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摘 要 我国实行检察一体制既有其法律上的渊源，也有其维护法制统一实施的意义，但过于注重上命下达的完全的检察一体制有可能限制到检察官的独立权力的行使，不利于检察工作的正常开展，为了弥补其不足，扩大检察官的权限，我国实行了主诉检察官制度，该制度实行至今有收获，也曝露出不少缺点，因此有必要从法律规制、激励机制度、监督机制等多方面进行完善。
关键词 检察一体制 检察独立 主诉检察官
作者简介：李红琳，广州市花都区人民检察院公诉科。
中图分类号：D926.3文献标识码：A文章编号：1009-0592(2011)10-046-02
一、检察一体制的内涵
有学者对检察一体制做如下定义，检察一体制“是指为保持检察权行使的整体统一，在肯定检察官相对独立的同时，将其组织成统一的组织体，及采取检察官所有活动一体化的方针，其主要内容是上命下从，上级检察首长就下级检察官处理的检察事务，不但有指挥监督权，还有职务收取权和报告义务”豍具体来说，检察一体制主要包括以下几个方面的内容：
（1）工作指导权。最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。（2）人事任免权。下一级检察院的检察长的任免要由同级人大及上级检察院任免；（3）决定强制执行权。最高人民检察院的决定，地方各级人民检察院和专门人民检察院必须执行；上级人民检察院的决定，下级人民检察院必须执行。最高人民检察院可以撤销或者变更地方各级人民检察院和专门人民检察院的决定；上级人民检察院可以撤销或者变更下级人民检察院的决定。（4）检察院内部领导权。检察长、上级检察官对下级检察官的领导权。
二、检察一体制在我国目前实行的必要性
绝大多数学者认为检察一体制是保证检察职能统一有效履行的的必要制度安排。豎我国之所以选择检察一体制，强调检察系统的统一领导，主要有以下几个方面的原因：（1）我国《宪法》我国宪法的131条明确规定了检察院的组织基本结构：“最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责。”根据131条的规定，我国检察独立显然是整个系统的独立，检查系统内部有着类似这行政系统的上下级的领导与被领导的关系；（2）实行检察一体制是我国的国体和政体决定的。我国是人民民主专政的社会主义国家，采用的是人民代表大会制度，不同于西方的三权分立，为了有效的制约与防止权力滥用，单独设立检察权，赋予其法律监督的权力，属于法律监督机关，而要有效的完成强大的监督职能，就必须建立整体有力、上下一体的整体机制。
三、检察一体制与检察官独立的冲突与对抗
但也有学者提出检察一体制与检察官独立存在严重冲突与对抗，认为“过分强调检察一体制完全有可能侵袭检察官的个体独立……赋予检察官适当的独立权，不仅能克服检察一体上命下从所带来的弊端，而且也符合刑事诉讼活动的特性和规律，从而促进整个刑事诉讼活动的高效而良性运作”豏。也有学者提出，检察一体制与检察官独立“是从欧陆创设检察官制度以来争论最为激烈而且悬而未决的问题，人们一方面认为检察权的出现是为了摆脱警察家的梦魇，防范法官的专横，其不应成为政府的工作，因而必须赋予检察官必要的独立性；另一方面为了防范检察官成为不受节制的滥权巨灵，便把上命下从、检察一体作为制衡检察官滥权的首选制度。”豐从中可见，检察一体制与检察官独立成为互相掣肘的两级，检察权的设置之初衷就是为了防范警察与法官的专横与滥权，为了防范检察官的滥权，对其行使权力进行节制，便在体制上将其设置成上命下从的一体制“检察一体制”，但是过分强调检察机关内部的统一性及隶属关系，限制了检察官执行职务的独立性，影响其检察权的正常行使，降低了检察监督的效率。
四、主诉检察官制度存在必要及问题
为了最大程度的保证检察官的独立，防止在现有检察一体制下检察官的自由裁量权受到非正常因素的干扰，同时也为了选拨优秀的人才进入检察工作的一线，最高检设立了主诉检察官制度。出台了《关于在审查起诉部门全面推行主诉检察官办案责任制的工作方案》（下称《工作方案》），规定在从2000年1月起，在全国各级检察机关审查起诉部门全面推行主诉检察官办案责任制。希望通过主诉检察官制度的推行，来最大范围的保证检察官的办案独立性，以防止一些非正常因素对案件的干扰。但是随着主诉检察官制度的日益实施，也暴露出不少问题。主要在以下几个方面：
1．主诉检察官制度的设立初衷是为了选择一批综合素质高、德才兼备的检察员，给予其较大的自由裁量权，同时在待遇上给予其较大的保证，辅助以错案追究制，打造一批高素质、专业性强的起诉队伍。但是随着该制度的实施，原先设计的放权、责任和待遇很大程度上没有得到很好的落实。许多地方检察院的主诉官的权利或明或暗的被架空，而原先设置的待遇中的政治待遇因为缺乏人事部门配合而陷于流产，经济待遇由于各地财政情况不一也无法提高到理想的足以吸引优秀人才进入主诉检察官的理想高度。但是主诉检察官的责任却规定的非常清楚，尤其是错案追究制就成为悬挂在主诉检察官头上的“达摩克利斯之剑”这就导致责权利不统一，使得改革之初确立的高责任、高风险、高利益的目标无法实现，变成了“高责任、高风险、低利益”，难以留住人才。
2．基本上每一个检察院尤其是基层院，公诉部门都是任务最为繁重的部门，尤其像广州这种人口流动性比较大的城市，犯罪率比较高，几乎每个检察官都承担着繁重的任务，主诉检察官除了要完成自己的任务外，还要为助理检察官及书记员等处理的案件把关，替其开庭，导致很多基层主诉官不堪重负，主诉检察官繁重的工作任务，肩负的巨大责任都与其所享有的经济与职务级别上的待遇严重失衡，导致主诉检察官流失严重，有人曾形容主诉检察官制度就像”戴着脚镣在跳舞”这个脚镣就是责权利不统一。豑
3．是对主诉检察官独立办案权力缺乏有效的配套监督制约机制。按照现行的主诉检察官制度，主诉检察官享有如独立决定改变管辖、自行侦查、部分改变定性或减少原认定的事实、提起公诉、追捕追诉、退回补充侦查和将变更强制措施、退处等提请检委会研究决定的巨大权力，但是却缺乏相应的监督机制。这就会出现不该起诉的提起起诉，应该起诉的却不予起诉，利用延期退查等制度延误案情等现象出现。
五、检察一体制下主诉检察官制度的完善
主诉检察制度的设置的初衷就是为了在现有检察一体制的基础上，扩大办案检察官的权限，以抵消检察一体制中过大的的上级行政权力对检察官的办案予以非正常因素的干涉。完善现有的主诉检察官制度应该从以下几个方面入手：
1．加大司法改革的力度，从法律层面与制度层面明确主诉检察官制度的地位。龙宗智教授提出：“根据我国法治改革和司法改革的特点，主诉制改革可以‘先走一步’，……同时我们还应该充分注意，主诉制应当说是适应办案制度改革以及检察官管理制度改革的需要采取的一种过渡性措施，随着制度的改革完善以及相关条件的具备，今后凡是起诉部门的检察官（或主任检察官）都应当具有“主诉”资格，主诉制度就会过度到正常的检察官办案责任制或检察长领导下的检察官负责制。”但是其也同时主张在改革过程中要注意不要与法律相冲突，但是如果是与高检的某些规定有冲突，可以适当对规定进行修改或调整。
2．明确主诉检察官的权限，厘清检察一体制中上命下从的界限，防止上级检察机关和上级检察官对主诉检察官的干涉，真正放权于主诉检察官。高检在《工作方案》中规定的主诉检察官的权限不得被随意的剥夺，出现非正常的干扰主诉检察官权限的情况要有相应的纠正机制，上级检察官行使检察指令权时必须遵守指令权的界限。目前对主诉检察官权限干扰较大的是承办检察官必须执行检委会决议与承办检察官确信案件却被检委会改变的矛盾，建议对此种情形以行使职务收取权或职务移转权为宜。
3．协调各种机制，做到“权、利、则”相一致。主诉检察官制度实行至今，之所以出现大量优秀的主诉检察官流失，一个最为主要的因素是主诉检察官的“权、利、责”不一致。主诉检察官制度改革工作是一项复杂的系统工程，需要各级相关部门互相协调合作，从人事任免、职务升迁、经济保障各个方面协调，保障主诉检察官的权力与利益得到落实，建立相对完善的考核框架，落实有效的激励机制，坚持做到与主诉检察官责权利相结合、与出庭考评相结合、与目标责任制考评相结合的“三个结合，为主诉检察官解决后顾之忧。在保证主诉检察官待遇的同时，实现责、权、利相统一。
4．建立健全主诉检察官监督制约机制，采取多种途径实现对主诉检察官办案进行必要的监督制约。主诉检察官办案监督制约机制作为保证办案质量，维护司法公正的一种必要手段，也是主诉检察官制度的一个重要组成部分。一种科学的监督机制有利于对主诉检察官在行使其权力时得到有效的制约，让主诉检察官制度能极大地提高基层检察院的办案质量和办案效率。从总体上说就是，以质量至上、公正执法、提高效率为原则，在分管检察长的领导下，由公诉科负责人牵头，政治部门参加，采取积极手段，对主诉检察官办案的案件质量、案件数量、廉政建设等多方面进行监督制约，建立科学的、合理的、有人情味的考核评价系统，以实现主诉检察官正确履行检察职能，不断提升主诉检察官的政治业务素质，达到培养人才、选拔人才，同时提高整个公诉队伍水平的目的。
总而言之，检察一体原则是维护法制的统一实施的坚实篱笆，也是确立检察机关组织结构并指导检察官履行职务的重要原则。但是在现有的检察一体制原则下，进一步实行并完善现有的主诉检察官制度，有利于克服检察一体制本身固有缺陷，防止过于行政化的检察制度影响其法律监督功能的实现，我国目前的实行的主诉检察官制度已经逾十年，也暴露出不少的问题，因此有必要进一步完善，以最大力度的发挥该制度的良好功效，为各级检察院尤其是基层检察官打造一批高素质、专家型的主诉检察官提供制度尚的保障。
注释：
①孔谦．检察：理论、制度与改革．法律出版社．2004年版．第227页．
②谢鹏程．论检察官独立与检察一体．法学杂志．2003（3）．第35页．
③陈卫东，李训虎．检察一体化检察官独立．法学研究．2006（1）．第3页．
④孔璋．一体与独立之争论及检察一体制论证．法学杂志．2007（6）．第90页．
⑤主诉检察官制度“十岁”遭遇人才流失难题．http://news.qq.com/a/20080813/000970_ 1.htm．
关键词 检察一体制 检察独立 主诉检察官
作者简介：李红琳，广州市花都区人民检察院公诉科。
中图分类号：D926.3文献标识码：A文章编号：1009-0592(2011)10-046-02
一、检察一体制的内涵
有学者对检察一体制做如下定义，检察一体制“是指为保持检察权行使的整体统一，在肯定检察官相对独立的同时，将其组织成统一的组织体，及采取检察官所有活动一体化的方针，其主要内容是上命下从，上级检察首长就下级检察官处理的检察事务，不但有指挥监督权，还有职务收取权和报告义务”豍具体来说，检察一体制主要包括以下几个方面的内容：
（1）工作指导权。最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。（2）人事任免权。下一级检察院的检察长的任免要由同级人大及上级检察院任免；（3）决定强制执行权。最高人民检察院的决定，地方各级人民检察院和专门人民检察院必须执行；上级人民检察院的决定，下级人民检察院必须执行。最高人民检察院可以撤销或者变更地方各级人民检察院和专门人民检察院的决定；上级人民检察院可以撤销或者变更下级人民检察院的决定。（4）检察院内部领导权。检察长、上级检察官对下级检察官的领导权。
二、检察一体制在我国目前实行的必要性
绝大多数学者认为检察一体制是保证检察职能统一有效履行的的必要制度安排。豎我国之所以选择检察一体制，强调检察系统的统一领导，主要有以下几个方面的原因：（1）我国《宪法》我国宪法的131条明确规定了检察院的组织基本结构：“最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责。”根据131条的规定，我国检察独立显然是整个系统的独立，检查系统内部有着类似这行政系统的上下级的领导与被领导的关系；（2）实行检察一体制是我国的国体和政体决定的。我国是人民民主专政的社会主义国家，采用的是人民代表大会制度，不同于西方的三权分立，为了有效的制约与防止权力滥用，单独设立检察权，赋予其法律监督的权力，属于法律监督机关，而要有效的完成强大的监督职能，就必须建立整体有力、上下一体的整体机制。
三、检察一体制与检察官独立的冲突与对抗
但也有学者提出检察一体制与检察官独立存在严重冲突与对抗，认为“过分强调检察一体制完全有可能侵袭检察官的个体独立……赋予检察官适当的独立权，不仅能克服检察一体上命下从所带来的弊端，而且也符合刑事诉讼活动的特性和规律，从而促进整个刑事诉讼活动的高效而良性运作”豏。也有学者提出，检察一体制与检察官独立“是从欧陆创设检察官制度以来争论最为激烈而且悬而未决的问题，人们一方面认为检察权的出现是为了摆脱警察家的梦魇，防范法官的专横，其不应成为政府的工作，因而必须赋予检察官必要的独立性；另一方面为了防范检察官成为不受节制的滥权巨灵，便把上命下从、检察一体作为制衡检察官滥权的首选制度。”豐从中可见，检察一体制与检察官独立成为互相掣肘的两级，检察权的设置之初衷就是为了防范警察与法官的专横与滥权，为了防范检察官的滥权，对其行使权力进行节制，便在体制上将其设置成上命下从的一体制“检察一体制”，但是过分强调检察机关内部的统一性及隶属关系，限制了检察官执行职务的独立性，影响其检察权的正常行使，降低了检察监督的效率。
四、主诉检察官制度存在必要及问题
为了最大程度的保证检察官的独立，防止在现有检察一体制下检察官的自由裁量权受到非正常因素的干扰，同时也为了选拨优秀的人才进入检察工作的一线，最高检设立了主诉检察官制度。出台了《关于在审查起诉部门全面推行主诉检察官办案责任制的工作方案》（下称《工作方案》），规定在从2000年1月起，在全国各级检察机关审查起诉部门全面推行主诉检察官办案责任制。希望通过主诉检察官制度的推行，来最大范围的保证检察官的办案独立性，以防止一些非正常因素对案件的干扰。但是随着主诉检察官制度的日益实施，也暴露出不少问题。主要在以下几个方面：
1．主诉检察官制度的设立初衷是为了选择一批综合素质高、德才兼备的检察员，给予其较大的自由裁量权，同时在待遇上给予其较大的保证，辅助以错案追究制，打造一批高素质、专业性强的起诉队伍。但是随着该制度的实施，原先设计的放权、责任和待遇很大程度上没有得到很好的落实。许多地方检察院的主诉官的权利或明或暗的被架空，而原先设置的待遇中的政治待遇因为缺乏人事部门配合而陷于流产，经济待遇由于各地财政情况不一也无法提高到理想的足以吸引优秀人才进入主诉检察官的理想高度。但是主诉检察官的责任却规定的非常清楚，尤其是错案追究制就成为悬挂在主诉检察官头上的“达摩克利斯之剑”这就导致责权利不统一，使得改革之初确立的高责任、高风险、高利益的目标无法实现，变成了“高责任、高风险、低利益”，难以留住人才。
2．基本上每一个检察院尤其是基层院，公诉部门都是任务最为繁重的部门，尤其像广州这种人口流动性比较大的城市，犯罪率比较高，几乎每个检察官都承担着繁重的任务，主诉检察官除了要完成自己的任务外，还要为助理检察官及书记员等处理的案件把关，替其开庭，导致很多基层主诉官不堪重负，主诉检察官繁重的工作任务，肩负的巨大责任都与其所享有的经济与职务级别上的待遇严重失衡，导致主诉检察官流失严重，有人曾形容主诉检察官制度就像”戴着脚镣在跳舞”这个脚镣就是责权利不统一。豑
3．是对主诉检察官独立办案权力缺乏有效的配套监督制约机制。按照现行的主诉检察官制度，主诉检察官享有如独立决定改变管辖、自行侦查、部分改变定性或减少原认定的事实、提起公诉、追捕追诉、退回补充侦查和将变更强制措施、退处等提请检委会研究决定的巨大权力，但是却缺乏相应的监督机制。这就会出现不该起诉的提起起诉，应该起诉的却不予起诉，利用延期退查等制度延误案情等现象出现。
五、检察一体制下主诉检察官制度的完善
主诉检察制度的设置的初衷就是为了在现有检察一体制的基础上，扩大办案检察官的权限，以抵消检察一体制中过大的的上级行政权力对检察官的办案予以非正常因素的干涉。完善现有的主诉检察官制度应该从以下几个方面入手：
1．加大司法改革的力度，从法律层面与制度层面明确主诉检察官制度的地位。龙宗智教授提出：“根据我国法治改革和司法改革的特点，主诉制改革可以‘先走一步’，……同时我们还应该充分注意，主诉制应当说是适应办案制度改革以及检察官管理制度改革的需要采取的一种过渡性措施，随着制度的改革完善以及相关条件的具备，今后凡是起诉部门的检察官（或主任检察官）都应当具有“主诉”资格，主诉制度就会过度到正常的检察官办案责任制或检察长领导下的检察官负责制。”但是其也同时主张在改革过程中要注意不要与法律相冲突，但是如果是与高检的某些规定有冲突，可以适当对规定进行修改或调整。
2．明确主诉检察官的权限，厘清检察一体制中上命下从的界限，防止上级检察机关和上级检察官对主诉检察官的干涉，真正放权于主诉检察官。高检在《工作方案》中规定的主诉检察官的权限不得被随意的剥夺，出现非正常的干扰主诉检察官权限的情况要有相应的纠正机制，上级检察官行使检察指令权时必须遵守指令权的界限。目前对主诉检察官权限干扰较大的是承办检察官必须执行检委会决议与承办检察官确信案件却被检委会改变的矛盾，建议对此种情形以行使职务收取权或职务移转权为宜。
3．协调各种机制，做到“权、利、则”相一致。主诉检察官制度实行至今，之所以出现大量优秀的主诉检察官流失，一个最为主要的因素是主诉检察官的“权、利、责”不一致。主诉检察官制度改革工作是一项复杂的系统工程，需要各级相关部门互相协调合作，从人事任免、职务升迁、经济保障各个方面协调，保障主诉检察官的权力与利益得到落实，建立相对完善的考核框架，落实有效的激励机制，坚持做到与主诉检察官责权利相结合、与出庭考评相结合、与目标责任制考评相结合的“三个结合，为主诉检察官解决后顾之忧。在保证主诉检察官待遇的同时，实现责、权、利相统一。
4．建立健全主诉检察官监督制约机制，采取多种途径实现对主诉检察官办案进行必要的监督制约。主诉检察官办案监督制约机制作为保证办案质量，维护司法公正的一种必要手段，也是主诉检察官制度的一个重要组成部分。一种科学的监督机制有利于对主诉检察官在行使其权力时得到有效的制约，让主诉检察官制度能极大地提高基层检察院的办案质量和办案效率。从总体上说就是，以质量至上、公正执法、提高效率为原则，在分管检察长的领导下，由公诉科负责人牵头，政治部门参加，采取积极手段，对主诉检察官办案的案件质量、案件数量、廉政建设等多方面进行监督制约，建立科学的、合理的、有人情味的考核评价系统，以实现主诉检察官正确履行检察职能，不断提升主诉检察官的政治业务素质，达到培养人才、选拔人才，同时提高整个公诉队伍水平的目的。
总而言之，检察一体原则是维护法制的统一实施的坚实篱笆，也是确立检察机关组织结构并指导检察官履行职务的重要原则。但是在现有的检察一体制原则下，进一步实行并完善现有的主诉检察官制度，有利于克服检察一体制本身固有缺陷，防止过于行政化的检察制度影响其法律监督功能的实现，我国目前的实行的主诉检察官制度已经逾十年，也暴露出不少的问题，因此有必要进一步完善，以最大力度的发挥该制度的良好功效，为各级检察院尤其是基层检察官打造一批高素质、专家型的主诉检察官提供制度尚的保障。
注释：
①孔谦．检察：理论、制度与改革．法律出版社．2004年版．第227页．
②谢鹏程．论检察官独立与检察一体．法学杂志．2003（3）．第35页．
③陈卫东，李训虎．检察一体化检察官独立．法学研究．2006（1）．第3页．
④孔璋．一体与独立之争论及检察一体制论证．法学杂志．2007（6）．第90页．
⑤主诉检察官制度“十岁”遭遇人才流失难题．http://news.qq.com/a/20080813/000970_ 1.htm．