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[摘要]宋代非常重视法制建设。就立法而言，成果丰硕，形式广泛。立法过程中除了中央的努力外，地方官员的作用也功不可没，他们在提议立法、为立法做资料准备、指出现行法的弊端、在新法试用期提出修改意见、在新法正式实施后发现问题再提出建议这五个立法环节中发挥了积极的作用。
[关键词]宋代，地方官员，立法，作用
[中图分类号]K24[文献标识码1A[文章编号]04SV—6241(2010)06—0025—05
宋代非常重视法制建设。就立法而言，宋代在继承前代的基础上，又有很大的发展。其立法成果内容丰富，形式广泛。不仅有通行于全国的海行法，适用于一州一县的地方法，还有一司一监的部门法；不仅有基本法典《宋刑统》，而且还有大量的敕、令、格、式等法律形式。
宋代立法工作主要靠中央来完成，但也离不开地方即路、府、州、县官员的力量。概括而言，地方官员的作用主要表现在为立法作资料准备和献策献计两个方面。其具体活动则渗透在立法程序的不同阶段中。
为了醒目，本文将宋代的立法流程，即提议立法、立法提议被批准后即组建立法机构、为立法做资料准备、修成初稿、试用初稿且令朝野提出意见、再修改完善成定稿、颁布执行、如在使用中再发现问题还可提议对具体条文进行修改、再颁布修订好的法律条文。在此过程中，地方官员的作用表现在五个不同阶段，即图中以“1、2、3、4、5”标识的5个地方。
一、提出立法建议
通常情况下，制定新法或修改旧法多是由皇帝或中央级的官员提出，但偶尔也会由地方人士即路、府、州、军、监、县之人提出。宋代曾规定“诸事应立法及敕律令格式有未便应改者，皆具利害申尚书省或枢密院”。地方官员往往会根据在地方行政、司法过程中所遇的具体事件或实际感受提出自己的立法建议。如下几例就是这种情况。
例一：淳熙七年，徽州知州陈居仁建议修立《隆兴以来宽恤诏令》。他建议：由敕令所收集自隆兴年间以来所颁发的有关“优恤”的诏令圣旨，将其按类目分为“代纳折帛”“蠲减重赋”“惩罚科扰”等，再将其雕印，颁发到州县，要求官吏“务在遵行”。陈居仁的建议被朝廷采纳并实施，于淳熙十一年五月修成，共三百卷，包括绍兴三十二年六月之后至淳熙十年十二月以前的宽恤事件。
例二：庆元四年，滁州知州曾渐建议将“一司一所补授迁转及省部寺监吏职补授，应所专用格法及续降指挥”，依照《淳熙一州一路酬赏法》的体例，编类成书，“镂版颁行”。朝廷遂命敕令所以此立法且以一年为限。
再如元丰六年，在湖州知州唐淑问建议下，详定重修编敕所依京师百司法之例，修立了有关州县官员的禁谒法。从而使州县也有了禁谒之法。大观二年，朝廷根据广南西路经略司勾当公事关沅的札子立法。淳熙元年，朝廷因知隆兴府龚茂良“断配罪囚未到配所，中路托病，为之寄留，往往更不发遣，乞立法禁”之请而立法。
以上五例，从时间上看，既有北宋时期也有南宋时期；从地域上看，有徽州、滁州、湖州、广南西路、隆兴府；从官职上看，州、府、路的各级长官都有。这些说明宋代参与立法的地方官员较广泛。地方官员提出的立法建议，多是出于实际操作的需要，往往能基于实际情况，有针对性，故有可取之处。
二、提供立法所需的资料
立法所需的材料，除了中央拥有的之外，地方所存的敕令格式也是必不可少的来源。
地方在宋代早期就已形成了保存所收敕令的传统。如建隆三年十一月曾“令州县置敕书库”。淳化二年令“州府监县应所受诏敕，并藏敕书楼，咸著于籍，受代批书、印纸、历子，违者论罪。”从此“敕书楼州县皆有之”。各州县按规定应将陆续收到的编敕、札子等法律文书进行抄录。抄录时，“州委司法、县委主簿”即由专职官吏抄写。然后按时间先后依照编敕的体例分门编定成册。抄录好的副本再由当职官校之于原本。原本放在敕书楼(后为架阁库)保存，州县官员则使用抄录的副本。副本通常有二，“一付长吏收掌，一送法司行用”，官员离任时要将其移交给下任官员。但是有些地方官有时并不按规定认真编录，天禧四年针对“今多堕坠不录”的行为，令提点刑狱官“专切检视”。州将编好之书，送该路的转运使检查，转运使也依州的程序进行编录，只是另“奏辟官员”来编写，因“颇为烦冗”，神宗熙宁元年时规定不许差官，而由诸司官依敕的格式按时间顺序抄录入册。只有续降宣敕过多时，才上奏朝廷，请求差官来修。
通过以上方式保存下来的诏令是中央立法的资料来源。如宣和三年两浙、福建路所供“皇祜以后至政和三年终应干条制”，就是详定一司敕令所编修敕令格式的材料来源。南宋初，中央立法对地方的依赖更为突出。这是因为受战火的影响，有些官司文籍“散落，无从稽考”，致使官司决事时，无所凭据，所以需要收罗散落的条法，以备参用。如广南东路转运判官章杰“备使岭外，于是遍行所部搜访”，共收集到自太祖、太宗以来的条令、续降指挥共一千一十八卷。其中有关户部的共一百零九册，一百八十卷。绍兴四年朝廷下诏，令将章杰所录条目内“六曹”的内容分到各部，让各部仔细看详，参照现行法令，“遵守照使”，发现问题，即时上奏。
有些条法只为州县专有，当州县依此申述上奏时，朝廷没有依据来考证其是否属实，往往再下诏“诘问”，所以使得州县上请事件“久而不决”。绍兴五年令诸监司以一月为限，将各路州县所“被受专法”，编写成册，申报尚书省，经过看详考订后成为通行的法令，从而使得朝廷内外政令一统。
北宋末年战火之后，有些法律条文，中央、地方都不存在，要使它们重新发挥作用，只能靠有司“省记”，其中多是吏省记(既指中央之吏也包括地方之吏)。吏以司法工作为业，对法条非常熟悉。但是，仅靠胥吏省记之文，难免也有“以私意增损，舞文出入”的成分，而且也不统一，所以建炎四年朝廷下令将省记之文“攒类成册，奏闻施行”。为了保持法令的统一性，绍兴元年再令敕令所编修省记之文，限一季内成书。绍兴三年令百司将“省记条例与合为永格续降指挥，先委本处当职官吏精加看详，置册分门编纂，申纳朝廷”。有来源出处的条法，要经“所隶审覆”，没有问题之后，送敕令所看详。订立成法。这样，通过吏的“省记”使一些条文得以保存，使当时的立法活动有了可依的资料来源。
三、指出现行法中不合时宜之处
神宗以前诸朝立法时，往往于立法前先组织立法机构，成立编敕所(太祖、太宗两朝编敕无此专门机构)，即“先置局”，然后开始准备立法所需的资料。在此阶段，既需要地方提供资料，又“许人建言”，其中包括由地方官员针对现行法中某些条法的弊端，提出修改意见。
神宗熙宁二年，中书门下省认为先“置局”后“建言”的立法程序不够完善，其弊端是“多年乃能成就”，即立法时间长，相应的投资也就较 大。所以建议在编修《熙宁编敕》时，先令朝廷内外官员及诸色人等指出现行法令中(即《嘉祜编敕》与之后颁布的《续降条贯》)的“不便及约束未尽事件”。等到一定时期，修改意见“类聚已多”时，“即置局编修”，“不须多年”，编敕则可成。这样，地方的作用就显得更为重要。但这种立法程序的实用期并不长，这是因为熙宁改变立法程序的目的是为了加快立法的速度，但从《熙宁编敕》来看，始修于熙宁三年，完成于六年，和前后的编敕时间相比，也并不是太快，所以不久便又改变①。元丰年间修敕令格式时已恢复了熙宁前的模式。元丰元年时已有重修编敕所，六年时仍规定，如果“内外官司”发现现行敕令格式中“文有未便于事理”应作修改时，应申尚书省。“若一时处分，应著为法，及应冲改者，随所属申中书省、枢密院奏审”。七年《元丰敕令格式》成书。神宗之后，仍维持“先置局”，后“许人建言”的方式。元祜元年编修《元祜敕令格式》，规定如果“见行条贯有未尽、未便合行更改，或别有利害未经条约者”，不论是官还是民都可以上奏。政和元年二月一日手诏，令修政和敕令格式，设详定重修敕令所，以何执中兼领提举。二十三日何执中上奏“乞从本所关牒诸路监司，遍下本路州县，晓谕官吏诸色人”，即以详定重修敕令所的名义通知诸路官民，让他们指出现行敕令中“未尽未便合行更改，或别有利害未经条约”的部分。
地方官员发现问题后，应按程序上报。首先要在规定的时间内上报，往往从命令到达日算起，如政和元年时规定在指挥到后的两月之内。其次应将所述问题写明白，“实封”交所属州军处，由州、府、军、监等处以急脚递的形式传到都进奏院，再由都进奏院交到详定重修敕令所，以备参考。如果所提建议被采用，朝廷会推恩，即“量事酬赏，或随材录用”。地方官员如果发现问题不上报而擅自改动，则将被“徒一年”。如果有“差漏”或拖延不报，“人吏杖一百。”这样的奖励与惩罚，从正反两方面调动了地方的力量，使其更多地参与到立法中来。
现举例来看地方官员所提的具体建议。
例一：淳熙三年，潭州知州李椿建议在“《乾道新书》：‘诸强盗囚在禁，每火死及五分以上，依囚在禁病死岁终通计及一分法”’中的“每火”字下添入“谓三人以上”五字为注文。
宋代法律规定囚徒死于狱中，狱官得承担一定的责任。责任大小与死亡的百分比有关。强盗犯也是如此，即以所捕入狱的强盗团伙的人数为分母，来计算死囚的百分比。《乾道新书》原文没有指明人数，如果强盗以两人为伙入狱，一囚徒去世或两个全死，那么死亡率就高达50％甚至100％，对于狱官而言，他所受到的惩罚就会太重。有些狱官为了避免受重罚，则让强盗枉引他人，从而增加在狱的强盗总数。朝廷对狱官的惩罚，目的本是为了减少狱囚死亡人数，结果反使得狱官为了免受重责而妄执平民。所以李椿建议在原来的“每火”下添入“谓三人以上”。即计算强盗在禁的死因数时，最少也得三人，如果强盗只有两人，则按普通囚犯在狱病死的方法，即年终统计死亡数即可。李椿建议将强盗死囚分两种情况来处理，更符合实际情况，更能维护大多数人的利益。
例二：神宗时汀州知州周约指出编敕内“诸军年老病患拣充剩员中小分者，若愿放停并听从便，其杂犯军人须及七十以上，或有笃疾方许依此施行。若元犯情轻，即奏取指挥”这句话前后矛盾，“既云：‘年及七十或身有笃疾依此施行。’即不应更云‘若元犯情轻，即奏取指挥’。”据周约的建议，大理寺重新核查，才发现编敕内的此条是据嘉祜六年枢密院札子而来，原文为：“应看验诸军人年老疾病不堪征役人数，有已系半分人，如后来更合减充半分中小分者，若本人愿要放停并从情愿，其杂犯军人合减充小分愿放停者，即须年及七十以上，或身负笃疾即依此施行。未及此者，如元犯情轻即奏取指挥。”之所以出现矛盾是由于编修时漏掉了“未及此者”四字，故而“致语意不贯，引用疑惑”。于是朝廷下诏在原条文中“依此施行”字下添入“年未及七十或身无笃疾”十字。
再如，绍圣二年正月五日，由提点京东东路刑狱赵帆建议，在荫补条内删去“长幼为序”四字。政和四年，在利州路转运判官高景山的建议下，于现行条法内添入“罢任未及三年者同”八字。宣和时经平阳府知府上奏，将“置炉造熟铁器用”的范围扩大，即不光是在州县，“镇寨有监官兼烟火公事处”同样可以自。这些建议因为能切中要害，解决现行法的弊端，所以提议后往往会被采纳。
四、新法试用期间提出完善意见
立法初稿完成后，并不立即颁布使用。往往有一段时间的试用期，在此期限内，仍需朝廷内外的官员指出毛病、提出建议。此时地方仍有发现问题、提出修改建议的使命。这是因为朝廷考虑到中央修书的官员，“未必能尽知天下土俗之所宜、与夫民情之所便”，所以法典修成之时，都要将其颁发到各路，让“监司审覆可否”，没有问题后才施行。如天圣时所编的《敕令赦书德音》，在天圣七年修成后，并没有雕印颁发，而是依照诏令的规定，“写录降下”，令诸路转运司、发运司看详试用，如发现其中有“未便事件”，令其在一年内“实封闻奏”。经验证没问题之后，才于十年付崇文院雕印施行。
有关诸路的敕令格式，传统上在详定敕令所修成后，再“置局审覆”，如此设官置吏，实际上是用了两倍的人，“靡费禄廪，显属重复”。大观三年颁布新诏：“诏罢审覆。如事干诸路，下逐路安抚转运提刑提举司，依公看详。子细签贴，如有未尽未便事件，限半月指陈利害，保明申尚书省。”即将修成的敕令格式下发到对应的路，令该路官员审读、检查。发现有问题则在指定日限内上报指出。这样既节省了人力和财力，又便于路级官员根据本路的实情，提出合宜的意见。编敕所根据所提的建议，将初稿中的问题进行更正，形成定稿，上奏朝廷，完成立法。然后再将成法雕印颁行。
五、新法实施后发现问题及时反馈
新法颁行后，若再发现问题，仍可提出。如建议可行，则依此修改。如北宋徽宗建中靖国元年，因王实上奏：“新颁《元符敕令格式》，其间多有未详未便者，伏望更加详究，再议删定。”后经大理寺、刑部等共同商议，遂修改了《元符敕令格式》与《宋刑统》相矛盾的内容。南宋乾道七年正月十二日，提举福建常平茶事周自强上奏：“(切)[窃]见《乾道新书》，既以颁行，自今凡有申请冲改，必先送所属曹部详议，如果合冲改，然后取旨删修。”周自强之言，虽然是建议规范修改程序，但从中也可获悉南宋对于已经颁行的新法，如果发现有问题，仍然可以反馈再作修改。
由以上各阶段来看，地方官在立法中的力量确实不容轻视，当然其中也存在着许多问题。其一，有的官员不尽责，影响了立法的效果。如天禧二年本要重编令式，但因“诸处所供文字悉无伦贯，难以刊缉”，故只能“仍旧”，终以失败而告终。另外，有一些地方官员，接到令“审覆可否”的诏令后，“往往志在观望，不复研究是非，审覆遂为文(且)[具]。其二。建议之言动机不纯，言之不实。因为修正法令的可行性建议被采纳后会有一定的奖赏，所以也有些“贪利希进之徒”，“乘间抵城，妄意申陈，轻议增损，规毁其成宪”。所以朝廷不得不对此加以规范。不过，总的来看，地方官员在立法中的作用是利大于弊的。
[关键词]宋代，地方官员，立法，作用
[中图分类号]K24[文献标识码1A[文章编号]04SV—6241(2010)06—0025—05
宋代非常重视法制建设。就立法而言，宋代在继承前代的基础上，又有很大的发展。其立法成果内容丰富，形式广泛。不仅有通行于全国的海行法，适用于一州一县的地方法，还有一司一监的部门法；不仅有基本法典《宋刑统》，而且还有大量的敕、令、格、式等法律形式。
宋代立法工作主要靠中央来完成，但也离不开地方即路、府、州、县官员的力量。概括而言，地方官员的作用主要表现在为立法作资料准备和献策献计两个方面。其具体活动则渗透在立法程序的不同阶段中。
为了醒目，本文将宋代的立法流程，即提议立法、立法提议被批准后即组建立法机构、为立法做资料准备、修成初稿、试用初稿且令朝野提出意见、再修改完善成定稿、颁布执行、如在使用中再发现问题还可提议对具体条文进行修改、再颁布修订好的法律条文。在此过程中，地方官员的作用表现在五个不同阶段，即图中以“1、2、3、4、5”标识的5个地方。
一、提出立法建议
通常情况下，制定新法或修改旧法多是由皇帝或中央级的官员提出，但偶尔也会由地方人士即路、府、州、军、监、县之人提出。宋代曾规定“诸事应立法及敕律令格式有未便应改者，皆具利害申尚书省或枢密院”。地方官员往往会根据在地方行政、司法过程中所遇的具体事件或实际感受提出自己的立法建议。如下几例就是这种情况。
例一：淳熙七年，徽州知州陈居仁建议修立《隆兴以来宽恤诏令》。他建议：由敕令所收集自隆兴年间以来所颁发的有关“优恤”的诏令圣旨，将其按类目分为“代纳折帛”“蠲减重赋”“惩罚科扰”等，再将其雕印，颁发到州县，要求官吏“务在遵行”。陈居仁的建议被朝廷采纳并实施，于淳熙十一年五月修成，共三百卷，包括绍兴三十二年六月之后至淳熙十年十二月以前的宽恤事件。
例二：庆元四年，滁州知州曾渐建议将“一司一所补授迁转及省部寺监吏职补授，应所专用格法及续降指挥”，依照《淳熙一州一路酬赏法》的体例，编类成书，“镂版颁行”。朝廷遂命敕令所以此立法且以一年为限。
再如元丰六年，在湖州知州唐淑问建议下，详定重修编敕所依京师百司法之例，修立了有关州县官员的禁谒法。从而使州县也有了禁谒之法。大观二年，朝廷根据广南西路经略司勾当公事关沅的札子立法。淳熙元年，朝廷因知隆兴府龚茂良“断配罪囚未到配所，中路托病，为之寄留，往往更不发遣，乞立法禁”之请而立法。
以上五例，从时间上看，既有北宋时期也有南宋时期；从地域上看，有徽州、滁州、湖州、广南西路、隆兴府；从官职上看，州、府、路的各级长官都有。这些说明宋代参与立法的地方官员较广泛。地方官员提出的立法建议，多是出于实际操作的需要，往往能基于实际情况，有针对性，故有可取之处。
二、提供立法所需的资料
立法所需的材料，除了中央拥有的之外，地方所存的敕令格式也是必不可少的来源。
地方在宋代早期就已形成了保存所收敕令的传统。如建隆三年十一月曾“令州县置敕书库”。淳化二年令“州府监县应所受诏敕，并藏敕书楼，咸著于籍，受代批书、印纸、历子，违者论罪。”从此“敕书楼州县皆有之”。各州县按规定应将陆续收到的编敕、札子等法律文书进行抄录。抄录时，“州委司法、县委主簿”即由专职官吏抄写。然后按时间先后依照编敕的体例分门编定成册。抄录好的副本再由当职官校之于原本。原本放在敕书楼(后为架阁库)保存，州县官员则使用抄录的副本。副本通常有二，“一付长吏收掌，一送法司行用”，官员离任时要将其移交给下任官员。但是有些地方官有时并不按规定认真编录，天禧四年针对“今多堕坠不录”的行为，令提点刑狱官“专切检视”。州将编好之书，送该路的转运使检查，转运使也依州的程序进行编录，只是另“奏辟官员”来编写，因“颇为烦冗”，神宗熙宁元年时规定不许差官，而由诸司官依敕的格式按时间顺序抄录入册。只有续降宣敕过多时，才上奏朝廷，请求差官来修。
通过以上方式保存下来的诏令是中央立法的资料来源。如宣和三年两浙、福建路所供“皇祜以后至政和三年终应干条制”，就是详定一司敕令所编修敕令格式的材料来源。南宋初，中央立法对地方的依赖更为突出。这是因为受战火的影响，有些官司文籍“散落，无从稽考”，致使官司决事时，无所凭据，所以需要收罗散落的条法，以备参用。如广南东路转运判官章杰“备使岭外，于是遍行所部搜访”，共收集到自太祖、太宗以来的条令、续降指挥共一千一十八卷。其中有关户部的共一百零九册，一百八十卷。绍兴四年朝廷下诏，令将章杰所录条目内“六曹”的内容分到各部，让各部仔细看详，参照现行法令，“遵守照使”，发现问题，即时上奏。
有些条法只为州县专有，当州县依此申述上奏时，朝廷没有依据来考证其是否属实，往往再下诏“诘问”，所以使得州县上请事件“久而不决”。绍兴五年令诸监司以一月为限，将各路州县所“被受专法”，编写成册，申报尚书省，经过看详考订后成为通行的法令，从而使得朝廷内外政令一统。
北宋末年战火之后，有些法律条文，中央、地方都不存在，要使它们重新发挥作用，只能靠有司“省记”，其中多是吏省记(既指中央之吏也包括地方之吏)。吏以司法工作为业，对法条非常熟悉。但是，仅靠胥吏省记之文，难免也有“以私意增损，舞文出入”的成分，而且也不统一，所以建炎四年朝廷下令将省记之文“攒类成册，奏闻施行”。为了保持法令的统一性，绍兴元年再令敕令所编修省记之文，限一季内成书。绍兴三年令百司将“省记条例与合为永格续降指挥，先委本处当职官吏精加看详，置册分门编纂，申纳朝廷”。有来源出处的条法，要经“所隶审覆”，没有问题之后，送敕令所看详。订立成法。这样，通过吏的“省记”使一些条文得以保存，使当时的立法活动有了可依的资料来源。
三、指出现行法中不合时宜之处
神宗以前诸朝立法时，往往于立法前先组织立法机构，成立编敕所(太祖、太宗两朝编敕无此专门机构)，即“先置局”，然后开始准备立法所需的资料。在此阶段，既需要地方提供资料，又“许人建言”，其中包括由地方官员针对现行法中某些条法的弊端，提出修改意见。
神宗熙宁二年，中书门下省认为先“置局”后“建言”的立法程序不够完善，其弊端是“多年乃能成就”，即立法时间长，相应的投资也就较 大。所以建议在编修《熙宁编敕》时，先令朝廷内外官员及诸色人等指出现行法令中(即《嘉祜编敕》与之后颁布的《续降条贯》)的“不便及约束未尽事件”。等到一定时期，修改意见“类聚已多”时，“即置局编修”，“不须多年”，编敕则可成。这样，地方的作用就显得更为重要。但这种立法程序的实用期并不长，这是因为熙宁改变立法程序的目的是为了加快立法的速度，但从《熙宁编敕》来看，始修于熙宁三年，完成于六年，和前后的编敕时间相比，也并不是太快，所以不久便又改变①。元丰年间修敕令格式时已恢复了熙宁前的模式。元丰元年时已有重修编敕所，六年时仍规定，如果“内外官司”发现现行敕令格式中“文有未便于事理”应作修改时，应申尚书省。“若一时处分，应著为法，及应冲改者，随所属申中书省、枢密院奏审”。七年《元丰敕令格式》成书。神宗之后，仍维持“先置局”，后“许人建言”的方式。元祜元年编修《元祜敕令格式》，规定如果“见行条贯有未尽、未便合行更改，或别有利害未经条约者”，不论是官还是民都可以上奏。政和元年二月一日手诏，令修政和敕令格式，设详定重修敕令所，以何执中兼领提举。二十三日何执中上奏“乞从本所关牒诸路监司，遍下本路州县，晓谕官吏诸色人”，即以详定重修敕令所的名义通知诸路官民，让他们指出现行敕令中“未尽未便合行更改，或别有利害未经条约”的部分。
地方官员发现问题后，应按程序上报。首先要在规定的时间内上报，往往从命令到达日算起，如政和元年时规定在指挥到后的两月之内。其次应将所述问题写明白，“实封”交所属州军处，由州、府、军、监等处以急脚递的形式传到都进奏院，再由都进奏院交到详定重修敕令所，以备参考。如果所提建议被采用，朝廷会推恩，即“量事酬赏，或随材录用”。地方官员如果发现问题不上报而擅自改动，则将被“徒一年”。如果有“差漏”或拖延不报，“人吏杖一百。”这样的奖励与惩罚，从正反两方面调动了地方的力量，使其更多地参与到立法中来。
现举例来看地方官员所提的具体建议。
例一：淳熙三年，潭州知州李椿建议在“《乾道新书》：‘诸强盗囚在禁，每火死及五分以上，依囚在禁病死岁终通计及一分法”’中的“每火”字下添入“谓三人以上”五字为注文。
宋代法律规定囚徒死于狱中，狱官得承担一定的责任。责任大小与死亡的百分比有关。强盗犯也是如此，即以所捕入狱的强盗团伙的人数为分母，来计算死囚的百分比。《乾道新书》原文没有指明人数，如果强盗以两人为伙入狱，一囚徒去世或两个全死，那么死亡率就高达50％甚至100％，对于狱官而言，他所受到的惩罚就会太重。有些狱官为了避免受重罚，则让强盗枉引他人，从而增加在狱的强盗总数。朝廷对狱官的惩罚，目的本是为了减少狱囚死亡人数，结果反使得狱官为了免受重责而妄执平民。所以李椿建议在原来的“每火”下添入“谓三人以上”。即计算强盗在禁的死因数时，最少也得三人，如果强盗只有两人，则按普通囚犯在狱病死的方法，即年终统计死亡数即可。李椿建议将强盗死囚分两种情况来处理，更符合实际情况，更能维护大多数人的利益。
例二：神宗时汀州知州周约指出编敕内“诸军年老病患拣充剩员中小分者，若愿放停并听从便，其杂犯军人须及七十以上，或有笃疾方许依此施行。若元犯情轻，即奏取指挥”这句话前后矛盾，“既云：‘年及七十或身有笃疾依此施行。’即不应更云‘若元犯情轻，即奏取指挥’。”据周约的建议，大理寺重新核查，才发现编敕内的此条是据嘉祜六年枢密院札子而来，原文为：“应看验诸军人年老疾病不堪征役人数，有已系半分人，如后来更合减充半分中小分者，若本人愿要放停并从情愿，其杂犯军人合减充小分愿放停者，即须年及七十以上，或身负笃疾即依此施行。未及此者，如元犯情轻即奏取指挥。”之所以出现矛盾是由于编修时漏掉了“未及此者”四字，故而“致语意不贯，引用疑惑”。于是朝廷下诏在原条文中“依此施行”字下添入“年未及七十或身无笃疾”十字。
再如，绍圣二年正月五日，由提点京东东路刑狱赵帆建议，在荫补条内删去“长幼为序”四字。政和四年，在利州路转运判官高景山的建议下，于现行条法内添入“罢任未及三年者同”八字。宣和时经平阳府知府上奏，将“置炉造熟铁器用”的范围扩大，即不光是在州县，“镇寨有监官兼烟火公事处”同样可以自。这些建议因为能切中要害，解决现行法的弊端，所以提议后往往会被采纳。
四、新法试用期间提出完善意见
立法初稿完成后，并不立即颁布使用。往往有一段时间的试用期，在此期限内，仍需朝廷内外的官员指出毛病、提出建议。此时地方仍有发现问题、提出修改建议的使命。这是因为朝廷考虑到中央修书的官员，“未必能尽知天下土俗之所宜、与夫民情之所便”，所以法典修成之时，都要将其颁发到各路，让“监司审覆可否”，没有问题后才施行。如天圣时所编的《敕令赦书德音》，在天圣七年修成后，并没有雕印颁发，而是依照诏令的规定，“写录降下”，令诸路转运司、发运司看详试用，如发现其中有“未便事件”，令其在一年内“实封闻奏”。经验证没问题之后，才于十年付崇文院雕印施行。
有关诸路的敕令格式，传统上在详定敕令所修成后，再“置局审覆”，如此设官置吏，实际上是用了两倍的人，“靡费禄廪，显属重复”。大观三年颁布新诏：“诏罢审覆。如事干诸路，下逐路安抚转运提刑提举司，依公看详。子细签贴，如有未尽未便事件，限半月指陈利害，保明申尚书省。”即将修成的敕令格式下发到对应的路，令该路官员审读、检查。发现有问题则在指定日限内上报指出。这样既节省了人力和财力，又便于路级官员根据本路的实情，提出合宜的意见。编敕所根据所提的建议，将初稿中的问题进行更正，形成定稿，上奏朝廷，完成立法。然后再将成法雕印颁行。
五、新法实施后发现问题及时反馈
新法颁行后，若再发现问题，仍可提出。如建议可行，则依此修改。如北宋徽宗建中靖国元年，因王实上奏：“新颁《元符敕令格式》，其间多有未详未便者，伏望更加详究，再议删定。”后经大理寺、刑部等共同商议，遂修改了《元符敕令格式》与《宋刑统》相矛盾的内容。南宋乾道七年正月十二日，提举福建常平茶事周自强上奏：“(切)[窃]见《乾道新书》，既以颁行，自今凡有申请冲改，必先送所属曹部详议，如果合冲改，然后取旨删修。”周自强之言，虽然是建议规范修改程序，但从中也可获悉南宋对于已经颁行的新法，如果发现有问题，仍然可以反馈再作修改。
由以上各阶段来看，地方官在立法中的力量确实不容轻视，当然其中也存在着许多问题。其一，有的官员不尽责，影响了立法的效果。如天禧二年本要重编令式，但因“诸处所供文字悉无伦贯，难以刊缉”，故只能“仍旧”，终以失败而告终。另外，有一些地方官员，接到令“审覆可否”的诏令后，“往往志在观望，不复研究是非，审覆遂为文(且)[具]。其二。建议之言动机不纯，言之不实。因为修正法令的可行性建议被采纳后会有一定的奖赏，所以也有些“贪利希进之徒”，“乘间抵城，妄意申陈，轻议增损，规毁其成宪”。所以朝廷不得不对此加以规范。不过，总的来看，地方官员在立法中的作用是利大于弊的。