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摘要为应对全球金融危机,我国加快调整区域经济政策。国务院创新区域政策工具,陆续批准多个区域发展规划,加快产业结构调整和转型升级,为经济持续发展打下坚实的基础。推广综合配套改革实验区,加快行政管理体制转型,推进财税金融体制改革,大力推进公共服务均等化,为经济发展、社会和谐探索新的模式。
中图分类号:F202文献标识码:A
2009年是新中国60年发展历程中辉煌的一篇。回顾2009,为应对全球金融危机,按照“保增长、调结构、扩内需”的方针,中央政府采取果断措施,加快区域经济政策调整,重新布局生产力,培育新的增长极。与此同时,区域经济发展呈现出许多新的特征:经济发展正从行政区域竞争向以产业互动为基础的经济区域竞争转变,以区域中心城市为龙头的城市联盟所构成的都市圈经济合作组织不断涌现。区域政策调整方兴未艾,各地区经济活力竞相迸发,呈现出万马奔腾的多元增长趋势。
1 区域规划频出,我国进入区域战略新时代
区域经济政策可以优化资源配置和引导生产要素合理流动。随着经济快速增长和产业结构调整,我国经济发展格局和空间结构变化极大。这既是市场配置资源的结果,也是区域经济政策发力的结果。统筹全局,统筹城乡发展,统筹区域发展,要求创新区域发展模式,挖掘区域政策潜力。
在“十一五”期间区域经济政策在宏观调控中被放到空前的战略高度,总体上出于国际产业转移升级和国内现代化、工业化、城市化进程加快的考虑,产业结构调整和经济发展方式转变面临较大压力,区域发展不平衡问题更加突出。
随着西部大开发战略、振兴东北老工业基地和中部崛起战略以及东部率先发展战略的相继提出,一个比较完整的全国区域发展总体战略建立起来了。2006年通过的《国民经济和社会发展第十一个五年(2006-2010年)规划纲要》(以下简称“十一五规划”)提出“促进区域协调发展”,逐步形成“主体功能定位清晰,东中西良性互动,公共服务和人民生活水平差距趋向缩小”的区域发展战略。它标志区域政策在未来将承载着更多的功能,既要保增长,调结构,还要促协调,搞统筹,成为各级政府落实中央意图、促进平衡发展、构建和谐社会的重要抓手。
从2005年6月21日上海浦东新区综合配套改革试验区获批开始,多个各具特色的国家级区域发展规划获批。比如天津滨海新区与浦东一样,定位为综合配套改革试验区;成渝两地以“全国统筹城乡综合配套改革試验区”为主,武汉城市圈和长株潭城市圈则把“全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区”纳入怀中,广西北部湾经济区、重庆两江新区、福建海峡西岸经济区、关中—天水经济区、江苏沿海地区辽宁沿海经济带等也毫不逊色。由国家发改委制定的《进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》和《珠江三角洲地区发展规划纲要(2008-2020)》也分别公开发布。至此,区域发展战略从南到北,从沿海到内地,“全面开花”。全国区域经济发展呈现多极发展、齐头并进的良好态势。
2 区域经济政策的重心演变历史及评价
我国幅员辽阔,横跨东西,纵贯南北。历史地看,区域规划和区域政策始终是事关大局的重要问题。从上世纪的经济区划分,到“七五”时期的经济地带划分,以及改革开放后的梯次推进构想,莫不如是。“十五”期间,中央实施西部大开发,后来振兴东北地区老工业基地和促进中部地区崛起战略相继提出,开启了平衡东西,协调发展的平衡发展战略。“十一五”规划对促进区域协调发展作出了总体战略部署:继续推进西部大开发,振兴东北地区等老工业基地,促进中部地区崛起,鼓励东部地区率先发展,并通过区域间相互促进、优势互补的互动机制,实现区域协调发展。四大板块协调发展的整体战略逐步确立。
经济增长与平衡发展的“倒U字型”规律,决定了发展进程中在一定时期内必须适当集中资源,采取不平衡的优先发展战略。区域政策就成为政府推行优先发展战略的主要工具。建国后区域政策几度决定了中国各区域的发展。计划经济时期区域政策更多受国防和公平原则的双重约束,一方面区域间实行平衡发展,全国投资重心大踏步向西转移;另一方面强调区域自成体系,区域产业结构趋同化严重。区域的发展受制于计划经济的人为配置,在微观效率方面差强人意。国家整体经济效率受损,影响了现代化建设的进程。改革开放后,我国采取不平衡的区域发展战略,启动了沿海经济的快速成长。市场对区域发展的影响力不断上升,生产要素更为顺畅地流向利润率高的地区。区域差距不断扩大,反过来影响了整体效率,制约区域政策的走向。
改革开放以后中国经历了三次区域政策调整。第一次调整是在1980-1992年对广东和福建实行“特殊政策、灵活措施”,其重心是经济效率优先。第二次调整始于1990年的浦东开发开放,提出上海作为长三角的龙头,带动整个长江流域的发展,其重心是注重效率兼顾公平;第三次调整始于1999年底中央决定推行西部大开发,这时区域政策的中心是区域公平,促进协调发展。在2003年,中国的区域发展重点有所调整,东北振兴和中部崛起成为需要优先突破的课题。①
3 新一轮区域政策调整的目的和创新
区域政策的调整离不开国家整体战略、体制环境的变化。改革越深入,经济越活跃,市场化程度越高,生产要素的空间流动性越强,就越需要借助区域政策调控宏观经济布局。长期以来,我国区域政策目标不清、指导思想摇摆不定,带来了现实中诸多矛盾和问题,这些都亟需在新一轮区域政策调整中的到改善和进步。
3.1 培育新的增长极,促进协调发展
为了应对国际金融危机,尽管有了4万亿经济刺激政策和产业振兴规划,但经济复苏仍然需要更多的"催化剂"。中央希望,借助于纵向上产业振兴规划和横向上区域振兴规划,通过特定区域制定特定政策,推动经济发展,以点带面,形成合力,确保国民经济持续、快速、健康发展。2009年上半年,国务院就先后批准了诸多区域振兴方案。这意味着区域经济振兴是我国保增长政策的新方向。区域振兴方案促进了地方政府的积极性,能更好地促进产业振兴。地方发展经济的冲动比较强烈,出台一个区域经济振兴规划,能够拉动大规模投资,提升地方发展经济的积极性。通过区域规划,更是将一批有潜力的地区潜能挖掘出来的好机会。国务院同时希望能把获批的区域培育成带动经济社会新一轮大发展的新的增长带。以天津滨海新区为例,2009年上半年GDP增速达23%,位居全国第一,是全国平均水平的3倍。②
与此同时,国务院发改委原主任马凯在编制“十一五”规划时表示,中国要促进地区间协调发展,提高区域经济竞争力,就必须强化区域规划。这轮区域振兴规划,也是国务院促进我国区域协调发展的一个重要工具。仔细分析就会发现区域振兴规划多是欠发达省份,或者沿海地区的经济薄弱地带,比如,江苏沿海地区相对是一块薄弱环节,所以这次获批对于加快发展,形成江苏新的增长点是很有作用的。
3.2 打破诸侯经济,从省份经济走向区域经济
由于我国经济起飞始于经济权限下放地方政府,一方面发挥了地方政府发展经济的积极性,另一方面客观上也造成市场分割、产业同构、资源浪费、恶性竞争等现象。在当今依靠投资驱动、资源错配的粗放式经济增长已经难以为继。在国际贸易中,资源品进口的价格遭遇“中国因素”,比如铁矿石进口谈判艰难曲折;出口则无序过度开发,恶性竞争,尤其是稀土等稀缺资源竟廉价竞争出口,造成资源的严重浪费。
区域规划是经济发展走资源节约型道路的重要“抓手”,即依据资源禀赋和市场经济规律,集中优势资源打造强势产业,从而达到区域共同富裕、社会和谐。中央政府“积极推动区域协调发展”是中国经济开始协调融合的重要标志。
3.3 保护生态资源环境,促进可持续发展
由于地方政府在发展经济过程中的短期行为,一些产业的发展超过了资源环境承载能力;“三化”进程中大量消耗资源。仅以2005年为例,中国二氧化硫排放量为2549万吨,居世界第一位,酸雨区面积约占国土面积的30%。③嚴重的是,环境问题具有跨区域和跨流域的特点,大气污染、河流污染、生物多样性破坏等环境污染的影响不受行政辖区界线的限制,一个地区的环境问题往往会对其他地区造成危害。流域性生态退化和环境污染,已成为影响我国经济社会发展的突出问题。由于目前我国现行环境管理体制所限,加上地方保护主义作怪,造成区域环境问题难以得到及时有效解决。有识之士呼吁“当务之急是实施区域流域环境综合管理。”④而这一目标,也只能寄希望于新一轮的区域规划中得到控制或改善。2009年8月21日温家宝总理签署559号国务院令,公布《规划环境影响评价条例》,就强调打破行政区域界限,加强对规划的环境影响评价。
3.4 区域新政——综合配套改革试验区
从1978年国务院批准在深圳设立第一个经济特区开始,到2005年国务院批准在上海浦东设立第一个综合配套改革试验区,我国的区域政策转变折射出政府转型、经济体制改革,企业、财税、金融、投资、中央与地方关系、农村和开放方略改革等丰富的内容。邓小平“深圳的重要经验就是敢闯”⑤的讲话和“时间就是金钱,效率就是生命”的口号说明深圳在突破僵化经济体制的藩篱、开创效率优先发展经济的局面中立下了殊勋。由浦东始发的新一轮区域政策调整则重在综合,促使改革全面推进,推进城乡统筹和公共服务均等化,各项社会事业和精神文明建设全面发展。
此前国家强调以经济建设为中心,区域政策偏重经济发展的增长速度,对社会事业平衡发展重视不够,对公共服务供给不够重视,使得公共服务水平的区际差距扩大。造成问题的原因很多,既有区域规划和区域管理滞后的因素,也有地方政府的行政干预过多和胡乱作为有关。解决这些问题需要创新区域发展模式,也需要合理规范地方政府职能,更需要重塑市场经济体制下的区域政策框架。各省(区、市)都争取把“综合配套改革试验区”揽入怀中,就是希望在下一阶段深化改革开放的过程中抓住优先发展的机遇。试验区同时还承担一部分政治体制改革的任务。比如试点地区可以减少行政层级设置,简化审批程序等。大力推进发展现代公共服务事业,推进行政管理体制改革,建立统一、协调、精简、高效、廉洁的管理体制。还有建立城乡一体化保障制度、就业制度、户籍制度、医疗卫生制度等内容。
注释
①刘乃全,贾彦利.中国区域政策的重心演变及整体效应研究.经济体制改革,2005(1).
②国务院频繁推出区域振兴规划 中西部投资潮渐起.http://www.stockstar.com 2009-07-26.
③王一鸣.中国区域经济政策与区域协调发展.中国金融,2006(15).
④宗边.各自为政难解跨区域环境难题 委员呼吁完善机制综合管理.http://news.sina.com.cn/c/2006-03-13/09318429100s.shtml.
⑤邓小平.邓小平文选(第3卷).人民出版社,1993.10:372.
参考文献
[1]梁吉义.区域经济通论.北京:科学出版社,2009.
[2]王一鸣.中国区域经济政策与区域协调发展.中国金融,2006(15).
[3]聂华林,马红翰.中国区域经济格局与发展战略.北京:中国社会科学出版社,2009.
[4]吴敬琏.中国应该怎样应对国际金融危机.中国民营科技与经济,2008(12).
[5]俞立中,郁鸿胜主编.长三角新一轮改革发展的战略思考.上海:上海人民出版社,2008.
中图分类号:F202文献标识码:A
2009年是新中国60年发展历程中辉煌的一篇。回顾2009,为应对全球金融危机,按照“保增长、调结构、扩内需”的方针,中央政府采取果断措施,加快区域经济政策调整,重新布局生产力,培育新的增长极。与此同时,区域经济发展呈现出许多新的特征:经济发展正从行政区域竞争向以产业互动为基础的经济区域竞争转变,以区域中心城市为龙头的城市联盟所构成的都市圈经济合作组织不断涌现。区域政策调整方兴未艾,各地区经济活力竞相迸发,呈现出万马奔腾的多元增长趋势。
1 区域规划频出,我国进入区域战略新时代
区域经济政策可以优化资源配置和引导生产要素合理流动。随着经济快速增长和产业结构调整,我国经济发展格局和空间结构变化极大。这既是市场配置资源的结果,也是区域经济政策发力的结果。统筹全局,统筹城乡发展,统筹区域发展,要求创新区域发展模式,挖掘区域政策潜力。
在“十一五”期间区域经济政策在宏观调控中被放到空前的战略高度,总体上出于国际产业转移升级和国内现代化、工业化、城市化进程加快的考虑,产业结构调整和经济发展方式转变面临较大压力,区域发展不平衡问题更加突出。
随着西部大开发战略、振兴东北老工业基地和中部崛起战略以及东部率先发展战略的相继提出,一个比较完整的全国区域发展总体战略建立起来了。2006年通过的《国民经济和社会发展第十一个五年(2006-2010年)规划纲要》(以下简称“十一五规划”)提出“促进区域协调发展”,逐步形成“主体功能定位清晰,东中西良性互动,公共服务和人民生活水平差距趋向缩小”的区域发展战略。它标志区域政策在未来将承载着更多的功能,既要保增长,调结构,还要促协调,搞统筹,成为各级政府落实中央意图、促进平衡发展、构建和谐社会的重要抓手。
从2005年6月21日上海浦东新区综合配套改革试验区获批开始,多个各具特色的国家级区域发展规划获批。比如天津滨海新区与浦东一样,定位为综合配套改革试验区;成渝两地以“全国统筹城乡综合配套改革試验区”为主,武汉城市圈和长株潭城市圈则把“全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区”纳入怀中,广西北部湾经济区、重庆两江新区、福建海峡西岸经济区、关中—天水经济区、江苏沿海地区辽宁沿海经济带等也毫不逊色。由国家发改委制定的《进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》和《珠江三角洲地区发展规划纲要(2008-2020)》也分别公开发布。至此,区域发展战略从南到北,从沿海到内地,“全面开花”。全国区域经济发展呈现多极发展、齐头并进的良好态势。
2 区域经济政策的重心演变历史及评价
我国幅员辽阔,横跨东西,纵贯南北。历史地看,区域规划和区域政策始终是事关大局的重要问题。从上世纪的经济区划分,到“七五”时期的经济地带划分,以及改革开放后的梯次推进构想,莫不如是。“十五”期间,中央实施西部大开发,后来振兴东北地区老工业基地和促进中部地区崛起战略相继提出,开启了平衡东西,协调发展的平衡发展战略。“十一五”规划对促进区域协调发展作出了总体战略部署:继续推进西部大开发,振兴东北地区等老工业基地,促进中部地区崛起,鼓励东部地区率先发展,并通过区域间相互促进、优势互补的互动机制,实现区域协调发展。四大板块协调发展的整体战略逐步确立。
经济增长与平衡发展的“倒U字型”规律,决定了发展进程中在一定时期内必须适当集中资源,采取不平衡的优先发展战略。区域政策就成为政府推行优先发展战略的主要工具。建国后区域政策几度决定了中国各区域的发展。计划经济时期区域政策更多受国防和公平原则的双重约束,一方面区域间实行平衡发展,全国投资重心大踏步向西转移;另一方面强调区域自成体系,区域产业结构趋同化严重。区域的发展受制于计划经济的人为配置,在微观效率方面差强人意。国家整体经济效率受损,影响了现代化建设的进程。改革开放后,我国采取不平衡的区域发展战略,启动了沿海经济的快速成长。市场对区域发展的影响力不断上升,生产要素更为顺畅地流向利润率高的地区。区域差距不断扩大,反过来影响了整体效率,制约区域政策的走向。
改革开放以后中国经历了三次区域政策调整。第一次调整是在1980-1992年对广东和福建实行“特殊政策、灵活措施”,其重心是经济效率优先。第二次调整始于1990年的浦东开发开放,提出上海作为长三角的龙头,带动整个长江流域的发展,其重心是注重效率兼顾公平;第三次调整始于1999年底中央决定推行西部大开发,这时区域政策的中心是区域公平,促进协调发展。在2003年,中国的区域发展重点有所调整,东北振兴和中部崛起成为需要优先突破的课题。①
3 新一轮区域政策调整的目的和创新
区域政策的调整离不开国家整体战略、体制环境的变化。改革越深入,经济越活跃,市场化程度越高,生产要素的空间流动性越强,就越需要借助区域政策调控宏观经济布局。长期以来,我国区域政策目标不清、指导思想摇摆不定,带来了现实中诸多矛盾和问题,这些都亟需在新一轮区域政策调整中的到改善和进步。
3.1 培育新的增长极,促进协调发展
为了应对国际金融危机,尽管有了4万亿经济刺激政策和产业振兴规划,但经济复苏仍然需要更多的"催化剂"。中央希望,借助于纵向上产业振兴规划和横向上区域振兴规划,通过特定区域制定特定政策,推动经济发展,以点带面,形成合力,确保国民经济持续、快速、健康发展。2009年上半年,国务院就先后批准了诸多区域振兴方案。这意味着区域经济振兴是我国保增长政策的新方向。区域振兴方案促进了地方政府的积极性,能更好地促进产业振兴。地方发展经济的冲动比较强烈,出台一个区域经济振兴规划,能够拉动大规模投资,提升地方发展经济的积极性。通过区域规划,更是将一批有潜力的地区潜能挖掘出来的好机会。国务院同时希望能把获批的区域培育成带动经济社会新一轮大发展的新的增长带。以天津滨海新区为例,2009年上半年GDP增速达23%,位居全国第一,是全国平均水平的3倍。②
与此同时,国务院发改委原主任马凯在编制“十一五”规划时表示,中国要促进地区间协调发展,提高区域经济竞争力,就必须强化区域规划。这轮区域振兴规划,也是国务院促进我国区域协调发展的一个重要工具。仔细分析就会发现区域振兴规划多是欠发达省份,或者沿海地区的经济薄弱地带,比如,江苏沿海地区相对是一块薄弱环节,所以这次获批对于加快发展,形成江苏新的增长点是很有作用的。
3.2 打破诸侯经济,从省份经济走向区域经济
由于我国经济起飞始于经济权限下放地方政府,一方面发挥了地方政府发展经济的积极性,另一方面客观上也造成市场分割、产业同构、资源浪费、恶性竞争等现象。在当今依靠投资驱动、资源错配的粗放式经济增长已经难以为继。在国际贸易中,资源品进口的价格遭遇“中国因素”,比如铁矿石进口谈判艰难曲折;出口则无序过度开发,恶性竞争,尤其是稀土等稀缺资源竟廉价竞争出口,造成资源的严重浪费。
区域规划是经济发展走资源节约型道路的重要“抓手”,即依据资源禀赋和市场经济规律,集中优势资源打造强势产业,从而达到区域共同富裕、社会和谐。中央政府“积极推动区域协调发展”是中国经济开始协调融合的重要标志。
3.3 保护生态资源环境,促进可持续发展
由于地方政府在发展经济过程中的短期行为,一些产业的发展超过了资源环境承载能力;“三化”进程中大量消耗资源。仅以2005年为例,中国二氧化硫排放量为2549万吨,居世界第一位,酸雨区面积约占国土面积的30%。③嚴重的是,环境问题具有跨区域和跨流域的特点,大气污染、河流污染、生物多样性破坏等环境污染的影响不受行政辖区界线的限制,一个地区的环境问题往往会对其他地区造成危害。流域性生态退化和环境污染,已成为影响我国经济社会发展的突出问题。由于目前我国现行环境管理体制所限,加上地方保护主义作怪,造成区域环境问题难以得到及时有效解决。有识之士呼吁“当务之急是实施区域流域环境综合管理。”④而这一目标,也只能寄希望于新一轮的区域规划中得到控制或改善。2009年8月21日温家宝总理签署559号国务院令,公布《规划环境影响评价条例》,就强调打破行政区域界限,加强对规划的环境影响评价。
3.4 区域新政——综合配套改革试验区
从1978年国务院批准在深圳设立第一个经济特区开始,到2005年国务院批准在上海浦东设立第一个综合配套改革试验区,我国的区域政策转变折射出政府转型、经济体制改革,企业、财税、金融、投资、中央与地方关系、农村和开放方略改革等丰富的内容。邓小平“深圳的重要经验就是敢闯”⑤的讲话和“时间就是金钱,效率就是生命”的口号说明深圳在突破僵化经济体制的藩篱、开创效率优先发展经济的局面中立下了殊勋。由浦东始发的新一轮区域政策调整则重在综合,促使改革全面推进,推进城乡统筹和公共服务均等化,各项社会事业和精神文明建设全面发展。
此前国家强调以经济建设为中心,区域政策偏重经济发展的增长速度,对社会事业平衡发展重视不够,对公共服务供给不够重视,使得公共服务水平的区际差距扩大。造成问题的原因很多,既有区域规划和区域管理滞后的因素,也有地方政府的行政干预过多和胡乱作为有关。解决这些问题需要创新区域发展模式,也需要合理规范地方政府职能,更需要重塑市场经济体制下的区域政策框架。各省(区、市)都争取把“综合配套改革试验区”揽入怀中,就是希望在下一阶段深化改革开放的过程中抓住优先发展的机遇。试验区同时还承担一部分政治体制改革的任务。比如试点地区可以减少行政层级设置,简化审批程序等。大力推进发展现代公共服务事业,推进行政管理体制改革,建立统一、协调、精简、高效、廉洁的管理体制。还有建立城乡一体化保障制度、就业制度、户籍制度、医疗卫生制度等内容。
注释
①刘乃全,贾彦利.中国区域政策的重心演变及整体效应研究.经济体制改革,2005(1).
②国务院频繁推出区域振兴规划 中西部投资潮渐起.http://www.stockstar.com 2009-07-26.
③王一鸣.中国区域经济政策与区域协调发展.中国金融,2006(15).
④宗边.各自为政难解跨区域环境难题 委员呼吁完善机制综合管理.http://news.sina.com.cn/c/2006-03-13/09318429100s.shtml.
⑤邓小平.邓小平文选(第3卷).人民出版社,1993.10:372.
参考文献
[1]梁吉义.区域经济通论.北京:科学出版社,2009.
[2]王一鸣.中国区域经济政策与区域协调发展.中国金融,2006(15).
[3]聂华林,马红翰.中国区域经济格局与发展战略.北京:中国社会科学出版社,2009.
[4]吴敬琏.中国应该怎样应对国际金融危机.中国民营科技与经济,2008(12).
[5]俞立中,郁鸿胜主编.长三角新一轮改革发展的战略思考.上海:上海人民出版社,2008.