仅法律体系尚不健全，而且制定法律法规的级别也是比较低的。
（四）改革的关键——实现政企分离
收费公路改革的关键在于有效区别规则制定者与具体运营者，实现政府与企业独立运行。日本在二战结束之后开始大力发展公路基础设施建设，截止到1999年，日本道路建设取得了辉煌的成绩，公路总里程跃居世界第五位。但随之而来的是公众对道路公团的腐败问题产生了越来越多的不满。2005年，日本政府率先对高速公路进行改革，将高速公路的管理、经营工作向民营化发展。日本政府把原有的高速公路公团改为高速公路公司，实行政企分离政策。高速公路的产权归高速公路建设的所在地区所有，而高速公路公司只执行管理的职责。迄今日本已经成立了四家高速公路公司：本洲四国高速公路公司、东日本高速公路公司、西日本高速公路公司和中日本高速公路公司。
美国和法国在公路建设上都是采取的特许经营方式，政府通过间接的方式对公路进行宏观管制。美国按照法律的相关要求和既定程序，将公路的建设、经营职责授权给特许经营管理委员会或公司，受权的特许经营组织能够建设和经营收费公路并享受扶持政策。特许经营管理委员会为独立的法人，但不同于一般的私人公司，他们能够享有一些特殊的公益事业职能。法国由政府出面签订特许经营合同，授予特许经营公司征地、收费、给予贷款三项权利。法国的装备运输部对特许经营高速公路仅进行宏观管理与调控的工作。
目前，我国在收费公路管理中实行的是“双轨制”，政府还贷公路占据了收费公路的绝大多数，因此政府既是政策的制定者与监督执行者，又是主体经营者。要想消除这种高度政企合一的管理体制，就必须借鉴发达国家的改革经验，实现政企分离。
二、我国收费公路管理的改革方向
发达国家对收费公路的管理经验，为我国政府管理收费公路提供了理论与实践的丰富经验。针对收费公路的不同发展阶段，坚持收费公路中政府管理的指导思想，制定出清晰的政府管理目标，对于今后收费公路的发展，起到至关重要的作用。
（一）我国收费公路政府管制的指导思想
2012年11月，中共十八大决议并通过了以“科学发展观”为今后全党全社会必须并且长期坚持的指导思想。这一重要举措明确了“科学发展观”对于我国社会发展的重要地位，实际上也就明确了未来始终坚持以人为本的执政理念毫不动摇。可以看到，以人为本，执政为民是检验党和政府一切执政活动的最高标准。因此，政府在对收费公路问题进行管制时，也应将“以人为本”作为管制活动的最高标准，将“以人为本，还路于民”作为收费公路政府管制的指导思想。
实际上，现阶段收费公路出现的诸多问题，之所以长期没有得到有效的改善，其实是地方利益与民生诉求存在不和谐、不一致的因素。人民群众高度关注收费公路问题，就在于公路交通运输与人民群众的生活息息相关。公路本应供全社会无偿使用，收费行为只是短时期内筹措建设资金的权宜之计，但收费价格却超出民众的预期，过重地考验着民众的承受能力。从科学发展观的核心理念“以人为本”出发，从人民群众的切身利益出发，中国的公路建设应逐渐回归到政府投入为主的道路上来，成为纯粹的公共物品。
因此，政府首先应做的就是转变管理理念，將“以人为本，还路于民”的指导思想贯穿到政府的全部活动中去。从始至终，政府都应把保障人民群众在交通运输方面的需要和利益作为一切管理活动的目的。除了考虑经济发展的指标以外，更多地应将人民群众是否满意标准，真正做到还路于民、为民谋利。
（二）我国收费公路政府管制的目标
政府对公路基础设施进行管制，从总体上讲，主要是为了减少收费公路产业在市场环境中由于自然垄断、外部不经济和信息不对称所带来的社会成本，从而保障消费者的正当权益，提高经济资源的配置效率。具体来说有以下几个方面。
1.在经济效益方面，当市场这只“看不见的手”在收费公路领域出现失灵时，政府管制机构要保证市场在失灵的情况下仍能良好运行。政府管制机构要防止破坏性竞争，保证资源配置效率，维护市场稳定，让市场保持公平、公正的良性竞争环境，保证公路事业稳定增长以及让我国经济持续又好又快发展。
2.在社会效益方面，收费公路的外部性通常是市场不能调控的领域，政府需要弥补市场调节手段的缺失，更多地从整个社会的生态环境、生存环境出发，制约收费公路经营企业某些不正当的竞争行为，发挥收费公路的正外部性，降低收费公路的负外部性，维护收费公路市场的良好运行，促进经济发展的稳定。
参考文献：
[1]樊建强、李丽娟.发达国家公路基础设施投资模式及启示.交通企业管理.2011（9）.
[2]朱伽林、周国光.发达国家采用特许经营制度发展收费公路的经验借鉴.公路交通科技.2010（4）.
[3]李扬.欧美发达国家高速公路建设和管理的启示.交通世界.2004（ 7）.
[4]王先进.国外对公路交通基础设施属性的认识及其战略和政策体现.中外公路.2004（12）.
[5]秦禄生.法国高速公路特许经营体制的改革.中外公路.2004（3）.
关键词 发达国家 收费公路 政府管理 改革
作者简介：徐骄，四川大学锦江学院思想政治理论教学部。
中图分类号：C934 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）06-181-02
交通运输对国民经济的发展具有基本承载作用，公路运输是交通运输的重要组成部分。改革开放初期，经济飞速发展，对公路运输的需求日益旺盛，但我国却面临交通运输需求旺盛与交通建设严重不足的矛盾，归根结底是公共财政对公路建设的投入极其有限，于是通过“贷款修路，收费还贷”模式运行的收费公路应运而生。经过三十年的长足发展，收费公路在获得巨大成就的同时，也积累了不少的问题，亟需在政府的引导下，对收费公路进行改革，以促进社会经济的长远发展。
西方发达国家经过多年建设，其公路体系较为完善，大多数国家通常从上个世纪七八十年代开始对公路建设进行改革，有许多有益的经验值得借鉴。尽管每个国家的政府在管理公路方面的具体做法不尽相同，但是仔细分析后我们可以看到，其管理的主要路径还是一致的，主要是坚持以人为本、引入竞争机制、完善相关法律体系和实现政企分离。
一、发达国家管理收费公路的有益经验
（一）改革的理念——坚持以人为本
西方发达国家普遍认为，公路建设的目的是保障社会效益，而不是谋求经济利润最大化，公路交通基础设施应满足民众的交通需求，确保民众出行的便利性，以体现“以人为本”的发展理念。
美国、法国和德国的绝大多数公路都由国家投资为主，供民众免费使用。总体上来看，“美国公路建设主要依赖于各级政府的税收，用于公路建设的税收占公路总投资的比例接近90%，发行债券和通行费收入等非税收比例仅10%左右。”法国则利用税收成立了社会经济发展基金，为法国的基础设施项目（包括运输、能源、通信等）提供建设资金。德国拥有欧洲最大的高速公路网络，普通轿车通行是免费的，但对于12吨以上的卡车，则要征收一定的通行费，高速公路高昂的道路维修保养费绝大多数都是由政府从税收中支付。
近年来，我国公众对收费公路进行改革的呼声引起了政府机构的重视，逐步也作出了一些“以人为本，还路于民”的有益尝试。例如2011年6月全国开展的收费公路全面清理行动，清理工作结束后，仅四川省就取消了213个公路收费站，切实地减轻了民众的出行负担。2012年8月，《重大节假日免收小型客车通行费实施方案》正式发布，该《方案》规定7座及以下小型客车在春节、清明节、劳动节以及国庆节免收高速公路通行费。整体估算下来，此政策在一年内可让利于民上百亿元。仅2013年春节，全国收费公路（除四川、西藏、海南外）就免收通行费8.46亿元人民币。
新的政策尝试有利于收费公路回归社会公益本质属性，创造更多的社会效益，但同时也要注意新问题的出现：免费导致车辆拥堵，公路通行能力下降；大量交通事故频繁发生；公路承载能力有限等等。
（二）改革的途径——引入竞争机制
首先，我们以美国为例，美国公路建设项目一般都由美国州政府负责当地的公路建设。州运输厅选择公路承包商通常采用公开招标的方式，在招标过程中对承包商的资质没有具体的要求，开标后通常选用报价最低的承包商。
然后，来看法国，法国原来只允许国家官方或半官方的经纪公司进行高速公路建设，为了尽快完善高速公路网，于1970年給四家民营公司授权建设并管理高速公路，到七十年代末八十年代初，其高速公路每年增加通车里程高达500-600公里。
最后，从英国的情况来看，英国于20世纪八十年代开始发放私人投资修建道路和桥梁。1989年5月，英国政府出版了题为《新公路新办法》的绿皮咨询书，向公众提出了成立私人公路基金的倡议。现在，英国的私营公司同样可参加公路的设计、建设、筹资和运营。
总之，竞争机制对经济领域的积极意义在于它能打破垄断，提高生产效率和配置效率。在一个竞争性环境中，一个企业想要生存和发展，只有不断降低成本、提高效率，完善服务，才不至于被市场淘汰。竞争机制同样适用于收费公路建设事业。美国、法国和英国政府对收费公路管制改革的经验都证明了这一点。以此为鉴，2004年我国国务院发布了《关于投资体制改革的决定》，《决定》指出我国各级政府都要尽其所能来创造条件，利用投资补助及政策法规等方式吸引民间资本和外资，来进行收费公路的建设。
（三）改革的保障——完善法规体系
发达国家不仅发展公路的时期远远早于我国，而且在完善公路的法规体系方面也早于我国几十年。早在上世纪中期西方各国就颁布了专门针对公路的法律。法国于1955年就颁布了《高速公路法》。美国于1956年颁布了《联邦资助公路法》和《公路税收法案》。此外，日本也于1952年陆续颁布了《道路法》、《公路建设特别措施法》、《日本道路公团法》、《公路构造令》、《公路建设特别措施法施行令》、《公路法施行法》等二十余部法律法规。
法律是一切社会行为的准则。 纵观公路建设上颁布的法律法规，可以知道发达国家在公路交通运输管理方面已形成了比较完整的法律体系，其主要表现为：
一是各级公路管理机构的设立，以及每一个管理机构职责权限的规定都严格依据法律设置，不同政府机构之间、上下级政府机构之间的关系都是根据法律形成明确的分工协作体系。
二是公路建设经营的管理均以法律为依据，政府机构在执行其管理职能时能够做到有法可依，有法必依。 三是公路管理体制的改革不是依据权力的变动，而是以法律的修改和补充为先导。
与此相比，我国目前与公路有关的仅有一部法律——《中华人民共和国公路法》，两部行政法规《收费公路管理条例》、《公路安全保护条例》，其余便是部门规章和地方规章。由此可见，我国在公路建设经营方面的法律工作较为落后，不仅法律体系尚不健全，而且制定法律法规的级别也是比较低的。
（四）改革的关键——实现政企分离
收费公路改革的关键在于有效区别规则制定者与具体运营者，实现政府与企业独立运行。日本在二战结束之后开始大力发展公路基础设施建设，截止到1999年，日本道路建设取得了辉煌的成绩，公路总里程跃居世界第五位。但随之而来的是公众对道路公团的腐败问题产生了越来越多的不满。2005年，日本政府率先对高速公路进行改革，将高速公路的管理、经营工作向民营化发展。日本政府把原有的高速公路公团改为高速公路公司，实行政企分离政策。高速公路的产权归高速公路建设的所在地区所有，而高速公路公司只执行管理的职责。迄今日本已经成立了四家高速公路公司：本洲四国高速公路公司、东日本高速公路公司、西日本高速公路公司和中日本高速公路公司。
美国和法国在公路建设上都是采取的特许经营方式，政府通过间接的方式对公路进行宏观管制。美国按照法律的相关要求和既定程序，将公路的建设、经营职责授权给特许经营管理委员会或公司，受权的特许经营组织能够建设和经营收费公路并享受扶持政策。特许经营管理委员会为独立的法人，但不同于一般的私人公司，他们能够享有一些特殊的公益事业职能。法国由政府出面签订特许经营合同，授予特许经营公司征地、收费、给予贷款三项权利。法国的装备运输部对特许经营高速公路仅进行宏观管理与调控的工作。
目前，我国在收费公路管理中实行的是“双轨制”，政府还贷公路占据了收费公路的绝大多数，因此政府既是政策的制定者与监督执行者，又是主体经营者。要想消除这种高度政企合一的管理体制，就必须借鉴发达国家的改革经验，实现政企分离。
二、我国收费公路管理的改革方向
发达国家对收费公路的管理经验，为我国政府管理收费公路提供了理论与实践的丰富经验。针对收费公路的不同发展阶段，坚持收费公路中政府管理的指导思想，制定出清晰的政府管理目标，对于今后收费公路的发展，起到至关重要的作用。
（一）我国收费公路政府管制的指导思想
2012年11月，中共十八大决议并通过了以“科学发展观”为今后全党全社会必须并且长期坚持的指导思想。这一重要举措明确了“科学发展观”对于我国社会发展的重要地位，实际上也就明确了未来始终坚持以人为本的执政理念毫不动摇。可以看到，以人为本，执政为民是检验党和政府一切执政活动的最高标准。因此，政府在对收费公路问题进行管制时，也应将“以人为本”作为管制活动的最高标准，将“以人为本，还路于民”作为收费公路政府管制的指导思想。
实际上，现阶段收费公路出现的诸多问题，之所以长期没有得到有效的改善，其实是地方利益与民生诉求存在不和谐、不一致的因素。人民群众高度关注收费公路问题，就在于公路交通运输与人民群众的生活息息相关。公路本应供全社会无偿使用，收费行为只是短时期内筹措建设资金的权宜之计，但收费价格却超出民众的预期，过重地考验着民众的承受能力。从科学发展观的核心理念“以人为本”出发，从人民群众的切身利益出发，中国的公路建设应逐渐回归到政府投入为主的道路上来，成为纯粹的公共物品。
因此，政府首先应做的就是转变管理理念，將“以人为本，还路于民”的指导思想贯穿到政府的全部活动中去。从始至终，政府都应把保障人民群众在交通运输方面的需要和利益作为一切管理活动的目的。除了考虑经济发展的指标以外，更多地应将人民群众是否满意标准，真正做到还路于民、为民谋利。
（二）我国收费公路政府管制的目标
政府对公路基础设施进行管制，从总体上讲，主要是为了减少收费公路产业在市场环境中由于自然垄断、外部不经济和信息不对称所带来的社会成本，从而保障消费者的正当权益，提高经济资源的配置效率。具体来说有以下几个方面。
1.在经济效益方面，当市场这只“看不见的手”在收费公路领域出现失灵时，政府管制机构要保证市场在失灵的情况下仍能良好运行。政府管制机构要防止破坏性竞争，保证资源配置效率，维护市场稳定，让市场保持公平、公正的良性竞争环境，保证公路事业稳定增长以及让我国经济持续又好又快发展。
2.在社会效益方面，收费公路的外部性通常是市场不能调控的领域，政府需要弥补市场调节手段的缺失，更多地从整个社会的生态环境、生存环境出发，制约收费公路经营企业某些不正当的竞争行为，发挥收费公路的正外部性，降低收费公路的负外部性，维护收费公路市场的良好运行，促进经济发展的稳定。
参考文献：
[1]樊建强、李丽娟.发达国家公路基础设施投资模式及启示.交通企业管理.2011（9）.
[2]朱伽林、周国光.发达国家采用特许经营制度发展收费公路的经验借鉴.公路交通科技.2010（4）.
[3]李扬.欧美发达国家高速公路建设和管理的启示.交通世界.2004（ 7）.
[4]王先进.国外对公路交通基础设施属性的认识及其战略和政策体现.中外公路.2004（12）.
[5]秦禄生.法国高速公路特许经营体制的改革.中外公路.2004（3）.