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概要：
2009年，在全球衰退的环境中，中国仍然实现了8.7％的经济增长。这其中以大规模投资为主导的经济刺激方案发挥了关键作用。但最近一段时间房地产投资对经济的拉动作用也愈加明显。
2010年前几个月国内经济继续保持了良好的增长势头。2009年，尽管中国的出口商品占全球市场的份额继续上升，但总出口仍有所下降。这加上进口的强劲，导致了净出口的收窄，大幅拉低了2009年的经济增长速度。同时，经常帐户盈余也急剧下降。不过从2009年开始出口有强劲反弹，并在2010年初超过了危机爆发前的水平。房地产市场火爆，飙升的房价促使政府出台了一些旨在增加住房供给和抑制投机的政策措施。
我们预计今年GDP增长9.5％，但增长结构将有所改变。政府主导投资的增长将放缓。出口很可能随着全球经济的恢复而继续回升，房地产业也会继续强劲增长。消费将保持稳定增长。在经历了2009年的负通胀之后，2010年将出现明显通胀。但由于全球过剩产能将抑制国际市场价格的上涨，中国的通货膨胀率也不太会很高。我们预计今年中国的外部盈余将基本保持不变。
宏观经济政策需要比2009年收紧。与大多数国家不同，中国的总产出已接近潜在产出水平。因此，中国需要与多数国家不同的宏观政策。宏观经济风险包括房地产价格泡沫及紧张的地方财政。2010年的预算正确表明了基本中性的财政立场。但由于世界经济还有一些不确定性，在预算实施过程中保持灵活性十分重要。对通货膨胀的预期可以通过收紧货币政策和升值汇率来加以控制。货币政策对遏制资产价格泡沫也起着关键作用。提高利率在货币政策中的作用很必要。如果决策者担忧利率变化所带来的资本流动，那么更加灵活的汇率会有帮助。
为了确保经济和金融市场稳定，需要减小房地产价格泡沫风险和地方财政的紧张状况。在房地产方面，必须采取恰当的宏观政策并改善市场运行，以维护宏观经济和金融稳定。对住房可负担性的担忧最好通过长期的政府支持框架来解决。中央政府有关部门已经正确地提高了对地方政府融资平台贷款的警惕。由于中国的宏观经济形势稳固，地方财政问题不大可能引起系统性压力。但对地方政府融资平台的新增贷款需要加以控制，并同时减少地方政府对土地出让收入的依赖。
政府向全国人大所作的报告强调了结构改革的必要性。中国正在准备第十二个五年规划，其核心目标包括继续推动经济的“再平衡”，提高效率，实现更具可持续性的经济活动和就业的空间转移，进一步转变政府在经济中的职能，以及充分考虑中国与世界的互动。
近期经济形势
尽管处于全球衰退的环境中，中国经济仍然在2009年实现了8.7％的增长。2008年底和2009年初，由于出口在全球经济衰退中大幅下跌，中国经济增长明显放缓(图1)。但是，大规模经济刺激计划的效果在2009年第2季度开始显现。据我们估算，GDP的季度环比增长在2009年第2季度达到最高，随后回落至2009年下半年的平均10％(季节调整折年率，SAAR)。而同比增长则于2009年第4季度达到10.7％。
2009年中国的经济强劲增长来自于以投资为主导的刺激计划。经济刺激计划以基础设施投资为核心，同时结合转移支付的增加、消费补贴和减税。政府主导开支的增加幅度大致达到了GDP的5.9％。然而，经济刺激计划的支出只有一小部分反映在了政府预算中(预算赤字从2008年占GDP的0.4％增长到2009年占ODP的2.8％)。主要来自于银行贷款的其他资金来源支付了刺激计划约三分之二的支出。2009年银行新发贷款9.6万亿元，几乎是GDP的30％。这其中，流向地方政府投资平台所经营的基础设施项目的贷款是关键。不过总的来说，信贷激增还是涵盖了相当广泛的领域(图2)。2009年，新增中长期贷款中的一半流向了基础设施建设。而这一比例在2007年只占三分之一。流向制造业、房地产业(包括按揭贷款)和其他行业的中长期贷款也都增长了超过100％。新增贷款中流向居民的贷款所占份额(主要是房屋按揭贷款)从2008年的140龊高到了2009年的26％。
政府主导投资是2009年经济增长的主要驱动力，但最近房地产投资的拉动作用十分突出。据估算，2009年政府主导投资增长了42％(固定资产投资名义增长)，而基于市场的投资仅增长了18％。然而，2。。9年底至2010年初，政府主导投资的增长(年同比)已经大幅下滑(图3)。房地产投资在2009年初非常疲弱。但部分由于充裕的流动性，房屋销售很快回升，在许多城市推高了房价，并带来了行业升温。于是，2009年下半年房投资迅速增加。其他行业的基于市场的投资自2008年中以来基本呈下降趋势。从总的来说，基于国民经济核算帐户，2009年投资实际增长约18％，是自1993年以来增长最快的一年(图4)。
居民家庭消费增长保持平稳。劳动力市场在经历了2009年初的疲软之后已经得到改善。直至2010年初，就业和工资都保持了较好增长。2009年全年大部分时间居民消费价格都处于下降态势。这增强了居民的购买力，从而进一步支持了居民收入和消费。其他诸如提高政府转移支付、降低小排量汽车消费税和家电下乡等措施也对居民收入和消费起到了支持作用。算上增长显著的政府消费，在2009年全社会总消费的真实增长率达到了9.7％。
2010年前几个月，国内经济基本保持了增长势头。货币总量和投资的增长在2009年底开始有所减弱。2010年头几个星期出现了贷款热。随后政府采取了措施来遏制贷款增长，使贷款增速在2月份回落到了27.2％(同比)。不过，2010年初消费没有出现放缓的势头。零售总额在2010年前2个月相对去年同期真实增长了15％。
由于中国在全球市场中的份额扩大，出口在2009年初大幅下滑后持续快速回升。在全球危机中，加工贸易出口受到了特别严重的冲击。在危机之初，中国的出口下滑幅度甚至超过其贸易伙伴的进口下降(图5及图6)。但是，随着全球经济情况的改善，中国的出口也有令人瞩目的复苏。我们估计2009年全年中国的货物和服务出口实际下降了10.6％，而全球(除中国以外)的进口真实下降为16％。因此总的来说，2009年中国出口在全球市场的份额继续扩大。出口反弹的态势持续到了2010年。今年前2个月的出口额(美元计价)已经超过了2008年同期的水平。
由于进口强劲降低了贸易盈余，在2009年外部贸易大大拉低了经济增速。加工贸易进口的变化基本保持与加工贸易出口的变化一致(图5)，而非加工贸易的一般贸易进口由于受到强劲内需的拉动有大幅增长(图7)。两方面的因素综合起来，2009年进口总体增长约为3.9％。2009年全年，外贸净出口将GDP增速拉低了3.9个百分点。但外贸对经济增长的贡献在 2009年底及2010年初已经有所改善(图8)。
2009年经常帐户大幅下滑，但外汇储备继续快速增长。由于进口量稳健而出口量下降，中国贸易盈余由2008年的3610亿美元(占GDP的8％)下滑到2009年的2430亿美元(占GDP的5.1％)。如果不是由于原材料价格下跌幅度远远大于制成品，使中国的贸易条件约有所改善，贸易盈余的下降还会更严重。除此而外，服务业贸易盈余，净收入、以及净转移支付均在2009年下降。因此，经常帐户盈余从2008年的4260亿美元(占GDP的9.4％)降至2009年的2840亿美元(占GDP的5.8％)。2009年初外商直接投资(FDI)较弱，但此后随着国际经济形势的企稳而有所改善。不过，由于对外直接投资规模可观，全年FDI净额大幅下降，为370亿美元。包括估价变化在内，2009年外汇储备增加了4530亿美元，在年末总额达到2.399万亿美元。
近年来，对外贸易对经济的重要性及贸易结构有所改变。2009年出口总量占GDP的27％。而这一比例在2007年达到峰值40％。我们预计这一比例在2010年将有所回升。然而，从中期看来国内经济增长速度将高于出口，因此我们预计2010年之后出口在经济中的重要程度将继续逐步下降。2009年，全球新兴市场在中国出口中所占份额进一步上升。而美国、欧盟和日本市场所占的份额则在2009年底降至46％(其中美国的份额为18.4％)。
虽然人民币兑美元汇率没有变化，但人民币的有效汇率继续波动。人民币在2008年底开始重新钉住美元。然而，中国对外贸易的很大一部分是与美国以外的国家发生的。因此，随着美元对其他货币汇率的波动，按贸易加权的人民币币值变化与人民币对美元的汇率变化差别很大。中国的名义有效汇率(NEER)在经历了2000年到2005年间的贬值之后，从2005年7月至2010年3月初这段时间升值了12.3％。现在的NEER大致处于2000年的水平(图9)。按消费者价格指数计算的实际有效汇率(REER)也是如此。此外，由于自2008年底人民币重新钉住美元，美元汇率的大幅波动也意味着中国对其大多数贸易伙伴的货币的汇率在上下变动。
经济的强劲增长带来了劳动力市场形势改善。2009年初出口导向的制造业大规模裁员(图10)。但国内经济中仍创造了可观的新工作职位(特别是在服务业、建筑业和政府及公共事业部门)。从总的来看，就业和工资都保持了正增长，并从2009年夏天起开始加速。劳动力市场供需平衡的调查数据显示，2010年初劳动力市场状况继续改善。而最近的新闻媒体也报道了沿海地区出现的农民工短缺状况。
消费者物价指数已经上行。消费者物价水平在2009年前几个月下降之后，在下半年主要受食品价格上涨的推动，开始上升(同比)。今年2月份相对去年同期上涨了2.7％。食品价格的上涨一方面是由于国际粮食价格的上升(图11)，另一方面也是由于2009年末几个月中国异常寒冷的天气。由于根据房价推算的房租价格上涨，再加之水电气的提价，消费者价格指数中的住房部分也有所上升(图12)。同时，由于工业原材料价格上涨，生产者价格现在也正在上升。这意味着2010年上半年存在物价进一步上涨的压力。不过从中期来看包括粮食在内的工业原材料价格预计不会持续上升。
在房地产市场火爆的形势下，最近住房价格已经快速增长。虽然经济增长强劲，流动性充裕，近几个月股市却并没有大的变动。但房地产业经历了下滑之后急剧升温，房产价格迅速上升，而以大城市尤甚。2010年2月份全国房地产平均价格同比增长10.7％。而36个大城市的房价同比涨幅在今年1月更跳升至32％。
房地产价格的激增触发了扩大供给、抑制投机的政策措施。措施明确并二套房的首付比例不得低于40％：取消住房按揭贷款的优惠利率；将土地出让金首付比例从20～30％提高至50％；恢复征收房地产交易的营业税。另一方面，有调查显示，房地产价格的迅速提高也增强了人们的通胀预期。
经济前景
2009年的衰退过后，2010～2011年全球经济增长前景看来较好。全球产出在2008年底及2009年初急剧下降之后，2009年下半年开始反弹。除去补库存的因素之外，这种反弹得益于全球普遍实施的大规模财政刺激和扩张性货币政策——后者使大多数高收入国家的利率降到前所未有的低位。基于最近的增长势头，同时考虑到全球总体的政策立场仍然是扩张性的，世界银行预计全球GDP(按市场汇率计算)在经历了2009年2.2％的下降之后，2010年将增长2.7％(表1)。
然而，高收入国家2010～2011年的复苏可能将非常缓慢，全球进口需求仍将低迷。世界银行预计高收入国家2010年的增长速度将为1.8％，随后于2011年爬升至2.3％。基于2009年的大幅下滑，这种增速意味着许多经济体将继续在低于产能的水平运行，失业率仍将居于高位，存在很大产出缺口。世行预计新兴市场国家和发展中国家的增长将较为有力，2010年增幅为5.2％，2011年将为5.8％。但即使是这些国家，未来几年预计也会一直存在非常大的产出缺口。在这种形势下，(除中国以外的)全球进口在2009年真实下降15.9％之后，预计今年将增长3.3％(其他机构也作出了大体类似的预测)。这意味着全球进口的恢复程度将大大低于全球经济增长的恢复。其中部分原因是由于进口密集的机器设备投资今后几年将比较疲弱。
从全球来看，价格上涨的压力不大。今后几年中，全球经济中的过剩产能将继续抑制工业制成品及原材料价格的上涨。世界银行预计，就2010年全年来说，包括能源和粮食在内的大宗商品价格将略微上涨，而其中大部分主要来自2009年下半年上涨所带来的翘尾因素(表1)。
全球经济前景中仍有重大风险。在增长方面，一方面存在过早退出财政支持政策的风险，另一方面，欧洲某些高收入国家的财政健康状况也加深了金融市场的担忧，可能对实体经济造成影响。另外一个严重风险是高收入国家失业率居高不下，居民支出因此继续受到抑制。在价格方面，原材料价格可能会高出预计的水平。
从中国今年前几个月的形势来看，今年中国仍将保持强劲增长。我们预计全年GDP同比增长速度为9.5％，这意味着全年季度环比增速平均达到8.8％(季节调整折年率，SAAR)，低于2009年下半年季度环比近10％(SAAR)的增速(表2)。预计2011年增长会继续保持稳健。
经济增长结构将在2010年发生明显改变。我们预计今年出口将有所恢复，这样净贸易对经济增长的负贡献将会停止(见下文)。同时，由于房地产业的有力复苏，房地产投资对经济增长的贡献将远远高于2009年。另一方面，2009年经济增长的主要动力——政府主导投资的增长在2010年必将减速。经济刺激 一揽子计划下的支出在2010年可能将稍有提高，不过这意味着增长速度将从2009年的高水平上大幅回落。我们预计2010年投资真实增长速度为去年的一半左右(按国民经济帐户定义)(图13)。劳动力市场形势较好，再加上政府对居民家庭收入的财政支持，居民收入将保持稳定增长。尽管出现了一些通货膨胀的迹象，消费者信心目前依然很强，这从春节期间零售业的表现中可以反映出来。因此，消费大概会保持有力增长，不过耐用消费品(特别是汽车)的销售在经历了2009年(一定程度上由政策刺激的)飞速增长之后增速可能放缓。
短期出口前景看好，但2010年后期的出口形势不甚明朗。2009年底及2010年初出口环比增速出现了令人瞩目的回升。基于此，即使今年后几个月出口量环比增速不再继续攀升，全年的总出口量仍将显示快速增长。不过，对2010年全球贸易增长乏力的预测要求我们对出口增长保持谨慎。基于世界银行对全球贸易的预测，我们预计中国2010年全年出口增长15％，这意味着中国占全球市场份额的增长幅度将大于2008~,2009年，不过还是低于2002～2007年间的增幅。我们预计进口增长将略快于出口。不过，由于出口远远大于进口，我们预计今年的净贸易将对经济增长有少许的正贡献，而不是像去年那样有很大的负贡献(图14)。
我们预计今明两年外部盈余将基本保持不变。预计国际原材料价格的恢复程度将高于制成品价格的恢复，因此我们认为中国2010年的贸易条件将有所恶化。这样，按我们的分析，尽管实际净贸易将对经济增长有正贡献，但按美元计算的贸易顺差将有所下降。不过，我们预计以美元计的经常帐户盈余将有所增大，这主要是因为中国外汇储备将获得更好收益。我们预计经常帐户盈余占GDP的比例在2010年将继续下降。
2009年通货膨胀为负，但2010年的通胀将较为可观。不过不太会很高。大规模的货币扩张大大增强了人们的通胀预期。同时，由于粮食价格和根据房价推算的房租上涨，以及原材料价格在今后一段时间继续上涨的压力，2010年通货膨胀率将升至3.5～4％。不过，这些价格不太可能继续像2009年底那样大幅快速上涨。与2007年不同的是，如上文已经提到的，今明两年国际上的通胀不会很高。导致粮食价格上涨的那些国内因素也不会持续。就核心通胀来说，工业的单位劳动力成本增长放缓，因此中国不太可能出现很高的核心通胀。城镇劳动力市场的劳动力净供给在今后几年可能有所减少。但是，根据中国以往的增长模式来看，货物和服务的供给增长速度往往远快于需求的增长。实际上，某些产业部门产能过剩的问题依然是一个担忧。另一方面，取决于政府的政策立场，资产价格今年很可能继续大幅上升。这对今年上半年尤其如此(紧缩政策还没有产生很强的冲击，且新的供给还没有实现)。
主要的宏观风险包括资产价格过高及地方财政的困境。经济增长的风险是双向的：既可能高于、也可能低于预测。不仅出口面临很大不确定性，从国内来看，经济发展与宏观政策反应之间的关系也意味着国内经济存在很大的风险和不确定性。投资的走向也有一些不确定性。不过，增长前景较一年前来看不确定性已经大为降低。价格方面依然存在一些风险，但它相对来说比较温和。也许最大的宏观经济风险——也是对政策制订者最大的挑战——是大规模货币刺激政策的后果：资产的高价格，潜在的房地产泡沫，以及地方政府财政。
宏观经济政策立场应当较2009年有所收紧，以控制正在显现的风险。虽然世界经济形势依然低迷，且很多国家产出远远低于潜在产出，但中国的增长保持强劲。根据传统的一些指标，中国的实际产出甚至已经接近潜在产出水平(图15)。因此，中国需要采取与其他大多数国家非常不同的宏观政策立场。我们认为通胀的风险仍属温和(这主要是由于全球经济的因素)，但无论如何宏观立场需要比2009年显著的收紧，以便管理通胀预期，并抑制房地产市场泡沫的风险。为维持金融稳定，需要采取措施使地方政府债务限制在可管理的范围之内。经济政策
向全国人大提交的预算显示了中性的财政政策立场。在20i0年的预算中，财政赤字的水平相比2009年大致没有变化。但正如中国政府所强调的，在实施过程中保持灵活性十分重要。我们相信这意味着实施计划将视具体情况而定，且财政自动稳定器将发挥重要的作用。
货币政策需要比去年更紧，且增强汇率灵活性和货币政策相对美国的独立性的需要更为突出。考虑到为了给需要的价格调整留出空间，增加对温和通胀的容忍度是有帮助的。汇率升值将减少通胀压力，有助于推动经济平衡增长。从长期看来，更加灵活的汇率可以确保中国的货币政策相对美国经济周期的独立性。而这正越来越成为必须。
确保金融稳定包括降低资产价格泡沫的以及确保地方财政的可持续性。这既需要宏观经济政策，也需要采取其他措施。
需要进行结构改革来实现长时间的可持续增长。向人大所作的政府工作报告强调了调整经济结构的必要性。由于目前增长前景保持良好，且中国正在准备第十二个五年计划，现在正是很好的时机来研究整个结构改革日程，并从其中挑出确实可以在短期推进的项目。
财政政策
2009年预算赤字的增幅很小(图16)。2009年初由于经济下滑，财政收入大幅下降。企业所得税和增值税增长放缓，反映出企业利润增长的缓慢和增值税改革的影响。不过，随着经济好转，再加上加强了税收征管，收入有所回升。比如，由于强化税收征管，2009年来自石油生产企业的税收收入激增。消费类的税收受到汽车销售及烟草税提高的支撑。
总的来看，尽管实行了增值税改革，全年预算收入增长仍达到了11.7％(其中税收收入增长达到9.7％)，增幅远远高于6.8％的名义GDP增长率。2009年预算支出增长21.2％。除用于基础设施的支出大幅增加外，在医疗、教育及社会领域的支出也有很大增加(上述三领域开支分别增长了42％，15％，11％)。2009年预算赤字为GDP的2.8％，高于2008年的0.4％。社保基金的收入和支出分别增长17％和25％，其盈余为GDP的1.1％，与2008年的水平持平。
不过，财政政策的扩张性实际上远远大于预算所显示的程度。上文已经提到，政府经济刺激方案中几乎三分之二的支出是以政府预算外的方式进行的——主要是银行贷款。
2010年的财政安排意味着中性的财政立场，这是很正确的。预计2010年经济将有力增长，在这种情况下，中性的财政政策立场最为合适。具体而言，需保持财政赤字与2009年相当，同时大大缩减预算外的刺激措施。向人大提交的预算报告显示，根据预算收支安排，收支差额为GDP的2.8％，与2009年持平。由于占GDP的0.7％的地方政府支出递延至2010年，中央政府2010年预算的“现金”赤字将有所上升。不过，对 预算收入的估计是比较保守的。根据各主流研究机构对名义GDP增长的预测以及对财政收入状况的假设，中央的现金预算将基本保持中性。对财政收入进行保守估计可以给政府一些回旋余地——即使经济增长低于预计的增长速度，也可以不用采取额外的增收措施而将赤字控制在计划之内。
由于全球经济增长还存在不确定性，财政政策实施过程中最好保留一定的灵活性。这要求针对各种经济形势制订预案，同时，更重要的是要让财政的自动调节器充分发挥作用。也就是说，如果经济形势与编制预算时所预计的不同，要接受财政收入及收支差额与编制的预算有所不同。
2010年预算中的支出结构没有什么变化。2010年全部政府预算支出预计增长10％。预算内公共投资支出增长7.5％(名义增长)。在政府近期特别强调的“民生”领域，用于保障性住房的支出增长6.7％，社会保障支出增长10％，医疗事业支出增长14％，教育支出增长14％。用于刺激农村消费的补贴政策将继续实施，但实施细节有些调整。
货币政策
2010年货币政策的主要任务是帮助化解重大的宏观及金融风险：对高通涨的预期，资产价格的过快增长以及地方财政的紧张。
政府有关部门已经提出了一个扩张性较弱的货币政策立场，并相应采取了一些步骤。今年的总体信贷增长目标为18％，而2009年是30％。对每个月的信贷规模都设定了限额以防止信贷增长过快。有关部门也采取了一些行政措施，加强了促进贷款审慎的规定，以防止房地产行业及地方财政方面的风险(见下文)。为收回一些流动性，已两次上调存款准备金率，共上调50个基点。然而，总体来看流动性仍然十分充裕，这从银行间拆借利率的低位可以反映出来(图17)。
对通胀预期和通胀压力可以通过收紧货币及汇率升值来控制。为缓解通胀预期，很重要的一点是要确保2010年新增贷款控制在7.5万亿元以内的目标得以实现。提高利率可以使紧缩政策更有说服力。提高汇率有助于降低进口产品价格，减少对中国产品的需求，从而缓解通胀压力。这也有助于中国经济增长方式的转变，使更多增长来自消费和服务业，而不是工业和投资。
在通胀问题上，增加对温和通胀的容忍度、允许相对价格的调整也是有益的。高通胀造成经济的扭曲，是有害的。然而，在像中国这样一个高速增长的国家，随着经济的改革和发展，相对价格需要随之变化。在很多新兴市场国家，温和的通胀(4～5％)不被视作什么问题。刻意将通胀保持在很低水平可能会阻碍必要的相对价格调整。比如，中国需要提高资源产品和电力等公用事业的价格，这是调整经济结构所必需的。还有，提高农产品价格和农民工的工资有助于提高农民收入，缩小城乡差距，从而改善初次收入分配。如果由于对温和通胀的担忧而阻止这些必要调整的发生，那将是很不幸的。
除遏制通胀预期之外。货币政策对控制资产价格泡沫也至关重要。最近的全球金融危机已经显示了制定货币和金融政策时忽视资产价格上升的后果。虽然全球来说较大的产出缺口会抑制通货膨胀，但中国的货币政策需要关注中国自己的产出缺口变化情况及由流动性推动的资产价格上涨。
很有必要提升利率在货币政策中的地位。由于利率大大低于有形投资、房地产、土地和股票的预期回报率，低利率加剧了过度投资和投机等政府正努力控制的问题。
相对于制造流动性的国内因素，对利率敏感的资本流入对流动性的影响很小。2009年730亿美元的资本净流入只相当于银行新增贷款的5％。这在一定程度上是由于资本控制对遏制资本流动发挥了有效作用(虽然这种控制并不十分彻底)。此外，流入中国的金融资本对利率也不是非常敏感，因为它们多数是流向股市以及房地产业。
量化措施和信贷配额等行政手段可以有效控制信贷规模，但往往引起金融市场的波动和不确定性——如2010年初出现的情况。这些措施具有扭曲性，同时也与银行的市场化改革目标相矛盾。
如果决策者仍然担心对利率敏感的资本流动。那么加强汇率的灵活性将有助于解决这一问题。由于中国的经济周期与美国不同，美国的货币政策(利率)对中国往往是不合适的。不仅最近的情况是如此，而且今后这种情况会比以前出现得更多。提高利率的灵活性将加强货币政策的独立性。通过将汇率升值及贬值的双向风险引入外汇市场，这种灵活性将为根据国内需求调整货币政策提供更大空间：即使高收入国家保持低利率，中国也可以提高利率。
保证金融稳定
要确保金融稳定，就要化解资产价格泡沫风险，并避免地方财政出现紧张。除收紧货币政策等措施外，还需要进行一些结构性改革。房地产市场——明确市场经济中政府的角色
决策者密切关注房地产市场是正确的。虽然全国来说房地产价格被高估的程度以及价格下降的可能性有多大都不明朗，对房地产市场保持关注还是正确的。房地产价格下降对居民家庭的影响将相对有限，因为他们的杠杆率相对较低。然而，房地产在很多公司和银行的资产组合中占了很大比例。而且，由于地方政府严重依赖土地出让收入，房价下降将使地方财政受到很大影响。此外，如果房地产业出现下滑，整个经济增长都将受到很大影响。
政府有关部门最近采取了一些旨在遏制房价上涨压力的措施。2009年银监会要求银行确保发放的贷款是用于“实体经济”投资，而不是流向房市或股市。上文的“近期经济形势”一节讨论了最近增加住房供给、遏制房地产投机的措施。今后可能采取更多强化审慎贷款的法规和其他行政手段，包括进一步增加贷款损失的拨备，提高最低首付比例、以及提高备付率等。总体货币政策收紧是另一个重要手段。
此外，一些结构性改革也有助于化解资产价格方面的风险。可以通过深化金融业改革、包括债券市场的改革来增加金融产品的供给。当前银行存款利率仍然受到限制。放开限制、刺激长期储蓄产品的发展将有助于吸收剩余资金。对房地产征收资本收益税也将有助于缓解房地产价格上涨过快的压力。
对房地产市场价格问题，很重要的一点是要把对市场泡沫的担忧与对中低收入者买不起房的担忧区分开来。中国房地产价格快速上涨的时候(比如现在)，决策者一方面担心市场过热和出现泡沫，同时也忧虑中低收入者在大城市中心(或城中心附近)买不起房。结果，政府有时采取措施来影响房地产市场的总体价格。实际上这两种担忧要求的政策反应是完全不同的。
要保持金融和宏观稳定，除了要有合适的宏观政策立场外，还要改善市场运行，减少扭曲。首先，房地产市场的运行有待改善，包括改善房地产价格和空置率的数据质量。由于当前房地产业的数据质量很差，住房的可负担性，即房价收入比，很不明确，而过高的房价收入比常常被用作房价下调潜力的指标。建立更具代表性的房地产价格数据，并反映房价与各种人群收入情况的关系，这将有助于房地产市场的良好运行。第二，土地出让及其过程有待改善。
核 心目标是减少地方政府追求高房价、高地价的动机，这包括通过物业税或调整中央与地方的分税安排，使地方政府有稳定的收入来源，来降低它们对土地出让收入的依赖。第三，对房地产金融进行密切监管是很重要的，包括房地产按揭贷款、再贷款市场等。
另一方面，对中低收入者买不起房的担忧应当通过可预见的、以法规为基础的政府支持框架来解决。在市场经济中，改善住房的可获得性、让更多人买得起房这类目标是政府的责任。这应该通过专门的政府支持项目，而不是对整个房地产市场的干预来实现。政府支持可以采取补贴或提供公共廉租房的方式进行。这应当是一个长期过程。中央政府需要领导这方面的努力，并提供可能需要的支持。
地方政府财政与债务——评估有关风险
经济刺激方案下的支出引起了人们对地方政府财政的担忧。自2008年底以来，地方政府用于基础设施的支出大大增加，同时在其应该承担责任的医疗、教育和社保领域方面的支出压力也大为增加。今年货币政策可能收紧，而土地出让收入增长可能放缓甚至下降，从而可能导致地方政府财政出现紧张。
人们担忧的核心问题是地方政府的融资平台。这是地方政府成立的用来为基础设施和城市建设进行融资的类似国有企业性质的单位。之所以建立这些平台，部分原因是为规避禁止地方政府借款的规定。它们投资活动的资金来源主要是土地出让收入和用征地为质押从银行获得的融资。
2009年对这类融资平台的新增贷款规模很大，但这并不是什么新现象。银监会最近估计，2009年这些融资平台的银行负债增加了1.3万亿元人民币，到2009年底贷款余额为5～6万亿元，此外还有3万亿元的信用额度。负债总额可能达到9万亿元，相当于CDP的27％。还有人估计负债总额甚至高于这个水平。然而，这些债务的很大一部分是在2009年以前已经积累起来的，到目前为止还没有因此出现系统性的问题。
如果基础设施项目不能带来足够的增长，收入不能支付运营和利息成本、偿还贷款，那么就会出现问题。虽然技术上说还款是这些融资平台的责任，但如果地方政府对债务有或明或暗的担保，或是通过补贴来支付那些不具备财务可持续性项目的运营成本，那么这些债务实际上就是由地方政府来承担的。迄今为止，虽然有些地方政府的确出现了一些问题，但中国的基础设施建设总体来说创造了额外的经济增长，贷款是由未来的高税收收入及土地出让收入偿还的。今后如果发展顺利，这种模式依然可以保持。不过，在2009年的投资和债务大幅增长之后，减少新的投资活动是很重要的。从中期来看，主要的风险是经济增速降低以及土地出让收入的波动。新出现的挑战是拆迁补偿费提高，同时，目前强调的一些第二代基础设施(城市污水系统，环境工程，廉租房建设等)可能不会象以前的道路和港口建设项目那样刺激经济增长和政府收入增加。
这些问题可能影响地方政府未来的投资支出，也可能引起不良贷款的上升。地方政府预算外收入如果减少(由于政策收紧或房地产市场调整所造成)，将主要对基础设施建设和市政开发产生影响。那些严重依赖土地出让收入的地方，以及那些已经积累了大量债务的地方可能面临流动性问题，也可能无力偿还贷款，造成银行的坏帐。虽然这对任何银行来说都是问题，但对小型的地方性银行和信用合作社来说更为突出。它们的风险管理较弱，更容易受到来自地方政府的政治压力，而且其资产组合中低风险贷款比例较低。对那些全国性的大银行来说，坏帐不太可能成为一个严重问题，因为它们的资产更为平衡，而且它们对基础设施的贷款往往是有中央支持的大型项目。
中央政府对这些问题很清楚，并且已经采取／宣布了一些措施来限制地方政府借款的增加，降低有关风险。中国人民银行和银监会都对有关问题提出了警告，并要求银行加强对地方政府项目贷款的风险评估。随后有些银行也宣布要对这类贷款更加谨慎。中央政府看来正在考虑发布对地方政府贷款担保的新法规，限令地方政府不可以为项目出具担保函和安慰函。
基于中国的经济增长前景良好，只要有适当的政策，这些问题就不大可能成为引起系统性财政或银行业紧张的严重问题。今后几年地方政府融资平台的债务规模以及由此产生的问题将取决于经济的增长以及中央限制地方政府贷款措施的有效性。如果大部分债务需要由政府买单，那么将大大增加政府的正式债务。不过，中国的财政状况良好一这一点在与其他国家相比时就显得格外突出，因此足以承担这些债务。此外，作为一个顺差国家，中国在决定如何处理这类问题上有更大的空间，因为政府的负债主要是在国内。
不过为化解今后的类似风险。改革是必需的。从总的来看，中国的基础设施建设融资模式还是行之有效的。但是，需要对政府间财政体系进行改革，增加地方政府的收入，并使收入来源多元化，减少地方财政对波动的土地出让收入的依赖。同时需要加强地方政府财政活动的透明度。最好把土地出让收入、基础设施和城市建设活动纳入地方政府预算。
关键的中期挑战和改革优先领域
随着全球金融危机最剧烈阶段的逐渐过去，以及中国制定第十二个五年规划(“十二五”规划)工作的开始，政策辩论的焦点正在从短期的经济刺激转向中期的结构性改革议程。
今后几年，两个关键挑战令人瞩目。第一个是为经济的持续快速增长奠定基础。在与中国人均GDP相当的国家，这一挑战常被称为“避免中等收入陷阱”。中国近些年GDP的迅速增长，并到目前为止成功避免了落入这一“陷阱”。这与中国持续大胆进行改革、扩大开放以及进行必要的公共投入密切相关。要在未来继续成功，就需要在这些方面进一步的推动，以找出新的可持续的需求和供给的增长点。
第二个关键挑战是在建立“和谐社会”方面继续取得进展。“十一五”期间已经采取了很多措施来应对这一挑战，但这方面的工作远未完成。具体挑战包括创造利于产生更多就业机会的条件，改善“初次收入分配”，改善公共服务的质量和可获得性，扩大社会保障，以及努力实现资源节约型和环境友好型的经济增长。
为应对这些挑战，需要进行一系列的改革和政策调整。在向全国人民代表大会所作的重要讲话和提交的文件中，中央政府已对其中很多内容作出了阐述。而且，许多领域的改革已经取得了一些进展，或是具体的改革计划正在形成。有效实施将是这些改革和政策调整成功的关键。改革旨在实现以下五个相互关联的目标：
1 继续推动经济的“再平衡”。尽管中国过去的增长模式取得了很大成功，但中国的高级领导人和经济分析人士都早已认识到这种增长是不平衡的，最终也是不可持续的。经济需要尽快从由出口、投资和工业拉动的增长转向由内需、消费和服务业拉动的增长。而加速这种转变已经十分迫切和关键。这主要有三方面原因。首先，尽管中国在实现“十一五”目标方面取得了诸多进展，但在转变增长方式方面成果有 限，从而也使“十一五”其他目标的进展受到限制。第二，危机之后的全球经济中长期前景不甚乐观，从而造成外需不振，因此中国要想保持相对快速的GDP增长，就必须扩大内需。第三，经济增长的社会和环境可持续性问题在改革中的重要性日益突出，而实现经济再平衡是这方面取得进展的关键。经济再平衡将创造新的、永久性的国内需求，包括更多消费、更多的医疗和教育支出以及上升产业(特别是服务业)的新投资机会，同时也会带来地方经济的振兴(如内陆省市)。平衡的经济模式将更具劳动力密集的特质，在同样的增长水平上可以创造更多的就业机会，从而有利于“和谐社会”的建设。这也将为改善初次收入分配提供基础。要实现这种转变，就需要进行一系列政策调整来解决各种导致过分强调出口、投资和工业产出而抑制内需、消费和服务业发展的扭曲。
2 在各领域继续提高效率。虽然近年的全要素生产率(TFP)提高较快，但中国的GDP增长主要还是由有形资产的积累推动的。然而，如果要实现持续的快速增长，全要素生产率的提高必须发挥更大作用。中国的投资率已经非常高，再进一步提高即是不太可能，也是不可取的。人口红利的减少将进一步降低劳动力对增长的贡献。效率的提高可以通过多种方式来推动。对资本、能源和其他自然资源的定价的改革将促使对资源的更有效利用。金融行业的改革和国企分红改革可以改善资本效率(专题框1)。鼓励创新的政策将帮助中国出口企业提升它们在价值链中的地位。打破服务业和公共设施领域某些行业的“垄断”、允许私营企业参与竞争，将带来很大的效率改善，其效果可能不逊于十年前在制造业中实施此类政策所带来的效果。进一步进行农村改革，特别是实施新的土地承包经营权政策，将提高农业生产率。更重视创造人力资本(医疗与教育)将造就生产率更高的劳动人口。
3 努力实现更具可持续性的经济活动和就业的空间转移。这方面改革的核心是实现永久、成功的城市化，但它同时也包括经济活动的转移(如从沿海向内陆的转移)。随着中国的继续发展，进一步的城市化不可避免。城市化进程也是扩大消费的一个持续增长点，带来在生产活动、基础设施和住房等领域的投资需求。城市化产生的积聚效应将进一步提高生产率。而如果能将中心城市之间有效连接，这种积聚效应就更为明显。不过，城市化的过程需要充分考虑社会与环境的可持续性。人口的转移对输入地和输出地的公共服务提供都会形成挑战(医疗、教育、社会服务、公共和基础设施等)。但为了获得更多的城市化和劳动力流动性所带来的巨大好处，必须克服这些挑战。在这方面，最近的有关养老保险异地转移的改革是非常正确的(专题框2)。可以通过对土地市场、城市规划和户口制度等的配套改革来进一步加速城市化进程。与此同时，为保证城乡平衡发展，还要推动农村经济的深刻转变。在这一过程中，最为核心的是改革地方政府财政及中央和地方政府间财政关系。
4 进一步转变政府在经济生活中的职能。过去30年政府在经济中的职能已经发生了重大变化，今后应当继续进行改革。在某些领域，这意味着扩大市场的作用，政府从直接控制或拥有控制权转向使用激励措施、适当监管及其他间接方式进行管理。这些领域包括金融业，服务业，某些迄今仍受政府限制的公共设施部门，以及土地使用权。相反的，在另外一些领域政府的直接职能应当加强。这包括医疗，教育，以及其他有助于降低人群脆弱性的领域，如养老金制度、社会救济以及应对气候变化等。
5 充分考虑中国与世界其他国家的互动。这包括三个方面的内容。首先，全球金融危机必将对全球经济增长和需求产生长远影响。因此中国的外部环境不会回到危机前的情况。对外开放的政策和全球化的发展曾使中国大为受益，但当前环境的变化要求中国对增长来源和增长方式进行重大调整。第二，随着中国在全球经济中的地位日益上升(包括对外投资的增加)，中国的发展和政策将对全球市场和其他国家正产生越来越大的影响。这需要在制订政策时考虑在内。在进行基础设施的规划和推动贸易便利化的努力中，中国也需要考虑这些日益加强的纽带。最后，中国将与其他国家一道，共同努力来解决涉及全球和地区性公共产品的诸多问题，这其中包括环境问题。
2009年，在全球衰退的环境中，中国仍然实现了8.7％的经济增长。这其中以大规模投资为主导的经济刺激方案发挥了关键作用。但最近一段时间房地产投资对经济的拉动作用也愈加明显。
2010年前几个月国内经济继续保持了良好的增长势头。2009年，尽管中国的出口商品占全球市场的份额继续上升，但总出口仍有所下降。这加上进口的强劲，导致了净出口的收窄，大幅拉低了2009年的经济增长速度。同时，经常帐户盈余也急剧下降。不过从2009年开始出口有强劲反弹，并在2010年初超过了危机爆发前的水平。房地产市场火爆，飙升的房价促使政府出台了一些旨在增加住房供给和抑制投机的政策措施。
我们预计今年GDP增长9.5％，但增长结构将有所改变。政府主导投资的增长将放缓。出口很可能随着全球经济的恢复而继续回升，房地产业也会继续强劲增长。消费将保持稳定增长。在经历了2009年的负通胀之后，2010年将出现明显通胀。但由于全球过剩产能将抑制国际市场价格的上涨，中国的通货膨胀率也不太会很高。我们预计今年中国的外部盈余将基本保持不变。
宏观经济政策需要比2009年收紧。与大多数国家不同，中国的总产出已接近潜在产出水平。因此，中国需要与多数国家不同的宏观政策。宏观经济风险包括房地产价格泡沫及紧张的地方财政。2010年的预算正确表明了基本中性的财政立场。但由于世界经济还有一些不确定性，在预算实施过程中保持灵活性十分重要。对通货膨胀的预期可以通过收紧货币政策和升值汇率来加以控制。货币政策对遏制资产价格泡沫也起着关键作用。提高利率在货币政策中的作用很必要。如果决策者担忧利率变化所带来的资本流动，那么更加灵活的汇率会有帮助。
为了确保经济和金融市场稳定，需要减小房地产价格泡沫风险和地方财政的紧张状况。在房地产方面，必须采取恰当的宏观政策并改善市场运行，以维护宏观经济和金融稳定。对住房可负担性的担忧最好通过长期的政府支持框架来解决。中央政府有关部门已经正确地提高了对地方政府融资平台贷款的警惕。由于中国的宏观经济形势稳固，地方财政问题不大可能引起系统性压力。但对地方政府融资平台的新增贷款需要加以控制，并同时减少地方政府对土地出让收入的依赖。
政府向全国人大所作的报告强调了结构改革的必要性。中国正在准备第十二个五年规划，其核心目标包括继续推动经济的“再平衡”，提高效率，实现更具可持续性的经济活动和就业的空间转移，进一步转变政府在经济中的职能，以及充分考虑中国与世界的互动。
近期经济形势
尽管处于全球衰退的环境中，中国经济仍然在2009年实现了8.7％的增长。2008年底和2009年初，由于出口在全球经济衰退中大幅下跌，中国经济增长明显放缓(图1)。但是，大规模经济刺激计划的效果在2009年第2季度开始显现。据我们估算，GDP的季度环比增长在2009年第2季度达到最高，随后回落至2009年下半年的平均10％(季节调整折年率，SAAR)。而同比增长则于2009年第4季度达到10.7％。
2009年中国的经济强劲增长来自于以投资为主导的刺激计划。经济刺激计划以基础设施投资为核心，同时结合转移支付的增加、消费补贴和减税。政府主导开支的增加幅度大致达到了GDP的5.9％。然而，经济刺激计划的支出只有一小部分反映在了政府预算中(预算赤字从2008年占GDP的0.4％增长到2009年占ODP的2.8％)。主要来自于银行贷款的其他资金来源支付了刺激计划约三分之二的支出。2009年银行新发贷款9.6万亿元，几乎是GDP的30％。这其中，流向地方政府投资平台所经营的基础设施项目的贷款是关键。不过总的来说，信贷激增还是涵盖了相当广泛的领域(图2)。2009年，新增中长期贷款中的一半流向了基础设施建设。而这一比例在2007年只占三分之一。流向制造业、房地产业(包括按揭贷款)和其他行业的中长期贷款也都增长了超过100％。新增贷款中流向居民的贷款所占份额(主要是房屋按揭贷款)从2008年的140龊高到了2009年的26％。
政府主导投资是2009年经济增长的主要驱动力，但最近房地产投资的拉动作用十分突出。据估算，2009年政府主导投资增长了42％(固定资产投资名义增长)，而基于市场的投资仅增长了18％。然而，2。。9年底至2010年初，政府主导投资的增长(年同比)已经大幅下滑(图3)。房地产投资在2009年初非常疲弱。但部分由于充裕的流动性，房屋销售很快回升，在许多城市推高了房价，并带来了行业升温。于是，2009年下半年房投资迅速增加。其他行业的基于市场的投资自2008年中以来基本呈下降趋势。从总的来说，基于国民经济核算帐户，2009年投资实际增长约18％，是自1993年以来增长最快的一年(图4)。
居民家庭消费增长保持平稳。劳动力市场在经历了2009年初的疲软之后已经得到改善。直至2010年初，就业和工资都保持了较好增长。2009年全年大部分时间居民消费价格都处于下降态势。这增强了居民的购买力，从而进一步支持了居民收入和消费。其他诸如提高政府转移支付、降低小排量汽车消费税和家电下乡等措施也对居民收入和消费起到了支持作用。算上增长显著的政府消费，在2009年全社会总消费的真实增长率达到了9.7％。
2010年前几个月，国内经济基本保持了增长势头。货币总量和投资的增长在2009年底开始有所减弱。2010年头几个星期出现了贷款热。随后政府采取了措施来遏制贷款增长，使贷款增速在2月份回落到了27.2％(同比)。不过，2010年初消费没有出现放缓的势头。零售总额在2010年前2个月相对去年同期真实增长了15％。
由于中国在全球市场中的份额扩大，出口在2009年初大幅下滑后持续快速回升。在全球危机中，加工贸易出口受到了特别严重的冲击。在危机之初，中国的出口下滑幅度甚至超过其贸易伙伴的进口下降(图5及图6)。但是，随着全球经济情况的改善，中国的出口也有令人瞩目的复苏。我们估计2009年全年中国的货物和服务出口实际下降了10.6％，而全球(除中国以外)的进口真实下降为16％。因此总的来说，2009年中国出口在全球市场的份额继续扩大。出口反弹的态势持续到了2010年。今年前2个月的出口额(美元计价)已经超过了2008年同期的水平。
由于进口强劲降低了贸易盈余，在2009年外部贸易大大拉低了经济增速。加工贸易进口的变化基本保持与加工贸易出口的变化一致(图5)，而非加工贸易的一般贸易进口由于受到强劲内需的拉动有大幅增长(图7)。两方面的因素综合起来，2009年进口总体增长约为3.9％。2009年全年，外贸净出口将GDP增速拉低了3.9个百分点。但外贸对经济增长的贡献在 2009年底及2010年初已经有所改善(图8)。
2009年经常帐户大幅下滑，但外汇储备继续快速增长。由于进口量稳健而出口量下降，中国贸易盈余由2008年的3610亿美元(占GDP的8％)下滑到2009年的2430亿美元(占GDP的5.1％)。如果不是由于原材料价格下跌幅度远远大于制成品，使中国的贸易条件约有所改善，贸易盈余的下降还会更严重。除此而外，服务业贸易盈余，净收入、以及净转移支付均在2009年下降。因此，经常帐户盈余从2008年的4260亿美元(占GDP的9.4％)降至2009年的2840亿美元(占GDP的5.8％)。2009年初外商直接投资(FDI)较弱，但此后随着国际经济形势的企稳而有所改善。不过，由于对外直接投资规模可观，全年FDI净额大幅下降，为370亿美元。包括估价变化在内，2009年外汇储备增加了4530亿美元，在年末总额达到2.399万亿美元。
近年来，对外贸易对经济的重要性及贸易结构有所改变。2009年出口总量占GDP的27％。而这一比例在2007年达到峰值40％。我们预计这一比例在2010年将有所回升。然而，从中期看来国内经济增长速度将高于出口，因此我们预计2010年之后出口在经济中的重要程度将继续逐步下降。2009年，全球新兴市场在中国出口中所占份额进一步上升。而美国、欧盟和日本市场所占的份额则在2009年底降至46％(其中美国的份额为18.4％)。
虽然人民币兑美元汇率没有变化，但人民币的有效汇率继续波动。人民币在2008年底开始重新钉住美元。然而，中国对外贸易的很大一部分是与美国以外的国家发生的。因此，随着美元对其他货币汇率的波动，按贸易加权的人民币币值变化与人民币对美元的汇率变化差别很大。中国的名义有效汇率(NEER)在经历了2000年到2005年间的贬值之后，从2005年7月至2010年3月初这段时间升值了12.3％。现在的NEER大致处于2000年的水平(图9)。按消费者价格指数计算的实际有效汇率(REER)也是如此。此外，由于自2008年底人民币重新钉住美元，美元汇率的大幅波动也意味着中国对其大多数贸易伙伴的货币的汇率在上下变动。
经济的强劲增长带来了劳动力市场形势改善。2009年初出口导向的制造业大规模裁员(图10)。但国内经济中仍创造了可观的新工作职位(特别是在服务业、建筑业和政府及公共事业部门)。从总的来看，就业和工资都保持了正增长，并从2009年夏天起开始加速。劳动力市场供需平衡的调查数据显示，2010年初劳动力市场状况继续改善。而最近的新闻媒体也报道了沿海地区出现的农民工短缺状况。
消费者物价指数已经上行。消费者物价水平在2009年前几个月下降之后，在下半年主要受食品价格上涨的推动，开始上升(同比)。今年2月份相对去年同期上涨了2.7％。食品价格的上涨一方面是由于国际粮食价格的上升(图11)，另一方面也是由于2009年末几个月中国异常寒冷的天气。由于根据房价推算的房租价格上涨，再加之水电气的提价，消费者价格指数中的住房部分也有所上升(图12)。同时，由于工业原材料价格上涨，生产者价格现在也正在上升。这意味着2010年上半年存在物价进一步上涨的压力。不过从中期来看包括粮食在内的工业原材料价格预计不会持续上升。
在房地产市场火爆的形势下，最近住房价格已经快速增长。虽然经济增长强劲，流动性充裕，近几个月股市却并没有大的变动。但房地产业经历了下滑之后急剧升温，房产价格迅速上升，而以大城市尤甚。2010年2月份全国房地产平均价格同比增长10.7％。而36个大城市的房价同比涨幅在今年1月更跳升至32％。
房地产价格的激增触发了扩大供给、抑制投机的政策措施。措施明确并二套房的首付比例不得低于40％：取消住房按揭贷款的优惠利率；将土地出让金首付比例从20～30％提高至50％；恢复征收房地产交易的营业税。另一方面，有调查显示，房地产价格的迅速提高也增强了人们的通胀预期。
经济前景
2009年的衰退过后，2010～2011年全球经济增长前景看来较好。全球产出在2008年底及2009年初急剧下降之后，2009年下半年开始反弹。除去补库存的因素之外，这种反弹得益于全球普遍实施的大规模财政刺激和扩张性货币政策——后者使大多数高收入国家的利率降到前所未有的低位。基于最近的增长势头，同时考虑到全球总体的政策立场仍然是扩张性的，世界银行预计全球GDP(按市场汇率计算)在经历了2009年2.2％的下降之后，2010年将增长2.7％(表1)。
然而，高收入国家2010～2011年的复苏可能将非常缓慢，全球进口需求仍将低迷。世界银行预计高收入国家2010年的增长速度将为1.8％，随后于2011年爬升至2.3％。基于2009年的大幅下滑，这种增速意味着许多经济体将继续在低于产能的水平运行，失业率仍将居于高位，存在很大产出缺口。世行预计新兴市场国家和发展中国家的增长将较为有力，2010年增幅为5.2％，2011年将为5.8％。但即使是这些国家，未来几年预计也会一直存在非常大的产出缺口。在这种形势下，(除中国以外的)全球进口在2009年真实下降15.9％之后，预计今年将增长3.3％(其他机构也作出了大体类似的预测)。这意味着全球进口的恢复程度将大大低于全球经济增长的恢复。其中部分原因是由于进口密集的机器设备投资今后几年将比较疲弱。
从全球来看，价格上涨的压力不大。今后几年中，全球经济中的过剩产能将继续抑制工业制成品及原材料价格的上涨。世界银行预计，就2010年全年来说，包括能源和粮食在内的大宗商品价格将略微上涨，而其中大部分主要来自2009年下半年上涨所带来的翘尾因素(表1)。
全球经济前景中仍有重大风险。在增长方面，一方面存在过早退出财政支持政策的风险，另一方面，欧洲某些高收入国家的财政健康状况也加深了金融市场的担忧，可能对实体经济造成影响。另外一个严重风险是高收入国家失业率居高不下，居民支出因此继续受到抑制。在价格方面，原材料价格可能会高出预计的水平。
从中国今年前几个月的形势来看，今年中国仍将保持强劲增长。我们预计全年GDP同比增长速度为9.5％，这意味着全年季度环比增速平均达到8.8％(季节调整折年率，SAAR)，低于2009年下半年季度环比近10％(SAAR)的增速(表2)。预计2011年增长会继续保持稳健。
经济增长结构将在2010年发生明显改变。我们预计今年出口将有所恢复，这样净贸易对经济增长的负贡献将会停止(见下文)。同时，由于房地产业的有力复苏，房地产投资对经济增长的贡献将远远高于2009年。另一方面，2009年经济增长的主要动力——政府主导投资的增长在2010年必将减速。经济刺激 一揽子计划下的支出在2010年可能将稍有提高，不过这意味着增长速度将从2009年的高水平上大幅回落。我们预计2010年投资真实增长速度为去年的一半左右(按国民经济帐户定义)(图13)。劳动力市场形势较好，再加上政府对居民家庭收入的财政支持，居民收入将保持稳定增长。尽管出现了一些通货膨胀的迹象，消费者信心目前依然很强，这从春节期间零售业的表现中可以反映出来。因此，消费大概会保持有力增长，不过耐用消费品(特别是汽车)的销售在经历了2009年(一定程度上由政策刺激的)飞速增长之后增速可能放缓。
短期出口前景看好，但2010年后期的出口形势不甚明朗。2009年底及2010年初出口环比增速出现了令人瞩目的回升。基于此，即使今年后几个月出口量环比增速不再继续攀升，全年的总出口量仍将显示快速增长。不过，对2010年全球贸易增长乏力的预测要求我们对出口增长保持谨慎。基于世界银行对全球贸易的预测，我们预计中国2010年全年出口增长15％，这意味着中国占全球市场份额的增长幅度将大于2008~,2009年，不过还是低于2002～2007年间的增幅。我们预计进口增长将略快于出口。不过，由于出口远远大于进口，我们预计今年的净贸易将对经济增长有少许的正贡献，而不是像去年那样有很大的负贡献(图14)。
我们预计今明两年外部盈余将基本保持不变。预计国际原材料价格的恢复程度将高于制成品价格的恢复，因此我们认为中国2010年的贸易条件将有所恶化。这样，按我们的分析，尽管实际净贸易将对经济增长有正贡献，但按美元计算的贸易顺差将有所下降。不过，我们预计以美元计的经常帐户盈余将有所增大，这主要是因为中国外汇储备将获得更好收益。我们预计经常帐户盈余占GDP的比例在2010年将继续下降。
2009年通货膨胀为负，但2010年的通胀将较为可观。不过不太会很高。大规模的货币扩张大大增强了人们的通胀预期。同时，由于粮食价格和根据房价推算的房租上涨，以及原材料价格在今后一段时间继续上涨的压力，2010年通货膨胀率将升至3.5～4％。不过，这些价格不太可能继续像2009年底那样大幅快速上涨。与2007年不同的是，如上文已经提到的，今明两年国际上的通胀不会很高。导致粮食价格上涨的那些国内因素也不会持续。就核心通胀来说，工业的单位劳动力成本增长放缓，因此中国不太可能出现很高的核心通胀。城镇劳动力市场的劳动力净供给在今后几年可能有所减少。但是，根据中国以往的增长模式来看，货物和服务的供给增长速度往往远快于需求的增长。实际上，某些产业部门产能过剩的问题依然是一个担忧。另一方面，取决于政府的政策立场，资产价格今年很可能继续大幅上升。这对今年上半年尤其如此(紧缩政策还没有产生很强的冲击，且新的供给还没有实现)。
主要的宏观风险包括资产价格过高及地方财政的困境。经济增长的风险是双向的：既可能高于、也可能低于预测。不仅出口面临很大不确定性，从国内来看，经济发展与宏观政策反应之间的关系也意味着国内经济存在很大的风险和不确定性。投资的走向也有一些不确定性。不过，增长前景较一年前来看不确定性已经大为降低。价格方面依然存在一些风险，但它相对来说比较温和。也许最大的宏观经济风险——也是对政策制订者最大的挑战——是大规模货币刺激政策的后果：资产的高价格，潜在的房地产泡沫，以及地方政府财政。
宏观经济政策立场应当较2009年有所收紧，以控制正在显现的风险。虽然世界经济形势依然低迷，且很多国家产出远远低于潜在产出，但中国的增长保持强劲。根据传统的一些指标，中国的实际产出甚至已经接近潜在产出水平(图15)。因此，中国需要采取与其他大多数国家非常不同的宏观政策立场。我们认为通胀的风险仍属温和(这主要是由于全球经济的因素)，但无论如何宏观立场需要比2009年显著的收紧，以便管理通胀预期，并抑制房地产市场泡沫的风险。为维持金融稳定，需要采取措施使地方政府债务限制在可管理的范围之内。经济政策
向全国人大提交的预算显示了中性的财政政策立场。在20i0年的预算中，财政赤字的水平相比2009年大致没有变化。但正如中国政府所强调的，在实施过程中保持灵活性十分重要。我们相信这意味着实施计划将视具体情况而定，且财政自动稳定器将发挥重要的作用。
货币政策需要比去年更紧，且增强汇率灵活性和货币政策相对美国的独立性的需要更为突出。考虑到为了给需要的价格调整留出空间，增加对温和通胀的容忍度是有帮助的。汇率升值将减少通胀压力，有助于推动经济平衡增长。从长期看来，更加灵活的汇率可以确保中国的货币政策相对美国经济周期的独立性。而这正越来越成为必须。
确保金融稳定包括降低资产价格泡沫的以及确保地方财政的可持续性。这既需要宏观经济政策，也需要采取其他措施。
需要进行结构改革来实现长时间的可持续增长。向人大所作的政府工作报告强调了调整经济结构的必要性。由于目前增长前景保持良好，且中国正在准备第十二个五年计划，现在正是很好的时机来研究整个结构改革日程，并从其中挑出确实可以在短期推进的项目。
财政政策
2009年预算赤字的增幅很小(图16)。2009年初由于经济下滑，财政收入大幅下降。企业所得税和增值税增长放缓，反映出企业利润增长的缓慢和增值税改革的影响。不过，随着经济好转，再加上加强了税收征管，收入有所回升。比如，由于强化税收征管，2009年来自石油生产企业的税收收入激增。消费类的税收受到汽车销售及烟草税提高的支撑。
总的来看，尽管实行了增值税改革，全年预算收入增长仍达到了11.7％(其中税收收入增长达到9.7％)，增幅远远高于6.8％的名义GDP增长率。2009年预算支出增长21.2％。除用于基础设施的支出大幅增加外，在医疗、教育及社会领域的支出也有很大增加(上述三领域开支分别增长了42％，15％，11％)。2009年预算赤字为GDP的2.8％，高于2008年的0.4％。社保基金的收入和支出分别增长17％和25％，其盈余为GDP的1.1％，与2008年的水平持平。
不过，财政政策的扩张性实际上远远大于预算所显示的程度。上文已经提到，政府经济刺激方案中几乎三分之二的支出是以政府预算外的方式进行的——主要是银行贷款。
2010年的财政安排意味着中性的财政立场，这是很正确的。预计2010年经济将有力增长，在这种情况下，中性的财政政策立场最为合适。具体而言，需保持财政赤字与2009年相当，同时大大缩减预算外的刺激措施。向人大提交的预算报告显示，根据预算收支安排，收支差额为GDP的2.8％，与2009年持平。由于占GDP的0.7％的地方政府支出递延至2010年，中央政府2010年预算的“现金”赤字将有所上升。不过，对 预算收入的估计是比较保守的。根据各主流研究机构对名义GDP增长的预测以及对财政收入状况的假设，中央的现金预算将基本保持中性。对财政收入进行保守估计可以给政府一些回旋余地——即使经济增长低于预计的增长速度，也可以不用采取额外的增收措施而将赤字控制在计划之内。
由于全球经济增长还存在不确定性，财政政策实施过程中最好保留一定的灵活性。这要求针对各种经济形势制订预案，同时，更重要的是要让财政的自动调节器充分发挥作用。也就是说，如果经济形势与编制预算时所预计的不同，要接受财政收入及收支差额与编制的预算有所不同。
2010年预算中的支出结构没有什么变化。2010年全部政府预算支出预计增长10％。预算内公共投资支出增长7.5％(名义增长)。在政府近期特别强调的“民生”领域，用于保障性住房的支出增长6.7％，社会保障支出增长10％，医疗事业支出增长14％，教育支出增长14％。用于刺激农村消费的补贴政策将继续实施，但实施细节有些调整。
货币政策
2010年货币政策的主要任务是帮助化解重大的宏观及金融风险：对高通涨的预期，资产价格的过快增长以及地方财政的紧张。
政府有关部门已经提出了一个扩张性较弱的货币政策立场，并相应采取了一些步骤。今年的总体信贷增长目标为18％，而2009年是30％。对每个月的信贷规模都设定了限额以防止信贷增长过快。有关部门也采取了一些行政措施，加强了促进贷款审慎的规定，以防止房地产行业及地方财政方面的风险(见下文)。为收回一些流动性，已两次上调存款准备金率，共上调50个基点。然而，总体来看流动性仍然十分充裕，这从银行间拆借利率的低位可以反映出来(图17)。
对通胀预期和通胀压力可以通过收紧货币及汇率升值来控制。为缓解通胀预期，很重要的一点是要确保2010年新增贷款控制在7.5万亿元以内的目标得以实现。提高利率可以使紧缩政策更有说服力。提高汇率有助于降低进口产品价格，减少对中国产品的需求，从而缓解通胀压力。这也有助于中国经济增长方式的转变，使更多增长来自消费和服务业，而不是工业和投资。
在通胀问题上，增加对温和通胀的容忍度、允许相对价格的调整也是有益的。高通胀造成经济的扭曲，是有害的。然而，在像中国这样一个高速增长的国家，随着经济的改革和发展，相对价格需要随之变化。在很多新兴市场国家，温和的通胀(4～5％)不被视作什么问题。刻意将通胀保持在很低水平可能会阻碍必要的相对价格调整。比如，中国需要提高资源产品和电力等公用事业的价格，这是调整经济结构所必需的。还有，提高农产品价格和农民工的工资有助于提高农民收入，缩小城乡差距，从而改善初次收入分配。如果由于对温和通胀的担忧而阻止这些必要调整的发生，那将是很不幸的。
除遏制通胀预期之外。货币政策对控制资产价格泡沫也至关重要。最近的全球金融危机已经显示了制定货币和金融政策时忽视资产价格上升的后果。虽然全球来说较大的产出缺口会抑制通货膨胀，但中国的货币政策需要关注中国自己的产出缺口变化情况及由流动性推动的资产价格上涨。
很有必要提升利率在货币政策中的地位。由于利率大大低于有形投资、房地产、土地和股票的预期回报率，低利率加剧了过度投资和投机等政府正努力控制的问题。
相对于制造流动性的国内因素，对利率敏感的资本流入对流动性的影响很小。2009年730亿美元的资本净流入只相当于银行新增贷款的5％。这在一定程度上是由于资本控制对遏制资本流动发挥了有效作用(虽然这种控制并不十分彻底)。此外，流入中国的金融资本对利率也不是非常敏感，因为它们多数是流向股市以及房地产业。
量化措施和信贷配额等行政手段可以有效控制信贷规模，但往往引起金融市场的波动和不确定性——如2010年初出现的情况。这些措施具有扭曲性，同时也与银行的市场化改革目标相矛盾。
如果决策者仍然担心对利率敏感的资本流动。那么加强汇率的灵活性将有助于解决这一问题。由于中国的经济周期与美国不同，美国的货币政策(利率)对中国往往是不合适的。不仅最近的情况是如此，而且今后这种情况会比以前出现得更多。提高利率的灵活性将加强货币政策的独立性。通过将汇率升值及贬值的双向风险引入外汇市场，这种灵活性将为根据国内需求调整货币政策提供更大空间：即使高收入国家保持低利率，中国也可以提高利率。
保证金融稳定
要确保金融稳定，就要化解资产价格泡沫风险，并避免地方财政出现紧张。除收紧货币政策等措施外，还需要进行一些结构性改革。房地产市场——明确市场经济中政府的角色
决策者密切关注房地产市场是正确的。虽然全国来说房地产价格被高估的程度以及价格下降的可能性有多大都不明朗，对房地产市场保持关注还是正确的。房地产价格下降对居民家庭的影响将相对有限，因为他们的杠杆率相对较低。然而，房地产在很多公司和银行的资产组合中占了很大比例。而且，由于地方政府严重依赖土地出让收入，房价下降将使地方财政受到很大影响。此外，如果房地产业出现下滑，整个经济增长都将受到很大影响。
政府有关部门最近采取了一些旨在遏制房价上涨压力的措施。2009年银监会要求银行确保发放的贷款是用于“实体经济”投资，而不是流向房市或股市。上文的“近期经济形势”一节讨论了最近增加住房供给、遏制房地产投机的措施。今后可能采取更多强化审慎贷款的法规和其他行政手段，包括进一步增加贷款损失的拨备，提高最低首付比例、以及提高备付率等。总体货币政策收紧是另一个重要手段。
此外，一些结构性改革也有助于化解资产价格方面的风险。可以通过深化金融业改革、包括债券市场的改革来增加金融产品的供给。当前银行存款利率仍然受到限制。放开限制、刺激长期储蓄产品的发展将有助于吸收剩余资金。对房地产征收资本收益税也将有助于缓解房地产价格上涨过快的压力。
对房地产市场价格问题，很重要的一点是要把对市场泡沫的担忧与对中低收入者买不起房的担忧区分开来。中国房地产价格快速上涨的时候(比如现在)，决策者一方面担心市场过热和出现泡沫，同时也忧虑中低收入者在大城市中心(或城中心附近)买不起房。结果，政府有时采取措施来影响房地产市场的总体价格。实际上这两种担忧要求的政策反应是完全不同的。
要保持金融和宏观稳定，除了要有合适的宏观政策立场外，还要改善市场运行，减少扭曲。首先，房地产市场的运行有待改善，包括改善房地产价格和空置率的数据质量。由于当前房地产业的数据质量很差，住房的可负担性，即房价收入比，很不明确，而过高的房价收入比常常被用作房价下调潜力的指标。建立更具代表性的房地产价格数据，并反映房价与各种人群收入情况的关系，这将有助于房地产市场的良好运行。第二，土地出让及其过程有待改善。
核 心目标是减少地方政府追求高房价、高地价的动机，这包括通过物业税或调整中央与地方的分税安排，使地方政府有稳定的收入来源，来降低它们对土地出让收入的依赖。第三，对房地产金融进行密切监管是很重要的，包括房地产按揭贷款、再贷款市场等。
另一方面，对中低收入者买不起房的担忧应当通过可预见的、以法规为基础的政府支持框架来解决。在市场经济中，改善住房的可获得性、让更多人买得起房这类目标是政府的责任。这应该通过专门的政府支持项目，而不是对整个房地产市场的干预来实现。政府支持可以采取补贴或提供公共廉租房的方式进行。这应当是一个长期过程。中央政府需要领导这方面的努力，并提供可能需要的支持。
地方政府财政与债务——评估有关风险
经济刺激方案下的支出引起了人们对地方政府财政的担忧。自2008年底以来，地方政府用于基础设施的支出大大增加，同时在其应该承担责任的医疗、教育和社保领域方面的支出压力也大为增加。今年货币政策可能收紧，而土地出让收入增长可能放缓甚至下降，从而可能导致地方政府财政出现紧张。
人们担忧的核心问题是地方政府的融资平台。这是地方政府成立的用来为基础设施和城市建设进行融资的类似国有企业性质的单位。之所以建立这些平台，部分原因是为规避禁止地方政府借款的规定。它们投资活动的资金来源主要是土地出让收入和用征地为质押从银行获得的融资。
2009年对这类融资平台的新增贷款规模很大，但这并不是什么新现象。银监会最近估计，2009年这些融资平台的银行负债增加了1.3万亿元人民币，到2009年底贷款余额为5～6万亿元，此外还有3万亿元的信用额度。负债总额可能达到9万亿元，相当于CDP的27％。还有人估计负债总额甚至高于这个水平。然而，这些债务的很大一部分是在2009年以前已经积累起来的，到目前为止还没有因此出现系统性的问题。
如果基础设施项目不能带来足够的增长，收入不能支付运营和利息成本、偿还贷款，那么就会出现问题。虽然技术上说还款是这些融资平台的责任，但如果地方政府对债务有或明或暗的担保，或是通过补贴来支付那些不具备财务可持续性项目的运营成本，那么这些债务实际上就是由地方政府来承担的。迄今为止，虽然有些地方政府的确出现了一些问题，但中国的基础设施建设总体来说创造了额外的经济增长，贷款是由未来的高税收收入及土地出让收入偿还的。今后如果发展顺利，这种模式依然可以保持。不过，在2009年的投资和债务大幅增长之后，减少新的投资活动是很重要的。从中期来看，主要的风险是经济增速降低以及土地出让收入的波动。新出现的挑战是拆迁补偿费提高，同时，目前强调的一些第二代基础设施(城市污水系统，环境工程，廉租房建设等)可能不会象以前的道路和港口建设项目那样刺激经济增长和政府收入增加。
这些问题可能影响地方政府未来的投资支出，也可能引起不良贷款的上升。地方政府预算外收入如果减少(由于政策收紧或房地产市场调整所造成)，将主要对基础设施建设和市政开发产生影响。那些严重依赖土地出让收入的地方，以及那些已经积累了大量债务的地方可能面临流动性问题，也可能无力偿还贷款，造成银行的坏帐。虽然这对任何银行来说都是问题，但对小型的地方性银行和信用合作社来说更为突出。它们的风险管理较弱，更容易受到来自地方政府的政治压力，而且其资产组合中低风险贷款比例较低。对那些全国性的大银行来说，坏帐不太可能成为一个严重问题，因为它们的资产更为平衡，而且它们对基础设施的贷款往往是有中央支持的大型项目。
中央政府对这些问题很清楚，并且已经采取／宣布了一些措施来限制地方政府借款的增加，降低有关风险。中国人民银行和银监会都对有关问题提出了警告，并要求银行加强对地方政府项目贷款的风险评估。随后有些银行也宣布要对这类贷款更加谨慎。中央政府看来正在考虑发布对地方政府贷款担保的新法规，限令地方政府不可以为项目出具担保函和安慰函。
基于中国的经济增长前景良好，只要有适当的政策，这些问题就不大可能成为引起系统性财政或银行业紧张的严重问题。今后几年地方政府融资平台的债务规模以及由此产生的问题将取决于经济的增长以及中央限制地方政府贷款措施的有效性。如果大部分债务需要由政府买单，那么将大大增加政府的正式债务。不过，中国的财政状况良好一这一点在与其他国家相比时就显得格外突出，因此足以承担这些债务。此外，作为一个顺差国家，中国在决定如何处理这类问题上有更大的空间，因为政府的负债主要是在国内。
不过为化解今后的类似风险。改革是必需的。从总的来看，中国的基础设施建设融资模式还是行之有效的。但是，需要对政府间财政体系进行改革，增加地方政府的收入，并使收入来源多元化，减少地方财政对波动的土地出让收入的依赖。同时需要加强地方政府财政活动的透明度。最好把土地出让收入、基础设施和城市建设活动纳入地方政府预算。
关键的中期挑战和改革优先领域
随着全球金融危机最剧烈阶段的逐渐过去，以及中国制定第十二个五年规划(“十二五”规划)工作的开始，政策辩论的焦点正在从短期的经济刺激转向中期的结构性改革议程。
今后几年，两个关键挑战令人瞩目。第一个是为经济的持续快速增长奠定基础。在与中国人均GDP相当的国家，这一挑战常被称为“避免中等收入陷阱”。中国近些年GDP的迅速增长，并到目前为止成功避免了落入这一“陷阱”。这与中国持续大胆进行改革、扩大开放以及进行必要的公共投入密切相关。要在未来继续成功，就需要在这些方面进一步的推动，以找出新的可持续的需求和供给的增长点。
第二个关键挑战是在建立“和谐社会”方面继续取得进展。“十一五”期间已经采取了很多措施来应对这一挑战，但这方面的工作远未完成。具体挑战包括创造利于产生更多就业机会的条件，改善“初次收入分配”，改善公共服务的质量和可获得性，扩大社会保障，以及努力实现资源节约型和环境友好型的经济增长。
为应对这些挑战，需要进行一系列的改革和政策调整。在向全国人民代表大会所作的重要讲话和提交的文件中，中央政府已对其中很多内容作出了阐述。而且，许多领域的改革已经取得了一些进展，或是具体的改革计划正在形成。有效实施将是这些改革和政策调整成功的关键。改革旨在实现以下五个相互关联的目标：
1 继续推动经济的“再平衡”。尽管中国过去的增长模式取得了很大成功，但中国的高级领导人和经济分析人士都早已认识到这种增长是不平衡的，最终也是不可持续的。经济需要尽快从由出口、投资和工业拉动的增长转向由内需、消费和服务业拉动的增长。而加速这种转变已经十分迫切和关键。这主要有三方面原因。首先，尽管中国在实现“十一五”目标方面取得了诸多进展，但在转变增长方式方面成果有 限，从而也使“十一五”其他目标的进展受到限制。第二，危机之后的全球经济中长期前景不甚乐观，从而造成外需不振，因此中国要想保持相对快速的GDP增长，就必须扩大内需。第三，经济增长的社会和环境可持续性问题在改革中的重要性日益突出，而实现经济再平衡是这方面取得进展的关键。经济再平衡将创造新的、永久性的国内需求，包括更多消费、更多的医疗和教育支出以及上升产业(特别是服务业)的新投资机会，同时也会带来地方经济的振兴(如内陆省市)。平衡的经济模式将更具劳动力密集的特质，在同样的增长水平上可以创造更多的就业机会，从而有利于“和谐社会”的建设。这也将为改善初次收入分配提供基础。要实现这种转变，就需要进行一系列政策调整来解决各种导致过分强调出口、投资和工业产出而抑制内需、消费和服务业发展的扭曲。
2 在各领域继续提高效率。虽然近年的全要素生产率(TFP)提高较快，但中国的GDP增长主要还是由有形资产的积累推动的。然而，如果要实现持续的快速增长，全要素生产率的提高必须发挥更大作用。中国的投资率已经非常高，再进一步提高即是不太可能，也是不可取的。人口红利的减少将进一步降低劳动力对增长的贡献。效率的提高可以通过多种方式来推动。对资本、能源和其他自然资源的定价的改革将促使对资源的更有效利用。金融行业的改革和国企分红改革可以改善资本效率(专题框1)。鼓励创新的政策将帮助中国出口企业提升它们在价值链中的地位。打破服务业和公共设施领域某些行业的“垄断”、允许私营企业参与竞争，将带来很大的效率改善，其效果可能不逊于十年前在制造业中实施此类政策所带来的效果。进一步进行农村改革，特别是实施新的土地承包经营权政策，将提高农业生产率。更重视创造人力资本(医疗与教育)将造就生产率更高的劳动人口。
3 努力实现更具可持续性的经济活动和就业的空间转移。这方面改革的核心是实现永久、成功的城市化，但它同时也包括经济活动的转移(如从沿海向内陆的转移)。随着中国的继续发展，进一步的城市化不可避免。城市化进程也是扩大消费的一个持续增长点，带来在生产活动、基础设施和住房等领域的投资需求。城市化产生的积聚效应将进一步提高生产率。而如果能将中心城市之间有效连接，这种积聚效应就更为明显。不过，城市化的过程需要充分考虑社会与环境的可持续性。人口的转移对输入地和输出地的公共服务提供都会形成挑战(医疗、教育、社会服务、公共和基础设施等)。但为了获得更多的城市化和劳动力流动性所带来的巨大好处，必须克服这些挑战。在这方面，最近的有关养老保险异地转移的改革是非常正确的(专题框2)。可以通过对土地市场、城市规划和户口制度等的配套改革来进一步加速城市化进程。与此同时，为保证城乡平衡发展，还要推动农村经济的深刻转变。在这一过程中，最为核心的是改革地方政府财政及中央和地方政府间财政关系。
4 进一步转变政府在经济生活中的职能。过去30年政府在经济中的职能已经发生了重大变化，今后应当继续进行改革。在某些领域，这意味着扩大市场的作用，政府从直接控制或拥有控制权转向使用激励措施、适当监管及其他间接方式进行管理。这些领域包括金融业，服务业，某些迄今仍受政府限制的公共设施部门，以及土地使用权。相反的，在另外一些领域政府的直接职能应当加强。这包括医疗，教育，以及其他有助于降低人群脆弱性的领域，如养老金制度、社会救济以及应对气候变化等。
5 充分考虑中国与世界其他国家的互动。这包括三个方面的内容。首先，全球金融危机必将对全球经济增长和需求产生长远影响。因此中国的外部环境不会回到危机前的情况。对外开放的政策和全球化的发展曾使中国大为受益，但当前环境的变化要求中国对增长来源和增长方式进行重大调整。第二，随着中国在全球经济中的地位日益上升(包括对外投资的增加)，中国的发展和政策将对全球市场和其他国家正产生越来越大的影响。这需要在制订政策时考虑在内。在进行基础设施的规划和推动贸易便利化的努力中，中国也需要考虑这些日益加强的纽带。最后，中国将与其他国家一道，共同努力来解决涉及全球和地区性公共产品的诸多问题，这其中包括环境问题。