论文部分内容阅读
[摘要] 从农村改革开始到2003年前后，改革以“减少控制”为主要特征；2004年以后，改革以调整国民收入分配结构、扩大农村公共品供应为主要特征。党的十七大以后，农村改革进入统筹城乡发展、深化综合改革新阶段。新时期农村改革的核心任务是用更积极的城市化政策引导城乡统筹发展，农村改革的主攻方向是加快市场化步伐。
[关键词] 农村改革； 农村发展； 改革模式
[中图分类号] F32 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962（2008）15-0005-06
30年来，中国经济增长率长期位居世界前列，市场供应日益充足，物价相对稳定，人民生活水平不断提高，与农村改革先走一步并获得成功有密切关系。农村发展与整个中国经济发展有什么样的联系，中国究竟在农村改革方面做了什么，未来农村改革向何处去，是本文要讨论的问题。
一、农村发展的几个“关键词”
（一）发展奇迹。
30年的改革开放解决了中国人的吃饭问题，还大大丰富了中国人的生活，的确是一个奇迹。发展的奇迹也表现于农业，但如果细致分析，农业发展的奇迹实际上有前后两个阶段。上世纪80年代初到90年代中期，中国农业获得了快速发展，其中有几年农民收入增长的速度甚至快于城市居民。但这个时期的土地投入、劳动投入和资本投入是增长的，相应的，农业产出也在增长。产出增长比要素增长快，就是“奇迹”。上世纪90年代中期以后，我国农业领域资本投入在增长，但劳动投入和土地投入实际在下降。1996年之后，耕地出现净减少；2000年以后，农村劳动力也在稳定减少，减少的速率大约在1.6%左右，但这个时期的农业GDP却在稳定增长，1996年之后农业GDP平均增长约8%。这种变化也是一个奇迹，且比第一个奇迹更重要，因为这个奇迹是在两种要素投入减少的情况下发生的。
为什么会发生第二个奇迹？一可以归结为技术进步，二可以归结为分工水平的提高。而这两个因素可以进一步归结为市场化改革的进步，因为农业技术服务的市场化提高了效率，促进了分工。
（二）人口红利。
“人口红利”近年已经成为经济学家解释中国经济长期发展趋势的“关键词”。其实，这也是理解中国农业发展的一个“关键词”。
中国经济发展得益于廉价劳动力，而廉价劳动力来自中国农村的巨大的人口存在。中国“农民工”的工资曾经长期保持不变，只是近几年才开始上涨。这种情况导致了中国工商业资本能够以低成本扩张，并向世界大量输出廉价商品。但仔细分析可以发现，农民工的主体是男性青壮年劳动力，而留在农村的妇女和老人更可以不计“工资”从事农业生产，并通过精耕细作来部分替代农业资本投入，产生了廉价的农产品。农业的低投入、农产品的低价格压缩了农业的GDP，实际上低估了农业的增长。所以，总体上看，中国经济的高速增长没有伴随高通货膨胀，得益于农业生产的低成本。“人口红利”实际上是农民的“负收益”。
（三）土地红利。
经济学家对经济增长的分析似乎忘记了还有另一个“红利”，即“土地红利”。上世纪农业合作化以后的很长一段时间里，我们国家的经济建设所需要的土地基本上是无偿取得的。改革开放以后逐步开始对农民实行征地补偿，但补偿费用一直很少，到目前为止也不超过1万亿人民币，而取走农民土地的总价值远远大于这个数。我用国民收入分配的方法估算，取走农民的土地的总价值应该在20万亿之上。
“土地红利”同样是中国经济低成本扩张的重要因素。土地要素所有者本应得到的收入转化成了其他经济利益集团的收入或再投资资本，经济增长成本就大大降低了。
农民向中国经济贡献了“人口红利”和“土地红利”，为什么中国农业仍在发展，中国农民的收入仍在提高？其魔力在哪里？答案还是改革开放。农民被放活了，他贡献了劳动和土地，只要自己的收益比过去强，哪怕别人的收入增长更强，农民自己也会有所行动。中国农村的进步乃至整个中国经济的成长，其奥秘正在这里。
二、中国农村改革模式的转变
从农村改革开始到2003年前后，农村改革以“减弱控制”为主要特征；2004年以后，农村改革以调整国民收入分配结构、扩大农村公共品供应为主要特征。党的十七大以后，农村改革进入统筹城乡发展、深化综合改革新阶段。
（一）1978—2003年：以“减少控制”为主的农村改革模式。
我们对农村改革经验的概括着重于国家、集团和农民之间利益关系调整的得失成败。第一，农村改革必须打破来自国家权力对农民的高度控制，让农民依据市场关系自由地安排生产。第二，在改革的关键步骤上，中央政府的决断具有重要意义。第三，从改革目标的确立到最后实现，比之中央政府的率先行动，鼓励地方政府积极探索、推动制度创新，是改革成功的必要条件。从推动农村发展的政府行为方面看，除几次农产品价格调整出自中央政府之外，一些重要的改革行动最初都来自地方政府的创新性行动。如包产到户、乡镇企业、村民自治等。但必须承认，给予或承认地方政府在决策中某种自由，在改革时期可能是一把“双刃剑”。
农村发展的根本障碍，是我们从计划经济时代开始并大体延续至今的对农民实行的控制，农民应该享有的公正权利得不到保障和尊重。这一时期改革的重要任务是农民权利变革。
1.农民的土地财产权。
家庭联产承包制在1978年后迅速推广，当时的迅速变革固然与新制度符合农民利益有关，但从变革的可操作性上看，农民内部没有分化，利益要求比较一致，特别是精英分子的积极性很高，是改革顺利进行的重要条件。
家庭联产承包制与集体经济制度相比所具有的制度优势是农村改革成功的关键因素。（1）从根本上说，家庭联产承包制适合现阶段我国农业生产力的性质。农业生产本身的特点使家庭联产承包制改革具有较大的可操作性。（2）家庭联产承包制直接把家庭收入与家庭的生产投入结合在了一起，在较大程度上克服了集体共同生产条件下的农民的“搭便车”行为，产生了制度的激励功能。（3）家庭联产承包制大大降低甚至取消了某些农业集体生产的监督管理成本。由于农业生产的特殊性，对农业劳动者劳动投入的质量、数量进行监控的成本极为高昂，家庭联产承包制的实行实际上基本取消了这种监控成本。（4）农民在相当大的程度上获得了生产自主权，为农业生产实现资源合理配置创造了重要条件。
2.农民平等的劳动就业权利。
尽管我国城乡分割体制尚未完全打破，但这个体制已经遭到很大冲击。在种种约束之下，中国农民勇敢地走向城市，率先向劳动市场的二元体制发起了冲击。
过去一个很长时期里，国家对农民工权利的保护，对劳资关系的调节，常常是不着边际地空喊口号，而媒体对这个问题也多是给予道德批判，未能发掘其中更重要的意义。2003年以后，这种情况才有了逐步转变。农民进城务工，对于提高中国资源配置效率，促进经济高速发展，发挥了重要作用。同时，对农民进城务工的种种限制，又大大限制了资源效益的充分释放。
调查表明，在2004年之前差不多10年左右的时间里，农民工的工资几乎没有增加。劳动的廉价是因为农民工的劳动权利没有得到应有保护。此后，对农民平等权利的保护，特别是对农民工与城市职工之间平等权利的保护，逐渐成为全社会的共识。２００４年１１月１日国务院第４２３号令颁布的《劳动保障监察条例》，把农民工的权利置于国家法律保护之下。中央高层提出的“以人为本”的施政方针的确开阔了地方政府官员的视野，许多能够有效调节劳资关系的政策在不断出台。
城市吸收农村人口的能力弱，主要与我国的就业政策有关。我们估算，如果能严格执行“劳动法”，下决心解决劳动者加班报酬问题、城市居民兼业问题和童工问题，全国就业岗位有可能增加4000万左右。如果再能够加强居民收入调节和监管，适当提高个人收入所得税的累进率，努力打破就业的部门垄断，就业岗位还可以增加。从宏观经济数据看，我国GDP连年高速增长，远远超过了就业增长的速度。这种差距不可能用技术进步因素来完全解释。基本情况是，一方面已就业的劳动者超时超负荷工作，另一方面却有大量农村隐蔽失业人口存在。我们不赞成用农民素质低来解释农民失业人口大量存在的原因。事实上，在一些城市现代经济部门，农民能够从事很多工作。劳动市场的不完全性，才是农民工就业难主要制约因素。此外，收入户籍政策、调节政策和地方管理体制也不利于城市化，这方面做好改革，城市化的速度还会增加。
我做过一个粗略估算，假设采取积极的城市化政策，我国种植业农户以每年6%的速度减少（目前的速度已经是1.6%左右）是完全可能的，其中大中城市贡献3%，其他小城市和新兴小城市（可以发展1万座小城市2—3万人）贡献3%。有了这样一个过程，在30年以后，我国可以剩下5000万农户，其中粮食种植3000万户，其他农户2000万户。这个目标实现以后，农村人口将显著减少，大批村庄将消失，城乡差别将基本不存在。那时，中国农村的基础将是富裕农民组成的小的居民点，不以农业为主的家庭将居住在小城市，而更多的农民将变成城市居民，城市化率可达到80%左右。
3.什么是更积极的城市化政策？
实行积极的城市化政策重点要解决以下几个方面的问题。
一是深化社会管理体制改革，创建城乡统一的户籍管理制度。户籍制度改革是要建立一种操作比较简单、不含有身份歧视、便于对人口进行规模控制的人口登记制度。新制度的核心应该是居住地人口登记制度，具体地说，只要一个人在一个城市享有住房（不论租住还是拥有产权），且这个住房的建设符合政府的规划，住房的结构和面积等质量元素符合政府的标准，那么这个人就应该被登记为这个城市的居民，并享有和其他居民一样的权利。
二是改革劳动管理体制，调节劳资关系，增加城市就业机会。政府部门要带头按劳动法的要求办。
三是改革土地管理制度和土地产权制度，探索用“以土地换住房”和“以地租换保障”等多种途径解决农民进城的“门槛”问题。要取消区分“大产权”、“小产权”这样的奇怪的政策，以“放开产权、管住规划”为核心建立土地管理的政策体系。
（二）坚持市场化改革方向。
发达国家农村发展的历史经验证明，农村改革必须归结为权利关系的变革。过去我国农村的最大问题是不尊重农民的基本权利，用控制性政策，把农民束缚在土地上。20年前开始的改革，大体上是确立农民基本权利的过程；所有农村改革的成就，都可以归结为农民基本权利得以逐步确立所产生的积极成果。同样的道理，农村各种尚待解决的问题，也将寄希望于农民基本权利的进一步确立。新的中央领导集体提出了以人为本的发展观，将为确立农民各项基本社会权利提供意识形态的支持，有利于深化农村改革，促进农民发展。
从长远看，今后农村改革的主攻方向还是加快市场化的步伐，为此要做好三方面的工作。
一是要通过改革，使农民成为有活力的市场主体，创造农村市场经济发展最基本的动力。首要任务使以更大的力度改革农村土地关系，确立农民的土地财产权。农村目前实行的土地承包制对解放农村生产力曾发挥了巨大作用。但这个制度难以避免乡村干部对土地过强的支配权，对理顺农村政治经济关系很不利。中央政府已经通过立法措施，来强化农民的土地承包权，使农民的土地承包权物权化，但目前落实情况尚不尽如人意。除此之外，要大力发育农民新型经济组织，同时改造和最大限度地利用农村现已存在的中介组织资源（如乡镇、村社区组织、供销合作社、信用合作社以及乡镇的“七所八站”等组织形式）的网络体系、基础设施、专业技术人才和社会动员能力，整合农村已有的和正在发育的社会资本、人力资本和物质资本，实现传统组织资源和新型组织资源的有效对接。还要进一步放活劳动力市场和资本市场，逐步实现城乡劳动力市场的统一，建立多层次的资本流动市场。
二是要加强政府对农村经济发展的支持力度，并在“市场失灵”的领域发挥政府服务的作用。中国农户的小规模经营状况决定了农户在市场经济中处于不利地位，易于受到大型垄断供应商和服务商的盘剥。同时，农业是高度竞争的产业，农业利润率往往低于社会平均利润率，不容易获得商业银行的服务，也不容易吸引投资者向农业投资。鉴于这个原因，国家应大力加强农业基础设施的投入，发展农业科技，改善农业生产的物质条件。同时，鉴于目前农业资金多头投入、效率有限的局面，应改善国家农业政策性银行的服务，进一步增强农业政策性银行的服务功能。可以考虑加强我国农业发展银行与农业部之间的协调互动，把目前各种分散的农业支持资金适度集中，由农业部做好资金使用的规划，由农业发展银行做好资金的具体使用和调度，以提高农业资金的使用效率。
三是要改善农村基层社会的治理结构，进一步改革村级社区管理机构和乡镇政府，采取更有力的措施加快农村基层的民主制度建设。1998年正式出台村民自治法，但落实极为困难。农民希望这项权利真正得以落实。如果这项权利落实了，所谓“农民负担”问题也就容易解决了。这等于把“中央要求减负”，变成了“农民自我减负”，效果就大大不同了。我们在调查中发现，与其说农民苦于税费负担重，不如说农民更苦于税费负担不平等。在一个乡镇，往往有不交或少交税费的村子；在一个村子，又有不交或少交税费的农民，这使得一部分农民所承受的赋税相当沉重。解决这样的问题，只能由改善农村基层政府的治理结构来实现。
(本文作者：中国社会科学院农村发展研究所研究员)
责任编辑于朝霞
[关键词] 农村改革； 农村发展； 改革模式
[中图分类号] F32 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962（2008）15-0005-06
30年来，中国经济增长率长期位居世界前列，市场供应日益充足，物价相对稳定，人民生活水平不断提高，与农村改革先走一步并获得成功有密切关系。农村发展与整个中国经济发展有什么样的联系，中国究竟在农村改革方面做了什么，未来农村改革向何处去，是本文要讨论的问题。
一、农村发展的几个“关键词”
（一）发展奇迹。
30年的改革开放解决了中国人的吃饭问题，还大大丰富了中国人的生活，的确是一个奇迹。发展的奇迹也表现于农业，但如果细致分析，农业发展的奇迹实际上有前后两个阶段。上世纪80年代初到90年代中期，中国农业获得了快速发展，其中有几年农民收入增长的速度甚至快于城市居民。但这个时期的土地投入、劳动投入和资本投入是增长的，相应的，农业产出也在增长。产出增长比要素增长快，就是“奇迹”。上世纪90年代中期以后，我国农业领域资本投入在增长，但劳动投入和土地投入实际在下降。1996年之后，耕地出现净减少；2000年以后，农村劳动力也在稳定减少，减少的速率大约在1.6%左右，但这个时期的农业GDP却在稳定增长，1996年之后农业GDP平均增长约8%。这种变化也是一个奇迹，且比第一个奇迹更重要，因为这个奇迹是在两种要素投入减少的情况下发生的。
为什么会发生第二个奇迹？一可以归结为技术进步，二可以归结为分工水平的提高。而这两个因素可以进一步归结为市场化改革的进步，因为农业技术服务的市场化提高了效率，促进了分工。
（二）人口红利。
“人口红利”近年已经成为经济学家解释中国经济长期发展趋势的“关键词”。其实，这也是理解中国农业发展的一个“关键词”。
中国经济发展得益于廉价劳动力，而廉价劳动力来自中国农村的巨大的人口存在。中国“农民工”的工资曾经长期保持不变，只是近几年才开始上涨。这种情况导致了中国工商业资本能够以低成本扩张，并向世界大量输出廉价商品。但仔细分析可以发现，农民工的主体是男性青壮年劳动力，而留在农村的妇女和老人更可以不计“工资”从事农业生产，并通过精耕细作来部分替代农业资本投入，产生了廉价的农产品。农业的低投入、农产品的低价格压缩了农业的GDP，实际上低估了农业的增长。所以，总体上看，中国经济的高速增长没有伴随高通货膨胀，得益于农业生产的低成本。“人口红利”实际上是农民的“负收益”。
（三）土地红利。
经济学家对经济增长的分析似乎忘记了还有另一个“红利”，即“土地红利”。上世纪农业合作化以后的很长一段时间里，我们国家的经济建设所需要的土地基本上是无偿取得的。改革开放以后逐步开始对农民实行征地补偿，但补偿费用一直很少，到目前为止也不超过1万亿人民币，而取走农民土地的总价值远远大于这个数。我用国民收入分配的方法估算，取走农民的土地的总价值应该在20万亿之上。
“土地红利”同样是中国经济低成本扩张的重要因素。土地要素所有者本应得到的收入转化成了其他经济利益集团的收入或再投资资本，经济增长成本就大大降低了。
农民向中国经济贡献了“人口红利”和“土地红利”，为什么中国农业仍在发展，中国农民的收入仍在提高？其魔力在哪里？答案还是改革开放。农民被放活了，他贡献了劳动和土地，只要自己的收益比过去强，哪怕别人的收入增长更强，农民自己也会有所行动。中国农村的进步乃至整个中国经济的成长，其奥秘正在这里。
二、中国农村改革模式的转变
从农村改革开始到2003年前后，农村改革以“减弱控制”为主要特征；2004年以后，农村改革以调整国民收入分配结构、扩大农村公共品供应为主要特征。党的十七大以后，农村改革进入统筹城乡发展、深化综合改革新阶段。
（一）1978—2003年：以“减少控制”为主的农村改革模式。
我们对农村改革经验的概括着重于国家、集团和农民之间利益关系调整的得失成败。第一，农村改革必须打破来自国家权力对农民的高度控制，让农民依据市场关系自由地安排生产。第二，在改革的关键步骤上，中央政府的决断具有重要意义。第三，从改革目标的确立到最后实现，比之中央政府的率先行动，鼓励地方政府积极探索、推动制度创新，是改革成功的必要条件。从推动农村发展的政府行为方面看，除几次农产品价格调整出自中央政府之外，一些重要的改革行动最初都来自地方政府的创新性行动。如包产到户、乡镇企业、村民自治等。但必须承认，给予或承认地方政府在决策中某种自由，在改革时期可能是一把“双刃剑”。
农村发展的根本障碍，是我们从计划经济时代开始并大体延续至今的对农民实行的控制，农民应该享有的公正权利得不到保障和尊重。这一时期改革的重要任务是农民权利变革。
1.农民的土地财产权。
家庭联产承包制在1978年后迅速推广，当时的迅速变革固然与新制度符合农民利益有关，但从变革的可操作性上看，农民内部没有分化，利益要求比较一致，特别是精英分子的积极性很高，是改革顺利进行的重要条件。
家庭联产承包制与集体经济制度相比所具有的制度优势是农村改革成功的关键因素。（1）从根本上说，家庭联产承包制适合现阶段我国农业生产力的性质。农业生产本身的特点使家庭联产承包制改革具有较大的可操作性。（2）家庭联产承包制直接把家庭收入与家庭的生产投入结合在了一起，在较大程度上克服了集体共同生产条件下的农民的“搭便车”行为，产生了制度的激励功能。（3）家庭联产承包制大大降低甚至取消了某些农业集体生产的监督管理成本。由于农业生产的特殊性，对农业劳动者劳动投入的质量、数量进行监控的成本极为高昂，家庭联产承包制的实行实际上基本取消了这种监控成本。（4）农民在相当大的程度上获得了生产自主权，为农业生产实现资源合理配置创造了重要条件。
2.农民平等的劳动就业权利。
尽管我国城乡分割体制尚未完全打破，但这个体制已经遭到很大冲击。在种种约束之下，中国农民勇敢地走向城市，率先向劳动市场的二元体制发起了冲击。
过去一个很长时期里，国家对农民工权利的保护，对劳资关系的调节，常常是不着边际地空喊口号，而媒体对这个问题也多是给予道德批判，未能发掘其中更重要的意义。2003年以后，这种情况才有了逐步转变。农民进城务工，对于提高中国资源配置效率，促进经济高速发展，发挥了重要作用。同时，对农民进城务工的种种限制，又大大限制了资源效益的充分释放。
调查表明，在2004年之前差不多10年左右的时间里，农民工的工资几乎没有增加。劳动的廉价是因为农民工的劳动权利没有得到应有保护。此后，对农民平等权利的保护，特别是对农民工与城市职工之间平等权利的保护，逐渐成为全社会的共识。２００４年１１月１日国务院第４２３号令颁布的《劳动保障监察条例》，把农民工的权利置于国家法律保护之下。中央高层提出的“以人为本”的施政方针的确开阔了地方政府官员的视野，许多能够有效调节劳资关系的政策在不断出台。
城市吸收农村人口的能力弱，主要与我国的就业政策有关。我们估算，如果能严格执行“劳动法”，下决心解决劳动者加班报酬问题、城市居民兼业问题和童工问题，全国就业岗位有可能增加4000万左右。如果再能够加强居民收入调节和监管，适当提高个人收入所得税的累进率，努力打破就业的部门垄断，就业岗位还可以增加。从宏观经济数据看，我国GDP连年高速增长，远远超过了就业增长的速度。这种差距不可能用技术进步因素来完全解释。基本情况是，一方面已就业的劳动者超时超负荷工作，另一方面却有大量农村隐蔽失业人口存在。我们不赞成用农民素质低来解释农民失业人口大量存在的原因。事实上，在一些城市现代经济部门，农民能够从事很多工作。劳动市场的不完全性，才是农民工就业难主要制约因素。此外，收入户籍政策、调节政策和地方管理体制也不利于城市化，这方面做好改革，城市化的速度还会增加。
我做过一个粗略估算，假设采取积极的城市化政策，我国种植业农户以每年6%的速度减少（目前的速度已经是1.6%左右）是完全可能的，其中大中城市贡献3%，其他小城市和新兴小城市（可以发展1万座小城市2—3万人）贡献3%。有了这样一个过程，在30年以后，我国可以剩下5000万农户，其中粮食种植3000万户，其他农户2000万户。这个目标实现以后，农村人口将显著减少，大批村庄将消失，城乡差别将基本不存在。那时，中国农村的基础将是富裕农民组成的小的居民点，不以农业为主的家庭将居住在小城市，而更多的农民将变成城市居民，城市化率可达到80%左右。
3.什么是更积极的城市化政策？
实行积极的城市化政策重点要解决以下几个方面的问题。
一是深化社会管理体制改革，创建城乡统一的户籍管理制度。户籍制度改革是要建立一种操作比较简单、不含有身份歧视、便于对人口进行规模控制的人口登记制度。新制度的核心应该是居住地人口登记制度，具体地说，只要一个人在一个城市享有住房（不论租住还是拥有产权），且这个住房的建设符合政府的规划，住房的结构和面积等质量元素符合政府的标准，那么这个人就应该被登记为这个城市的居民，并享有和其他居民一样的权利。
二是改革劳动管理体制，调节劳资关系，增加城市就业机会。政府部门要带头按劳动法的要求办。
三是改革土地管理制度和土地产权制度，探索用“以土地换住房”和“以地租换保障”等多种途径解决农民进城的“门槛”问题。要取消区分“大产权”、“小产权”这样的奇怪的政策，以“放开产权、管住规划”为核心建立土地管理的政策体系。
（二）坚持市场化改革方向。
发达国家农村发展的历史经验证明，农村改革必须归结为权利关系的变革。过去我国农村的最大问题是不尊重农民的基本权利，用控制性政策，把农民束缚在土地上。20年前开始的改革，大体上是确立农民基本权利的过程；所有农村改革的成就，都可以归结为农民基本权利得以逐步确立所产生的积极成果。同样的道理，农村各种尚待解决的问题，也将寄希望于农民基本权利的进一步确立。新的中央领导集体提出了以人为本的发展观，将为确立农民各项基本社会权利提供意识形态的支持，有利于深化农村改革，促进农民发展。
从长远看，今后农村改革的主攻方向还是加快市场化的步伐，为此要做好三方面的工作。
一是要通过改革，使农民成为有活力的市场主体，创造农村市场经济发展最基本的动力。首要任务使以更大的力度改革农村土地关系，确立农民的土地财产权。农村目前实行的土地承包制对解放农村生产力曾发挥了巨大作用。但这个制度难以避免乡村干部对土地过强的支配权，对理顺农村政治经济关系很不利。中央政府已经通过立法措施，来强化农民的土地承包权，使农民的土地承包权物权化，但目前落实情况尚不尽如人意。除此之外，要大力发育农民新型经济组织，同时改造和最大限度地利用农村现已存在的中介组织资源（如乡镇、村社区组织、供销合作社、信用合作社以及乡镇的“七所八站”等组织形式）的网络体系、基础设施、专业技术人才和社会动员能力，整合农村已有的和正在发育的社会资本、人力资本和物质资本，实现传统组织资源和新型组织资源的有效对接。还要进一步放活劳动力市场和资本市场，逐步实现城乡劳动力市场的统一，建立多层次的资本流动市场。
二是要加强政府对农村经济发展的支持力度，并在“市场失灵”的领域发挥政府服务的作用。中国农户的小规模经营状况决定了农户在市场经济中处于不利地位，易于受到大型垄断供应商和服务商的盘剥。同时，农业是高度竞争的产业，农业利润率往往低于社会平均利润率，不容易获得商业银行的服务，也不容易吸引投资者向农业投资。鉴于这个原因，国家应大力加强农业基础设施的投入，发展农业科技，改善农业生产的物质条件。同时，鉴于目前农业资金多头投入、效率有限的局面，应改善国家农业政策性银行的服务，进一步增强农业政策性银行的服务功能。可以考虑加强我国农业发展银行与农业部之间的协调互动，把目前各种分散的农业支持资金适度集中，由农业部做好资金使用的规划，由农业发展银行做好资金的具体使用和调度，以提高农业资金的使用效率。
三是要改善农村基层社会的治理结构，进一步改革村级社区管理机构和乡镇政府，采取更有力的措施加快农村基层的民主制度建设。1998年正式出台村民自治法，但落实极为困难。农民希望这项权利真正得以落实。如果这项权利落实了，所谓“农民负担”问题也就容易解决了。这等于把“中央要求减负”，变成了“农民自我减负”，效果就大大不同了。我们在调查中发现，与其说农民苦于税费负担重，不如说农民更苦于税费负担不平等。在一个乡镇，往往有不交或少交税费的村子；在一个村子，又有不交或少交税费的农民，这使得一部分农民所承受的赋税相当沉重。解决这样的问题，只能由改善农村基层政府的治理结构来实现。
(本文作者：中国社会科学院农村发展研究所研究员)
责任编辑于朝霞