业委会夹缝求生

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  无论是外部环境,还是业主的素质,都决定了业委会在中国的发展需要诸多突破24年前的那个午后,陈之平不曾想到,一场商住电费价格的收缴,让他这个物业管理处主任,无意间促成了中国第一个业主自治委员会的成立。

诞于偶然


  24年前,在深圳万科天景花园里有一栋商住楼,小区规划时设计了两台变压器,分供住宅楼和商铺。居民入住一段时间之后,由于变压器负荷不足,管理处便向供电局申请通过供给商铺用电的变压器补充居民楼,电费统一按照商业用电收取。小区居民对此甚是不满,部分干脆拒缴电费。
  “要是全不缴可以直接停电,倒好解决些,只有一部分不缴纳反而很难办。”陈之平对《中国新闻周刊》解释当时的处境。找供电局不能解决,又无法停电,管理处只能暂替业主垫缴,但这种垫支远超物业公司的能力范围。与此同时,业主的意见越来越大。
  陈之平试着找一部分理性的业主心平气和地一起协商解决办法,并策划以成立“业主管理委员会”的方式来搭建一个沟通平台。他告诉《中国新闻周刊》,当时的方案是从小区全部6栋楼14个单元中以每单元为单位,选出1位代表作为业委会委员,加上管理处1位执行秘书共15人组成业主管理委员会。
  1991年3月22日19点30分,中国第一个业委会宣告成立。包括王石在内的万科高管,与第一届15位业委会委员,对业委会的章程、用电、水使用及费用情况、增设休闲椅和果皮箱、管理费构成等问题进行了讨论,并就议案形成了决议。
  这是一个令陈之平至今记忆犹新的时刻。在业委会的协调下,商业用电的分类收取得以解决。在这一过程中,陈之平感受到了业委会成员的能量。
  业委会宣布成立一个月后,第二次会议通过了《天景花园业主委员会章程》,选举产生了会长、副会长。由于电费问题获得圆满解决,业委会这种社区组织模式也获得了业主的认可。
  
  而成立业委会之后的一次物业涨价,却又促动了深圳物业管理条例的实施。上世纪90年代,天景花园延续旧的房产管理模式,提供水电维修及清洁服务,安全则是由派出所委派保安执勤,物业服务收费标准很低。
  “清洁费每户每月仅2元,根本不够清洁工的工资。于是我就做了一个方案,要把清洁费提高到每户每月10元,用以支付清洁工工资及相关工具更新。”据陈之平的回忆,业委会商议后,要求管理处做到了楼道、楼梯、草坪等随时都看不见烟头等垃圾,就认可上调收费标准。
  物业管理处实现了业主的要求,业委会也兑现了承诺。但这次涨价违反了物价局的规定。“物价局对此以乱收费责问管理处。”当时,陈之平差一点受罚。
  此后,陈之平参与起草了全国第一部物管地方性法规——《深圳市经济特区住宅区物业管理条例》,该条例对物业收费调整做出了规定。这种“业主自治和专业服务相结合”的管理模式日趋成型,并有了一定的法规。
  业主维权专家舒可心认为,这只是物业公司达到自己利益诉求的一种方式或者说策略,物业公司对业委会的成立从根本上讲并没有主观之意,但其客观诉求的确促使业主维权迈出了第一步。
  上世纪90年代初期,深圳正处于改革的蓬勃期,很多领域的改革都在探索。而陈之平无意间踩中了业委会这块石头。

土壤有别


  从全国范围看,中国业委会的发展过程有一个清晰的脉络:它们往往从革命性的维权起步,后来在各种现实的限制与考量后,慢慢转向建设性。
  在业委会的初创阶段,“闹”非常普遍。“这符合中国的现状,‘闹’有时候更能有效引起关注。”一位受访业委会专家表示。大多数的业委会,也是在“闹”的过程中逐渐联合成为一个组织。但在政府眼里,这就是不和谐因素,其所面临的外界阻力也自然形成。
  在中国,从“闹”这一阶段走出来的维权领袖有几千人,分布在全国几百个即时通讯群里。
  虽然有这么多人的努力,但目前建立业主委员会的小区占比仍然偏低。据业主维权专家陈凤山估算,全国目前拥有业委会的社区占比为10%左右,公开数据中产生过业委会的小区占据30%~35%。
  在业委会的成立方面,上海是一个极其特殊的城市。陈幽泓等人提供的数据显示,上海整个城市业委会小区所占比例为85%。
  陈幽泓是海淀和谐社区发展中心的教授,研究中国社区发展状态多年。和谐社区研究中心原是中国人民大学2002年成立的一个研究课题组,2005年海淀区政府破例让其登记注册成为一个民办非企业法人。陈幽泓告诉《中国新闻周刊》,上海市是一个强政权城市,有点类似新加坡,有着强权政府干预的基因。在这个城市,业委会几乎都是由基层政府组织成立,这在一定程度上削弱了业委会的维权属性,也不可能形成权力制衡。
  在全国性的社区论坛上,陈幽泓可以感觉到上海的业委会领袖相对较少,其知识储备和自发的维权素养也较低于其他省份。
  而与上海紧邻的江浙地区,却完好地保存了传统的民间组织氛围。陈幽泓以工商联为例,对《中国新闻周刊》阐述了温州的业委会发展环境。全国各地的工商联组织,基本都属于具有行政事业编制的民间组织,而唯独温州是小商业主自发组织成立。这与其经济发展基础有关,也与民间意识有关。政府看到了这些私有经济业主组织在发展GDP时所做的贡献,于是在业委会这个民间组织上表现出更为开明和宽松的态势,“无为而治”。
  在江苏省,这种政府环境则更为明显。陈凤山对《中国新闻周刊》表示,2014年最新实施的《江苏省物业管理条例》,是全国第一个将“业主委员会代表制度”明文写进地方法规的,这在法律意义上明确了业主委员会的发展模式和法律地位。
  相比上海和江浙地区,沈阳则成为中国业委会发展最好的地方。陈幽泓说,沈阳属于东北老工业基地,特定历史时期形成的老旧小区特别多。这些小区的物业管理相对落后,而且盈利性相对较差,于是出现了大面积的托管现象。这给沈阳的业委会组织提供了成长的沃土。   陈幽泓介绍说,在托管的期间,一些小区业主委员会发挥了很大的作用,该市社区业主委员会协会会长杨树林所起的建设性作用,也得到了政府部门和业主的认可。“业委会这种组织的存在,让政府省了不少心也尝到了甜头。”
  多位受访专家告诉《中国新闻周刊》,业委会的成立与发展,既受制于整体的大环境,也受制于区域环境。比如,虽然深圳市在业委会的发展上有很多的经验,但基于特区的背景,其经验并没有普适性。

“进”与“退”


  知名打假人王海,也在和同伴一起探索业委会管理的模式。
  王海和崔丽娜同为和谐社区发展中心的成员,后者为天津业委会联合会会长。他们在天津的几个物业托管小区,正在推行“丽娜模式”。这种模式以业委会主导、合同制管理为中心,意在扩大业主的自主权,增进业主的公共意识,降低物业管理的各项支出成本。
  对物业公司而言,“丽娜模式”的利润相比传统的模式要少得多,但好处在于明确了权责,减少了矛盾和摩擦。在很多业内人士看来,这是一种共赢的经营模式。过去,物业管理企业通常是从开发商手中接单签约,之后由于成本压力、与业主之间的矛盾等,或弃盘不管,或与业主之间水火不容。
  陈幽泓把这一模式解读为“共有财产区分,财产权关系明确的业主自治经理人模式”。其实现阶段分为业主当家作主、财产明确、经理人实现、专业化管理外包四个阶段。该模式的核心,是“区分穷尽、物权自主、量化公开”。
  在“丽娜模式”中,将小区共有部分的管理,设定为对“分不出去”部分的管理。凡是“分不出去”的,由物业管理公司管理,由全体业主承担成本,由物业维护费开支费用,在权责分明下实现物业管理费最低。
  还有很多的业主维权人士在探索自己的模式,并在几百个业主群里“百家争鸣”。
  作为和谐社区的研究专家,陈幽泓更期待“业主自治”的“乡规民约”。在她的架构中,把实现和谐社区分为五个阶段,称为“五部曲”:业委会成立、物业酬金制、契约机制、两委三方(物业、居委会、业委会)联动、生态社区。陈幽泓的最终目标,是靠目前的NGO力量实现生态社区建设。
  陈幽泓说,目前这个阶段,社区治理领域的政策法律仍处于初步发展阶段。而业主自治的问题,仅靠国家的法律远远不能解决,需要小区在相关政策和法律的基础上,去协商制定自己的规则。“两委三方”应该通过联动,依托三方协商制定的“乡规民约”来约束和实现自治。
  陈幽泓说,国家和社会之间从来就存在一种博弈,有时候是进退关系,有时候是互补关系。他说,目前形势下,政府应该退,民间应该进。

自治的瓶颈


  但在当下,业委会在中国的发展不仅面临谁进谁退的问题,还有很多其他的困境。
  陈幽泓说,目前,在占据城市面积一半左右的居住小区内,业主组织仍处在体制的边缘,其法律地位和组织特征不是很清楚,共有区域的法律确权也相对模糊。在很多小区,物业公司已经架空了业主的所有权。
  物业专家舒可心认为,小区里在住宅以外、规划红线之内的区域,全都属于全体业主。“公有的东西很多,包括一草一木、一砖一瓦。”但中国现在在所有权的登记上还有缺失,法律不登记共有财产。另外,在小区内,居委会、物业公司与业委会的权利也不对等。这导致业委会很难在法律上主张这部分共有权利。
  陈幽泓表示,在中国,物权的突变式变革,造成了小区管理制度的缺位和断层。物权所有人在自治意识尚不成熟时,就已经肩负起维护小区共有权利的责任。这是政府大跨度改革的一种冒进。
  而在业主的意识和能力层面,业主大都是遇到事了才聚起来,聚起来就打打杀杀。而受访专家大多认为,业委会要发展,就必须形成固定的议场。要定期选举,产生一个组织去执行议事规则下达成的具体协议。但是目前在小区内部,正常换届都很困难。
  一位受访专家认为,在业主现有的意识和能力下,业主的组织很容易呈现一种循环的状态:当外部势力入侵,到了一定程度,大家开始组织对抗,就有了业委会。而一旦有了业主组织,发展商就不太敢侵权。业主一看发展商不再来了,就容易做鸟兽散。而业委会一旦不存在,物业公司就又开始来欺负业主,到了一定的程度后,就又组织业委会。一位受访专家认为,业主组织发展的一个突出问题是可持续性的问题。“一个可持续的小区的评价机制,是业委会能不能正常更换,正常选举。一个小区是不是成熟,要看小区有没有发生过对业委会的罢免。”
  但是现状不容乐观,大多数业主组织都遇到了可持续发展的瓶颈,定期选举无法实现,参与者后继无人。房地产商人任志强在一次受访时说:“年轻人连业主委员会的责任都不愿承担。”
  业主维权专家陈凤山把小区比喻成一个五脏俱全的社会。他说,现阶段民间组织遇到的问题,业委会都有可能遇到,但最主要的还是制度建设和法律依据。陈幽泓说,《物权法》中并没有规定关于侵犯物权的惩罚性措施。按照《物业管理条例》的规定,开发商、物业公司侵犯业主的物权,仅被处罚几万元。
  多位受访专家认为,对于私人财产权长期以来缺乏法律保护,政府有不可推卸的责任。政府应该在自己的权力范围内培育社会自治能力,因为如果没有政府的支持,业主组织要维权并不容易。
  (实习生田姬熔、张诗妤对本文均有贡献)
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