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【摘 要】在现行的“乡政村治”的格局中，村民自治在实践过程中有着许多矛盾和问题，其中，村委会与乡镇政府的关系问题尤为重要，这一对矛盾的妥善解决将会对村民自治的发展起到至关重要的作用，然而在基层自治中出现的许多矛盾和问题是很难在基层层面得到根本性的解决，而是要从宏观体制层面来审视和寻求其根源，乡村关系实际上是宏观层面上国家与社会关系的缩影，是国家与社会关系在农村的反映。
【关键词】村民自治；乡村关系；国家与社会；行政权力；政治体制
随着《村民委员会组织法》的试行和颁布实施，几十年来我国农村地区从民主原则到公民行为经历了巨大的历史跨越，也是大陆自实行家庭联产承包责任制后政治生活的最大变化。实行村民自治以后，我国农村基层管理体制和治理方式发生了深刻的变化。作为村民自治组织主体的村委会享有独立的自治权力，从而形成了与乡镇政权的对立，即“乡政村治”的主体格局。虽然《村民委员会组织法》对乡村关系进行了原则性说明，为理顺乡村关系提供了法律依据和制度化保障，但并没有做出具体的可供实际操作的规定。两种相对独立的权力的冲突和碰撞使得村民自治在实践过程中各种问题和矛盾层出不穷，不仅影响到村民自治的健康发展，甚至不利于农村社会的稳定。从现实情况来看，主要表现为乡镇行政权力对村民自治权的干预，许多乡镇仍然把村委会当作自己的直接下级或派出机构，采取传统的行政命令的管理方式对村委会的工作进行干预。这使村委会的自治权力受到了不同程度地限制和削弱。乡镇政权作为国家意志的基层代理人是通过对村委会的行政附属化加强了对农村社会的控制。乡村关系的矛盾实际上是国家行政权力扩张在基层的表现，是国家与社会关系矛盾的体现。
一、国家行政权力的扩张及其在农村社会的表现
国家作为阶级统治的社会公共权力组织，它对社会的管理具有强制性。但这并不意味着国家就必须对社会进行全面直接的管理，也不意味着国家就可以取代社会自身的力量管理社会，在国家权力与社会权力之间应该存在着明确的界限，国家权力不应随意侵犯社会权力。国家与社会二者是此消彼长的关系。建国以后，随着人民公社体制的建立以及高度集中的计划经济体制的实行，国家的权力空前强大，形成了对社会完全的控制。而在农村则形成了“政社合一”的结构，村社组织的行政化使公社权力直接渗透到农村社会的内部，“造就了一套自上而下的经济控制与行政控制网络，使得国家权力对乡村社会的渗透力和控制达到了前所未有的规模和深度。”人民公社的政社合一体制，实际上是在社会一体化基础上将国家政权力和社会权力高度统一的基层政权形式。改革后随着市场经济的不断发展和完善，公民社会的成长和民主意识的日益增强，限制政府的权力，社会自治权的呼声日高。虽然进行了多次“放权”的改革，但结果总是和人们的期望相去甚远。由于受传统封建思想的束缚以及建国后高度集中的行政方式的影响，行政权力一直呈现扩大的趋势，而社会一直处于强权压制之下。具体表现为行政权力对社会事务进行直接、微观的干预，国家权力的触角延伸到了社会的每个角落。
《村组法》明确规定了在农村社会中实行自治制度从而使国家权力收缩到乡镇一级，这实际上是把村民自治权力从乡镇权力中很大程度上分离出来，不能采用原来政治权力运作方式来管理。换言之，国家已经失去了通过行政命令和行政管制的方式来处理农村事务的制度支持。但是在当前现实中的党政体制下，党的一元化领导模式仍在继续。《村组法》也明确规定“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用”，而这又实际上规定了村党支部对村委会的领导关系。众所周知，村党支部是隶属于乡镇党委的，这就导致了国家在组织边界向上收缩的同时仍然可以通过执政党的层级领导关系对乡村社会发生功能性的作用。这样现实中的领导式的或行政附属化的乡村关系不可避免。乡镇一级政府把村委会当作自己下属机构，采用的仍然是传统的的行政命令的方式干预村民自治。具体表现为对村委会选举的干预，对村委会财务控制等方面。许多学者认为乡村关系不顺是由于乡村权力划分不清，乡村之间“指导与被指导”的具体事务的范围界限不明确，村民组织化程度低以及民主意识不强等所导致。这固然是一些方面的原因，但这只是从基层层面的考察。从国家与社会的关系的视角来看，乡村关系实际上是宏观层面上国家与社会关系的缩影，村民自治实际上是国家与社会关系在农村基层的反映。因而村民自治在实践过程中出现的问题和矛盾，不仅要从基层层面寻找其现实操作方面存在的问题和原因更需要从宏观体制层面来审视和寻求其根源。
二、乡村关系行政化的体制原因溯源
政府应当定位好自己的角色，而不是把整个社会都牢牢抓在手心，有限政府的理念必然会引发对行政权力行使范围新的思考。然而作为后发现代化国家，当前我国正在进行现代化建设的关键时期，集中社会发展的资源势必会加强对社会的控制。为了迅速地实现工业化和推进现代化事业，国家必然会发挥自己天然的优势——行使强大的权力来控制社会资源的调配从而为现代化的目标服务。而从农村汲取资源需要国家对农村强制干预和控制的前提下才能得以实现的，这就是所谓的“农村支持城市战略”。国家和政府在乡村社会的权力扩张，强化了对乡村社会和农民的控制，对村委会及其他基层组织的控制不过是国家和政府对乡村社会控制的表现。国家对乡村社会的动员和控制是赶超型发展战略及国家自上而下推行的结果。而金字塔式的行政体制构建使得国家对社会的控制可以通过行政权力的层级划分来实现。建设现代化的伟大目标和重任具体化为了各项经济社会发展指标，并通过现行的行政管理体制向下层级分化的。而各级行政组织完成任务指标的的情况作为上级考核自己政绩的主要依据，因而各级行政组织都在努力实现上级规定的任务。而自从实施村民自治制度以后，处于金字塔式行政体系的最下沿的乡镇政权所承受的压力可想而知。建设现代化的重任通过“压力型体制”的作用理所当然地落到了处在金字塔架构最底端的乡镇一级政府的身上。处在国家政权末梢地位的乡镇政府直接面对着农村社会，也显然只能把它作为行政权力的作用对象。根据帕金森定律第一法则的解释，当行政官员感到自己的工作量过重时，对此问题所采取的措施受动机规律的引导，即一个行政官员想增加的是下级而不是对手。因此，已经习惯于把乡村作为自己行政下级的乡镇又有什么理由不会把它作为权力的作用对象呢？ 为了保证上级各项任务的贯彻落实，乡镇一级政府只能把他们的“手”向下延伸，力图通过控制村委会来完成这些任务指标，这实际上是通过强制的行政权力对村民自治权的干涉。作为最基层的政权组织，乡镇一级政府只有把村一级组织纳入自己下属行列才能提升自己的地位。由于上级任务的压力和自身权力扩张的需要，乡镇一级政府只有向下释放自己的“能量”。通过党的层级领带关系的平台，再加上法律制度层面对乡村两者具体职能规定的模糊性，乡镇权力的扩张和对村民自治的干涉不可避免，从而导致村民自治实践过程中的各种问题和矛盾。根据以上分析可见，乡镇对村的控制，乡村关系的行政化与国家当前的发展战略和行政体制是分不开的，对村委会及其他基层组织的控制不过是国家和政府对乡村社会控制的表现。
三、从宏观和微观两个层面推进村民自治的有效运行
村民自治实践过程中出现的各种矛盾和问题不仅是由于乡村之间具体职能界定不清，基层干部和村民政治素质不高、民主意识淡薄，更深层次地是因为我国当前的现代化战略和宏观体制的问题。因而应该从宏观和微观两个方面进行改进。宏观层面上应该调整经济发展战略，配之以政治体制的改革。在工业化的初始阶段，我国采取的是“农村支持城市战略”，通过农业的积累促进工业化的发展。从农村中汲取资金资源必然需要加强对农村社会的控制，处在国家政权最基层的乡镇一级政府直接面对着农村和村民。为了完成上级的任务以及自我权力和利益扩张的需要，对村民自治的干预不可避免。根据发展经济学的工业化理论，工业化是有阶段性的，在工业化的不同阶段，城乡关系和工农关系是不同的。在工业化初期是农业支持工业，当工业化发展到一定程度以后，工业应该支持农业，实施工业反哺农业和城市支持农村的战略转型。我国当前的政策正是这一理论的现实体现。以免除农业税为开端，国家实施了对农村倾斜的财政政策，以推进农村综合配套改革为主要手段，“多予、少取、放活”的政策正在逐步推行。农民拥有了更多的自主权，村民自治也有着更多的发展空间，我们对村民自治的前景也会愈加期待。但在当前村民自治化程度还普遍较低的真实情况下，需要国家在政策和制度发面大力支持。国家在农村发展战略方面的调整对村民自治的发展无疑会起到很大程度的促进作用，但如果不通过政治体制方面的改革来加以“保驾护航”，村民自治将仍然在政治权力的阴影中举步维艰。从微观层面来说，应该把培育村民自治能力与明确基层政权和村级自治组织之间具体职能边界相结合。村民自治是农村的农民群众依据国家的法律法规和政策精神通过自己选举的村民委员会依法办理自己的事情，实现村民的自我管理、自我教育、自我服务。但是在当前农村中，广大村民的文化素质普遍较低、政治民主意识不强，加之农村社会组织化程度低最终导致了村民自治能力低下的现实。随着近年来出外打工的热潮，农村精英大量流失，村民政治参与能力下降。这些都制约了村民自治的有效运行。因而必须普遍提高广大村民的文化水平和加强村民民主政治意识建设，为村民自治提供智力支持。但要想在短时期内实现这一目标着实困难，因此，个别地方乡镇政府对村民进行民主培训的良性引导方式值得推广。虽然这种灌输式教学模式不能从根本上解决问题，但是至少可以在短期内一定程度上适应村民自治发展的要求。随着以后教育事业的发展，村民素质将会慢慢提升，这当然需要很长的过程。如前文所述，乡镇政府的行政管理权与村委会自治权界限不清也是导致乡村关系不顺，影响村民自治运行的一个方面。因而制定具体的法律法规来限定二者各自的权力和行为边界是当前村民自治的迫切要求。村民自治的发展既离不开村民自治能力的提高也需要国家和政府的良性引导，在村民自治实践中需要构建的是一种互动合作型的的乡村关系。
村民自治制度是人民公社体制解体后国家在农村社会的一种制度安排，村民自治实践中的问题和矛盾是国家与社会关系在农村的反映，是国家在工业化和实现现代化过程中必然趋势。乡村关系矛盾的实质是行政权与村民自治权冲突，因此理顺乡村关系，推进村民自治的有效运行不仅要从基层层面上制定具体的可操作的规定，更重要的是在宏观层次上进行战略的调整和体制的改革。只有这样村民自治中的各种弊病才能得以化解。
参 考 文 献
[1]刘素梅.论行政权力的扩张[J].苏州大学学报.2006（2）
[2]李善峰.我国目前的乡村关系与社会控制—特别从村民自治角度进行的分[J].山东社会科学.2004（1）
[3]金太军，王运生.村民自治对国家与农村社会关系的制度化重构[J].文史哲.2002（2）
[4]丁煌.西方行政学理论概要[M].北京：中国人民大学出版社，2005
【关键词】村民自治；乡村关系；国家与社会；行政权力；政治体制
随着《村民委员会组织法》的试行和颁布实施，几十年来我国农村地区从民主原则到公民行为经历了巨大的历史跨越，也是大陆自实行家庭联产承包责任制后政治生活的最大变化。实行村民自治以后，我国农村基层管理体制和治理方式发生了深刻的变化。作为村民自治组织主体的村委会享有独立的自治权力，从而形成了与乡镇政权的对立，即“乡政村治”的主体格局。虽然《村民委员会组织法》对乡村关系进行了原则性说明，为理顺乡村关系提供了法律依据和制度化保障，但并没有做出具体的可供实际操作的规定。两种相对独立的权力的冲突和碰撞使得村民自治在实践过程中各种问题和矛盾层出不穷，不仅影响到村民自治的健康发展，甚至不利于农村社会的稳定。从现实情况来看，主要表现为乡镇行政权力对村民自治权的干预，许多乡镇仍然把村委会当作自己的直接下级或派出机构，采取传统的行政命令的管理方式对村委会的工作进行干预。这使村委会的自治权力受到了不同程度地限制和削弱。乡镇政权作为国家意志的基层代理人是通过对村委会的行政附属化加强了对农村社会的控制。乡村关系的矛盾实际上是国家行政权力扩张在基层的表现，是国家与社会关系矛盾的体现。
一、国家行政权力的扩张及其在农村社会的表现
国家作为阶级统治的社会公共权力组织，它对社会的管理具有强制性。但这并不意味着国家就必须对社会进行全面直接的管理，也不意味着国家就可以取代社会自身的力量管理社会，在国家权力与社会权力之间应该存在着明确的界限，国家权力不应随意侵犯社会权力。国家与社会二者是此消彼长的关系。建国以后，随着人民公社体制的建立以及高度集中的计划经济体制的实行，国家的权力空前强大，形成了对社会完全的控制。而在农村则形成了“政社合一”的结构，村社组织的行政化使公社权力直接渗透到农村社会的内部，“造就了一套自上而下的经济控制与行政控制网络，使得国家权力对乡村社会的渗透力和控制达到了前所未有的规模和深度。”人民公社的政社合一体制，实际上是在社会一体化基础上将国家政权力和社会权力高度统一的基层政权形式。改革后随着市场经济的不断发展和完善，公民社会的成长和民主意识的日益增强，限制政府的权力，社会自治权的呼声日高。虽然进行了多次“放权”的改革，但结果总是和人们的期望相去甚远。由于受传统封建思想的束缚以及建国后高度集中的行政方式的影响，行政权力一直呈现扩大的趋势，而社会一直处于强权压制之下。具体表现为行政权力对社会事务进行直接、微观的干预，国家权力的触角延伸到了社会的每个角落。
《村组法》明确规定了在农村社会中实行自治制度从而使国家权力收缩到乡镇一级，这实际上是把村民自治权力从乡镇权力中很大程度上分离出来，不能采用原来政治权力运作方式来管理。换言之，国家已经失去了通过行政命令和行政管制的方式来处理农村事务的制度支持。但是在当前现实中的党政体制下，党的一元化领导模式仍在继续。《村组法》也明确规定“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用”，而这又实际上规定了村党支部对村委会的领导关系。众所周知，村党支部是隶属于乡镇党委的，这就导致了国家在组织边界向上收缩的同时仍然可以通过执政党的层级领导关系对乡村社会发生功能性的作用。这样现实中的领导式的或行政附属化的乡村关系不可避免。乡镇一级政府把村委会当作自己下属机构，采用的仍然是传统的的行政命令的方式干预村民自治。具体表现为对村委会选举的干预，对村委会财务控制等方面。许多学者认为乡村关系不顺是由于乡村权力划分不清，乡村之间“指导与被指导”的具体事务的范围界限不明确，村民组织化程度低以及民主意识不强等所导致。这固然是一些方面的原因，但这只是从基层层面的考察。从国家与社会的关系的视角来看，乡村关系实际上是宏观层面上国家与社会关系的缩影，村民自治实际上是国家与社会关系在农村基层的反映。因而村民自治在实践过程中出现的问题和矛盾，不仅要从基层层面寻找其现实操作方面存在的问题和原因更需要从宏观体制层面来审视和寻求其根源。
二、乡村关系行政化的体制原因溯源
政府应当定位好自己的角色，而不是把整个社会都牢牢抓在手心，有限政府的理念必然会引发对行政权力行使范围新的思考。然而作为后发现代化国家，当前我国正在进行现代化建设的关键时期，集中社会发展的资源势必会加强对社会的控制。为了迅速地实现工业化和推进现代化事业，国家必然会发挥自己天然的优势——行使强大的权力来控制社会资源的调配从而为现代化的目标服务。而从农村汲取资源需要国家对农村强制干预和控制的前提下才能得以实现的，这就是所谓的“农村支持城市战略”。国家和政府在乡村社会的权力扩张，强化了对乡村社会和农民的控制，对村委会及其他基层组织的控制不过是国家和政府对乡村社会控制的表现。国家对乡村社会的动员和控制是赶超型发展战略及国家自上而下推行的结果。而金字塔式的行政体制构建使得国家对社会的控制可以通过行政权力的层级划分来实现。建设现代化的伟大目标和重任具体化为了各项经济社会发展指标，并通过现行的行政管理体制向下层级分化的。而各级行政组织完成任务指标的的情况作为上级考核自己政绩的主要依据，因而各级行政组织都在努力实现上级规定的任务。而自从实施村民自治制度以后，处于金字塔式行政体系的最下沿的乡镇政权所承受的压力可想而知。建设现代化的重任通过“压力型体制”的作用理所当然地落到了处在金字塔架构最底端的乡镇一级政府的身上。处在国家政权末梢地位的乡镇政府直接面对着农村社会，也显然只能把它作为行政权力的作用对象。根据帕金森定律第一法则的解释，当行政官员感到自己的工作量过重时，对此问题所采取的措施受动机规律的引导，即一个行政官员想增加的是下级而不是对手。因此，已经习惯于把乡村作为自己行政下级的乡镇又有什么理由不会把它作为权力的作用对象呢？ 为了保证上级各项任务的贯彻落实，乡镇一级政府只能把他们的“手”向下延伸，力图通过控制村委会来完成这些任务指标，这实际上是通过强制的行政权力对村民自治权的干涉。作为最基层的政权组织，乡镇一级政府只有把村一级组织纳入自己下属行列才能提升自己的地位。由于上级任务的压力和自身权力扩张的需要，乡镇一级政府只有向下释放自己的“能量”。通过党的层级领带关系的平台，再加上法律制度层面对乡村两者具体职能规定的模糊性，乡镇权力的扩张和对村民自治的干涉不可避免，从而导致村民自治实践过程中的各种问题和矛盾。根据以上分析可见，乡镇对村的控制，乡村关系的行政化与国家当前的发展战略和行政体制是分不开的，对村委会及其他基层组织的控制不过是国家和政府对乡村社会控制的表现。
三、从宏观和微观两个层面推进村民自治的有效运行
村民自治实践过程中出现的各种矛盾和问题不仅是由于乡村之间具体职能界定不清，基层干部和村民政治素质不高、民主意识淡薄，更深层次地是因为我国当前的现代化战略和宏观体制的问题。因而应该从宏观和微观两个方面进行改进。宏观层面上应该调整经济发展战略，配之以政治体制的改革。在工业化的初始阶段，我国采取的是“农村支持城市战略”，通过农业的积累促进工业化的发展。从农村中汲取资金资源必然需要加强对农村社会的控制，处在国家政权最基层的乡镇一级政府直接面对着农村和村民。为了完成上级的任务以及自我权力和利益扩张的需要，对村民自治的干预不可避免。根据发展经济学的工业化理论，工业化是有阶段性的，在工业化的不同阶段，城乡关系和工农关系是不同的。在工业化初期是农业支持工业，当工业化发展到一定程度以后，工业应该支持农业，实施工业反哺农业和城市支持农村的战略转型。我国当前的政策正是这一理论的现实体现。以免除农业税为开端，国家实施了对农村倾斜的财政政策，以推进农村综合配套改革为主要手段，“多予、少取、放活”的政策正在逐步推行。农民拥有了更多的自主权，村民自治也有着更多的发展空间，我们对村民自治的前景也会愈加期待。但在当前村民自治化程度还普遍较低的真实情况下，需要国家在政策和制度发面大力支持。国家在农村发展战略方面的调整对村民自治的发展无疑会起到很大程度的促进作用，但如果不通过政治体制方面的改革来加以“保驾护航”，村民自治将仍然在政治权力的阴影中举步维艰。从微观层面来说，应该把培育村民自治能力与明确基层政权和村级自治组织之间具体职能边界相结合。村民自治是农村的农民群众依据国家的法律法规和政策精神通过自己选举的村民委员会依法办理自己的事情，实现村民的自我管理、自我教育、自我服务。但是在当前农村中，广大村民的文化素质普遍较低、政治民主意识不强，加之农村社会组织化程度低最终导致了村民自治能力低下的现实。随着近年来出外打工的热潮，农村精英大量流失，村民政治参与能力下降。这些都制约了村民自治的有效运行。因而必须普遍提高广大村民的文化水平和加强村民民主政治意识建设，为村民自治提供智力支持。但要想在短时期内实现这一目标着实困难，因此，个别地方乡镇政府对村民进行民主培训的良性引导方式值得推广。虽然这种灌输式教学模式不能从根本上解决问题，但是至少可以在短期内一定程度上适应村民自治发展的要求。随着以后教育事业的发展，村民素质将会慢慢提升，这当然需要很长的过程。如前文所述，乡镇政府的行政管理权与村委会自治权界限不清也是导致乡村关系不顺，影响村民自治运行的一个方面。因而制定具体的法律法规来限定二者各自的权力和行为边界是当前村民自治的迫切要求。村民自治的发展既离不开村民自治能力的提高也需要国家和政府的良性引导，在村民自治实践中需要构建的是一种互动合作型的的乡村关系。
村民自治制度是人民公社体制解体后国家在农村社会的一种制度安排，村民自治实践中的问题和矛盾是国家与社会关系在农村的反映，是国家在工业化和实现现代化过程中必然趋势。乡村关系矛盾的实质是行政权与村民自治权冲突，因此理顺乡村关系，推进村民自治的有效运行不仅要从基层层面上制定具体的可操作的规定，更重要的是在宏观层次上进行战略的调整和体制的改革。只有这样村民自治中的各种弊病才能得以化解。
参 考 文 献
[1]刘素梅.论行政权力的扩张[J].苏州大学学报.2006（2）
[2]李善峰.我国目前的乡村关系与社会控制—特别从村民自治角度进行的分[J].山东社会科学.2004（1）
[3]金太军，王运生.村民自治对国家与农村社会关系的制度化重构[J].文史哲.2002（2）
[4]丁煌.西方行政学理论概要[M].北京：中国人民大学出版社，2005