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摘 要：森林督查以林地保护利用规划和森林资源管理“一张图”为基础，采用遥感遥测等技术手段，对发现的改变林地用途和采伐林木等疑似图斑，通过核对档案资料、实地验证等方法，及时发现破坏森林资源问题并移交相关部门依法查处，有效遏制违法破坏森林资源行为，提升森林资源管理水平。本文以西宁市为例，分析了近三年森林督查结果和存在问题，提出优化对策，为西宁市今后森林督查工作提供指导。
关键词：森林督查；结果分析；问题；对策
森林资源是国家重要的自然资源和战略资源，在维护国土生态安全中具有重要地位。近年来一些地方非法使用林地、濫砍滥伐林木等破坏森林资源问题屡屡发生、屡禁不绝；甚至存在地方政府、主管部门没有真正树立保护发展森林资源、加强生态建设的责任意识，对森林资源保护认识不到位、监管不到位，纵容违法违规使用林地等破坏森林资源的问题。为切实加强森林资源保护管理，建立森林资源保护监管长效机制，及时发现和查处破坏森林资源的违法行为，自2018年开始，根据国家林业和草原局统一部署，全国范围内开展森林督查工作。分析西宁市近三年来森林督查工作中存在的问题，提出加强森林资源保护管理对策建议，对提升今后森林督查工作成效和常态化监管具有指导意义。
1.1 自然地理概况
西宁市是青海省的省会，地处青藏高原河湟谷地南北两山对峙之间，统属祁连山系，黄河支流湟水河自西向东贯穿市区。地理坐标为东经100°54′～101°56′，北纬36°13′～37°23′。土地面积7665平方公里，市区面积350平方公里。
西宁市域南由拉脊山、西由日月山、北由达坂山围绕，源于海晏的湟水汇合各条支流自西向东穿过市域，向东流去。地势由西北向东南倾斜，西北高，东南低，东西狭长。海拔最低处为2170米，最高处为4879米。境内沟壑纵横，梁峁起伏，河流密布，地形复杂。
西宁市域土壤多种多样，以栗钙土和灰钙土为主。自高海拔至低海拔区土壤类型依次分为高山寒漠土、高山草甸土、灰褐土、黑钙土、栗钙土、沼泽土，还分布有北方红土、灌淤土、潮土等多种非地带性土壤。
西宁市深居内陆，属高原大陆性半干旱气候。主要特点一是气候温凉，年平均气温5.6℃，最高气温34.6℃，最低气温零下18.9℃，夏季平均气温17～19℃，气候宜人，是消夏避暑胜地，誉有“中国夏都”之称。二是气温垂直变化明显，自湟水谷底随海拔高度的递增而逐步降低，平均年气温相差3～5℃。三是无霜期短，年均140～170天。四是降水量小，多年平均降水量变化在330～450毫米之间，年最大534毫米，最小196毫米，主要集中在4～9月份，冬半年（10月～次年3月）降水量尚不到10%。五是蒸发量大，年均1363.6毫米。六是日照时间长，年均1939.7小时，且由东南向西北递增。七是辐射强，年均为每平方米6123.7千焦。八是风力大，集中于冬春两季。
1.2 植被及森林资源现状
西宁市自然植被类型以针茅和蒿类为主，盖度很低，种类稀少，群落组成简单，层次分化不明显，垂直带谱简单，具有显著的次生性质。自然植物约有100多种，分属27科60多属，典型植物群落有短花针茅 蒿类，短花针茅 赖草以及细裂叶莲蒿 赖草、针茅等。有灌木和半灌木13种。植被的主要特点是系列不完整，次生性强，随气候的年际变化大，易于改造。中、高山地俗称脑山，海拔3000～3300米，地势平缓，土层深厚，植被条件较好；海拔3300～3800米，多系石质山地，气候寒冷，为森林灌丛和牧草地；海拔3800米以上，多为峭石秃岭，风大严寒，有的常年积雪，植被稀少。森林植被主要分布在中、高山地区，低山、川水地区较少。树种以杨、柳、榆、桦、云杉为主，天然分布的木本植物约160余种。
根据西宁市2019年森林资源管理“一张图”数据统计，西宁市林地总面积725.3万亩，其中有林地面积72.94万亩、疏林地面积0.98万亩、灌木林地面积340.5万亩、未成林造林地面积202.28万亩、苗圃地面积0.34万亩、无立木林地面积0.92万亩、宜林地面积107.4万亩，四旁和散生树木面积37.89万亩，活立木蓄积量327万立方米，2019年底森林覆盖率达到35.1%。
2.1 西宁市森林督查开展情况
为深入贯彻落实党的十九大精神和习近平新时代中国特色社会主义思想，按照党的十九大报告提出的“要实行最严格的生态环境保护制度”和“坚决制止和惩处破坏生态环境行为”的要求，西宁市政府按照青海省林草局安排部署，牢固树立“绿水青山就是金山银山”发展理念，切实加大对破坏森林资源违法行为发现、查处和整改力度，坚决按照森林督查工作“三个到位”要求，全力督导各县区开展森林督查自查、整改工作，确保森林资源得到有效保护，提升森林资源管理水平。
2.2 西宁市近3年森林督查结果分析
2018年，国家林业和草原局反馈西宁市森林督查疑似图斑232个，判读面积185.98公顷；2019年国家林业和草原局反馈西宁市森林督查疑似图斑92个，判读面积157.34公顷；2020年国家林业和草原局反馈西宁市森林督查疑似图斑129个，判读面积187.00公顷。
2018年西宁市森林督查232个疑似图斑中，违法违规改变林地用途图斑64个，图斑面积72.08公顷，违法图斑占总图斑数的27.6%，违法图斑面积占图斑总面积的38.8%。2019年西宁市森林督查92个疑似图斑中，违法违规改变林地用途图斑11个，图斑面积14.79公顷，违法图斑占总图斑数的12.0%，违法图斑面积占图斑总面积的9.4%。2020年西宁市森林督查129个疑似图斑中，违法违规改变林地用途图斑20个，图斑面积27.65公顷，违法图斑占总图斑数的15.5%，违法图斑面积占图斑总面积的14.8%。从以上数据可以看出，自2018年森林督查以来，全市范围内违法使用林地现象总体呈逐年减少态势，违法使用林地现象初步得到有效遏制，森林资源得到有效保护。西宁市四区经过三年森林督查，违法违规改变林地用途图斑逐年下降，违法使用林地现象明显减少；西宁市三县经过三年森林督查，违法违规改变林地用途图斑虽然总体呈下降趋势，但违法使用林地现象仍然呈高发态势，通过对三县违法使用林地案件分析，发现大多数为建设项目违法使用林地，少数为个人非法侵占林地。 2.3 西宁市森林督查工作存在的问题
2.3.1城市发展与森林资源保护矛盾突出。随着西宁市经济的快速发展，各类建设项目使用林地资源的需求越来越大，对林地的过渡使用问题日渐显现，特别是大规模用地项目，已成为林地资源管理的焦点、热点、难点。
2.3.2林业专业技术人才匮乏，投入资金不足。森林资源监管工作是一项长期、繁杂的工作，對专业知识和管理经验的要求度较高，从目前实际看，各级林业部门均存在专业人员较少、知识更新不足的问题，很多基层森林资源监管人员管理经验匮乏，虽然认识到森林资源监管的重要性，但因人力、财力投入不足，又因技术力量欠缺、装备薄弱单一，导致违法违规使用林地行为得不到及时有效监管。
2.3.3林业基础档案质量不高。在森林督查内业工作中，需要核对建设项目使用林地、林木采伐、营造林项目、森林灾害和规划调整等林业基础历史资料。从目前各县区现状来看，部分区县因受机构改革后人员少、技术能力不足、档案管理不到位等因素的影响，林业基础档案资留存不完整，管理不规范，基础林业资料以纸质档案为主，数字化程度较低，无法实现档案数据的实时更新及有效利用，不能满足当前森林督查工作需要。
2.3.4森林公安队伍转隶后，对林业行政执法工作造成影响。森林公安队伍转隶后，现阶段各级林业部门林业行政执法机制和队伍尚未建立完善，存在执法职能未理顺、林业行政执法程序不熟悉、案件办理无经验等问题，需要一段时间的过渡时期，很大程度上对林业行政案件的办理、查处造成不便。
2.3.5部分建设单位生态环保意识不足。西宁市是青海省的省会，是全省政治、经济、文化、科技的中心，城市建设保持高位运行，各类国家、省、市重点建设项目开工建设，在项目建设时建设方和施工方往往存在重项目建设、轻生态保护的倾向，部分建设单位为赶工期，存在非法占用林地施工现象。
3.1 妥善处理保护与发展的关系，切实执行保护和发展森林资源目标责任制
开发建设应遵循“生态保护优先、绿色发展”的原则，严格执行国土空间用途管制制度和林地定额管理制度，积极引导建设项目节约集约使用林地，严守林地安全底线。按照主体功能区的要求，实行差别化保护利用政策，规范林地利用秩序，促进林地利用的区域协调，确保全市林地保护利用效益最大化。强化各县区党政领导干部生态环境和资源保护责任，坚决防止重经济发展、轻生态保护的倾向，严格执行保护和发展森林资源目标责任制，实行目标管理和行政领导负责制，每年对各县区目标完成情况进行考核，根据考核结果，予以奖励或批评。
3.2 加强林业队伍能力建设
做好森林资源管理工作，关键因索在于不断提升管理入员的技术力量和管理水平。重视对森林资源管理人员的培训教育，通过加强培训，切实提高森林资源管理人员的业务素质和知识水平。加强科技支撑的作用，围绕森林资源保护和管理技术难点和瓶颈问题，精准提升森林资源保护和管理质量，从而有效适应新时代林业可持续发展需要。
3.3 建立完善林业档案资料
各级林业主管部门首先要指派专人对林业档案进行管理，设置独立的档案室。加大对现有档案管理人员的培训力度，开展管理技能培训学习。对于纸质档案资料，进行数字化处理，形成电子数据，辅助森林督查工作。
3.4 建立林业执法队伍，理顺执法职能
针对森林公安转隶后林业行政执法滞后的问题，建议在政府层面尽快推进林业行政执法机制建立工作，整合现有林业行政执法人员，组建林业综合执法队伍，理顺执法职能，完善工作机制。
3.5 加强建设项目使用林地监管，提高群众生态环保意识
城市发展要以资源环境的承载动力为基础。一方面加强和规范建设项目使用林地监督管理工作，严格执行属地管理，坚持“事前认真审核、事中分责管控、事后监督恢复”原则，督导建设单位规范使用林地。另一方面积极探索使用无人机、遥感影像、3S技术等手段，对森林资源实施精准监控、实时跟踪，快速响应。同时充分利用各种媒体和宣传形式，广泛深入地开展宣传活动，大力宣传《森林法》等法律法规，进一步扩大宣传的广度和深度，普及森林资源保护知识、通报违法违规典型案例，使保护森林资源，建设生态文明，推进林业生态科学发展成为全社会的自觉行动。
关键词：森林督查；结果分析；问题；对策
森林资源是国家重要的自然资源和战略资源，在维护国土生态安全中具有重要地位。近年来一些地方非法使用林地、濫砍滥伐林木等破坏森林资源问题屡屡发生、屡禁不绝；甚至存在地方政府、主管部门没有真正树立保护发展森林资源、加强生态建设的责任意识，对森林资源保护认识不到位、监管不到位，纵容违法违规使用林地等破坏森林资源的问题。为切实加强森林资源保护管理，建立森林资源保护监管长效机制，及时发现和查处破坏森林资源的违法行为，自2018年开始，根据国家林业和草原局统一部署，全国范围内开展森林督查工作。分析西宁市近三年来森林督查工作中存在的问题，提出加强森林资源保护管理对策建议，对提升今后森林督查工作成效和常态化监管具有指导意义。
1 西宁市基本情况
1.1 自然地理概况
西宁市是青海省的省会，地处青藏高原河湟谷地南北两山对峙之间，统属祁连山系，黄河支流湟水河自西向东贯穿市区。地理坐标为东经100°54′～101°56′，北纬36°13′～37°23′。土地面积7665平方公里，市区面积350平方公里。
西宁市域南由拉脊山、西由日月山、北由达坂山围绕，源于海晏的湟水汇合各条支流自西向东穿过市域，向东流去。地势由西北向东南倾斜，西北高，东南低，东西狭长。海拔最低处为2170米，最高处为4879米。境内沟壑纵横，梁峁起伏，河流密布，地形复杂。
西宁市域土壤多种多样，以栗钙土和灰钙土为主。自高海拔至低海拔区土壤类型依次分为高山寒漠土、高山草甸土、灰褐土、黑钙土、栗钙土、沼泽土，还分布有北方红土、灌淤土、潮土等多种非地带性土壤。
西宁市深居内陆，属高原大陆性半干旱气候。主要特点一是气候温凉，年平均气温5.6℃，最高气温34.6℃，最低气温零下18.9℃，夏季平均气温17～19℃，气候宜人，是消夏避暑胜地，誉有“中国夏都”之称。二是气温垂直变化明显，自湟水谷底随海拔高度的递增而逐步降低，平均年气温相差3～5℃。三是无霜期短，年均140～170天。四是降水量小，多年平均降水量变化在330～450毫米之间，年最大534毫米，最小196毫米，主要集中在4～9月份，冬半年（10月～次年3月）降水量尚不到10%。五是蒸发量大，年均1363.6毫米。六是日照时间长，年均1939.7小时，且由东南向西北递增。七是辐射强，年均为每平方米6123.7千焦。八是风力大，集中于冬春两季。
1.2 植被及森林资源现状
西宁市自然植被类型以针茅和蒿类为主，盖度很低，种类稀少，群落组成简单，层次分化不明显，垂直带谱简单，具有显著的次生性质。自然植物约有100多种，分属27科60多属，典型植物群落有短花针茅 蒿类，短花针茅 赖草以及细裂叶莲蒿 赖草、针茅等。有灌木和半灌木13种。植被的主要特点是系列不完整，次生性强，随气候的年际变化大，易于改造。中、高山地俗称脑山，海拔3000～3300米，地势平缓，土层深厚，植被条件较好；海拔3300～3800米，多系石质山地，气候寒冷，为森林灌丛和牧草地；海拔3800米以上，多为峭石秃岭，风大严寒，有的常年积雪，植被稀少。森林植被主要分布在中、高山地区，低山、川水地区较少。树种以杨、柳、榆、桦、云杉为主，天然分布的木本植物约160余种。
根据西宁市2019年森林资源管理“一张图”数据统计，西宁市林地总面积725.3万亩，其中有林地面积72.94万亩、疏林地面积0.98万亩、灌木林地面积340.5万亩、未成林造林地面积202.28万亩、苗圃地面积0.34万亩、无立木林地面积0.92万亩、宜林地面积107.4万亩，四旁和散生树木面积37.89万亩，活立木蓄积量327万立方米，2019年底森林覆盖率达到35.1%。
2 西宁市森林督查工作
2.1 西宁市森林督查开展情况
为深入贯彻落实党的十九大精神和习近平新时代中国特色社会主义思想，按照党的十九大报告提出的“要实行最严格的生态环境保护制度”和“坚决制止和惩处破坏生态环境行为”的要求，西宁市政府按照青海省林草局安排部署，牢固树立“绿水青山就是金山银山”发展理念，切实加大对破坏森林资源违法行为发现、查处和整改力度，坚决按照森林督查工作“三个到位”要求，全力督导各县区开展森林督查自查、整改工作，确保森林资源得到有效保护，提升森林资源管理水平。
2.2 西宁市近3年森林督查结果分析
2018年，国家林业和草原局反馈西宁市森林督查疑似图斑232个，判读面积185.98公顷；2019年国家林业和草原局反馈西宁市森林督查疑似图斑92个，判读面积157.34公顷；2020年国家林业和草原局反馈西宁市森林督查疑似图斑129个，判读面积187.00公顷。
2018年西宁市森林督查232个疑似图斑中，违法违规改变林地用途图斑64个，图斑面积72.08公顷，违法图斑占总图斑数的27.6%，违法图斑面积占图斑总面积的38.8%。2019年西宁市森林督查92个疑似图斑中，违法违规改变林地用途图斑11个，图斑面积14.79公顷，违法图斑占总图斑数的12.0%，违法图斑面积占图斑总面积的9.4%。2020年西宁市森林督查129个疑似图斑中，违法违规改变林地用途图斑20个，图斑面积27.65公顷，违法图斑占总图斑数的15.5%，违法图斑面积占图斑总面积的14.8%。从以上数据可以看出，自2018年森林督查以来，全市范围内违法使用林地现象总体呈逐年减少态势，违法使用林地现象初步得到有效遏制，森林资源得到有效保护。西宁市四区经过三年森林督查，违法违规改变林地用途图斑逐年下降，违法使用林地现象明显减少；西宁市三县经过三年森林督查，违法违规改变林地用途图斑虽然总体呈下降趋势，但违法使用林地现象仍然呈高发态势，通过对三县违法使用林地案件分析，发现大多数为建设项目违法使用林地，少数为个人非法侵占林地。 2.3 西宁市森林督查工作存在的问题
2.3.1城市发展与森林资源保护矛盾突出。随着西宁市经济的快速发展，各类建设项目使用林地资源的需求越来越大，对林地的过渡使用问题日渐显现，特别是大规模用地项目，已成为林地资源管理的焦点、热点、难点。
2.3.2林业专业技术人才匮乏，投入资金不足。森林资源监管工作是一项长期、繁杂的工作，對专业知识和管理经验的要求度较高，从目前实际看，各级林业部门均存在专业人员较少、知识更新不足的问题，很多基层森林资源监管人员管理经验匮乏，虽然认识到森林资源监管的重要性，但因人力、财力投入不足，又因技术力量欠缺、装备薄弱单一，导致违法违规使用林地行为得不到及时有效监管。
2.3.3林业基础档案质量不高。在森林督查内业工作中，需要核对建设项目使用林地、林木采伐、营造林项目、森林灾害和规划调整等林业基础历史资料。从目前各县区现状来看，部分区县因受机构改革后人员少、技术能力不足、档案管理不到位等因素的影响，林业基础档案资留存不完整，管理不规范，基础林业资料以纸质档案为主，数字化程度较低，无法实现档案数据的实时更新及有效利用，不能满足当前森林督查工作需要。
2.3.4森林公安队伍转隶后，对林业行政执法工作造成影响。森林公安队伍转隶后，现阶段各级林业部门林业行政执法机制和队伍尚未建立完善，存在执法职能未理顺、林业行政执法程序不熟悉、案件办理无经验等问题，需要一段时间的过渡时期，很大程度上对林业行政案件的办理、查处造成不便。
2.3.5部分建设单位生态环保意识不足。西宁市是青海省的省会，是全省政治、经济、文化、科技的中心，城市建设保持高位运行，各类国家、省、市重点建设项目开工建设，在项目建设时建设方和施工方往往存在重项目建设、轻生态保护的倾向，部分建设单位为赶工期，存在非法占用林地施工现象。
3 森林督查存在问题对策建议
3.1 妥善处理保护与发展的关系，切实执行保护和发展森林资源目标责任制
开发建设应遵循“生态保护优先、绿色发展”的原则，严格执行国土空间用途管制制度和林地定额管理制度，积极引导建设项目节约集约使用林地，严守林地安全底线。按照主体功能区的要求，实行差别化保护利用政策，规范林地利用秩序，促进林地利用的区域协调，确保全市林地保护利用效益最大化。强化各县区党政领导干部生态环境和资源保护责任，坚决防止重经济发展、轻生态保护的倾向，严格执行保护和发展森林资源目标责任制，实行目标管理和行政领导负责制，每年对各县区目标完成情况进行考核，根据考核结果，予以奖励或批评。
3.2 加强林业队伍能力建设
做好森林资源管理工作，关键因索在于不断提升管理入员的技术力量和管理水平。重视对森林资源管理人员的培训教育，通过加强培训，切实提高森林资源管理人员的业务素质和知识水平。加强科技支撑的作用，围绕森林资源保护和管理技术难点和瓶颈问题，精准提升森林资源保护和管理质量，从而有效适应新时代林业可持续发展需要。
3.3 建立完善林业档案资料
各级林业主管部门首先要指派专人对林业档案进行管理，设置独立的档案室。加大对现有档案管理人员的培训力度，开展管理技能培训学习。对于纸质档案资料，进行数字化处理，形成电子数据，辅助森林督查工作。
3.4 建立林业执法队伍，理顺执法职能
针对森林公安转隶后林业行政执法滞后的问题，建议在政府层面尽快推进林业行政执法机制建立工作，整合现有林业行政执法人员，组建林业综合执法队伍，理顺执法职能，完善工作机制。
3.5 加强建设项目使用林地监管，提高群众生态环保意识
城市发展要以资源环境的承载动力为基础。一方面加强和规范建设项目使用林地监督管理工作，严格执行属地管理，坚持“事前认真审核、事中分责管控、事后监督恢复”原则，督导建设单位规范使用林地。另一方面积极探索使用无人机、遥感影像、3S技术等手段，对森林资源实施精准监控、实时跟踪，快速响应。同时充分利用各种媒体和宣传形式，广泛深入地开展宣传活动，大力宣传《森林法》等法律法规，进一步扩大宣传的广度和深度，普及森林资源保护知识、通报违法违规典型案例，使保护森林资源，建设生态文明，推进林业生态科学发展成为全社会的自觉行动。