这些人为造成的破坏不仅给黄河生态环境带来了灾难，更重要的是，破坏了黄河的蓄水调节功能，影响行洪安全，而这是导致水患灾害发生的直接根源

　　在中国这块广袤土地上，如果要找到一个与中华文明互相砥砺前行的自然对应物，答案是黄河无疑。“黄河是中华民族的母亲河”，这句不言自明的话语背后，其实省略了太多波澜壮阔、高潮迭起的故事。
　　对黄河的治理和利用，自古就是一个持续不断的挑战。黄河含沙之多，是世界河流之最，其“善淤、善决、善徙”的河性也在世界绝无仅有，因此“黄河宁则天下平”——对黄河的治理，是国家治理能力的充分体现。
　　据记载，新中国成立前的2500多年间，黄河下游共决溢1500多次，重大改道近30次。新中国成立以来，黄河治理保护工作取得重大成就，达到70年不决口，20年不断流，先后抵御12次大洪水，实现了70年黄河安澜。但安澜中也有隐患，当前黄河流域仍存在一些突出困难和问题，流域生态环境脆弱，水资源保障形势严峻，发展质量有待提高。
　　“表象在黄河，根子在流域”，2019年9月18日，习近平总书记在河南郑州召开的黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上，揭示了流域生态治理和高质量发展的复杂性、协同性和整体性。并提出，“保护黄河是事关中华民族伟大复兴和永续发展的千秋大计”。由此，黄河流域生态保护和高质量发展，同京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展并列为重大国家战略。
　　加强黄河治理保护，司法发挥着不可或缺的重要作用。长期以来，黄河流域的生态环境违法行为数量居高不下，严重影响全流域的生态文明建设和高质量发展。尤其生态环境保护与经济、社会发展等各功能之间的竞争加剧，多元利益冲突不断升级。但限于以区域为主的管理体制，解决起来往往力不从心。
　　在党中央和习近平总书记高度重视生态文明建设的新形势下，如何充分发挥司法的作用，及时有效遏制黄河流域生态环境违法行为高发趋势，为黄河流域高质量发展创造良好法治环境，这是应当高度重视并着力解决的重大历史性任务。

摸清黄河的“家底”

　　2018年12月7日，一场由最高人民检察院和水利部统一领导，黄河水利委员会、河南省检察院、河南省河长办共同发起，沿黄9省区检察机关、河长制办公室共同参与的“携手清四乱（乱占、乱采、乱堆、乱建）保护母亲河”专项行动启动，可以看作是检察机关摸清黄河“家底”的第一步。
　　在对黄河突出问题进行集中清理整治过程中，由于检察机关的加入，对整个黄河流域生态环境的治理起到了增速作用。其中，“河长 检察长”协作机制的建立，成了黄河沿线一道鲜亮的风景。
　　我国在河流湖泊的治理机制上实行以各级政府主要党政领导为河长的“河长制”，负责辖区内河流的环境治理和资源保护。可以这样说，辖区内河流环境治理的好坏，依赖于担任河长的地方主官，是否能够为解决治水问题开出“猛药”。但在实践中，由于各地官员个人对治水问题的重视程度不同，掌握的治理资源不同，极易出现不同河长治水效果不同的现象。
　　而“河长 检察长”这种协作模式的探索与实践，对在黄河流域建立责任明确、协调有序、监管严格、保护有力的河湖管理保护机制具有十分重要的意义。《方圆》记者在走访沿黄各地时经常能听到水利部门或相关职能部门工作人员们反映，在处理一些历时已久、难度较大、社会关注度高的涉河案件时，他们都希望检察机关能用法治力量推动问题合法依规解决。
　　例如在2019年8月由最高检发布的“携手清四乱 保护母亲河”专项行动检察公益诉讼十大典型案例中，河南省郑州市惠济区“法莉兰童话王国”违法建设破坏生态案就是检察机关介入后协助行政机关形成执法合力，最终解决问题的。
　　在黄河下游，提高河道行洪的安全可靠是黄河防洪的重要任务。但仍有企业不顾安危擅自在黄河滩区建设施工。2017年8月，一个占地370.68亩的“法莉兰童话王国”儿童游乐公园在未取得相关行政审批的情况下建成。其中，建造占地4508.89平方米的砖混结构房屋就有16处、硬化地60926.27平方米建设停车场、倾倒渣土34840立方米，建设围墙2050米并存放大量游乐设施。在公园建设过程中，尽管相关行政机关多次给予行政处罚，但该公园仍继续施工，并建成投入运营，对滩区生态系统造成严重影响，且威胁到黄河行洪安全。
　　而问题久拖不决的原因，是由于国土、河务、环保、镇政府等部门职责存在交叉，具体问题由多头管理，执法上难以形成有效监管合力。郑州铁路运输检察院在充分调查核实的基础上，依法发出诉前检察建议，之后又主动与省、市、区河长办对接，多次与相关行政机关会商座谈，引导涉案企业主动参与、积极配合，幫助相关行政职能部门形成执法合力。通过检察监督权与行政管理权的有效衔接， 最终解决了相关行政主管部门九次行政处罚都没有解决的问题，拆除了全部违建，370余亩土地恢复生态地貌。
　　在黄河中游，晋陕峡谷非法采砂现象突出。比如从陕西绥德县黄河河道非法采砂破坏生态环境案、扶风县渭河沿线砂石企业违法占地破坏资源环境案中可以看出，非法采砂对河势稳定、防洪安全、水生态环境保护等造成的不利影响。不仅如此，非法采砂还给采砂管理带来相当大的困难。《方圆》记者在走访陕西延安延川县非法采砂点时，当地水务局及相关职能部门工作人员就曾坦言整治难度，“采砂史长久，加上涉及各方利益”是主要的阻力和矛盾点。
　　但值得一提的是，2019年以来，延川县检察院结合“携手清四乱 保护母亲河”专项行动，先是通过发出检察建议督促县水务局对违规采砂的5家采砂场进行关停整改，后积极推动相关制度的出台，同时按照“黄河治理促产业”的思路，依托黄河资源丰富、光照时间长的优势，将整改区域打造成当地种植蔬菜瓜果的现代产业发展基地，实现了生态环境、经济民生和社会治理的统筹兼顾。 　　今年9月11日，“服务保障黄河流域生态保护和高质量发展检察长论坛”在河南省台前县举行，沿黄十一县区检察机关共同签署了《关于加强黄河两岸公益诉讼检察工作协作配合的实施意见》，宣告了豫鲁两省沿黄交界公益诉讼协作大联盟的正式形成。台前县检察院检察长朱景辰告诉《方圆》记者，“此次会议之所以选择在台前县举行，是因为台前县地理位置特殊，与山东省莘县、阳谷、东平、梁山、郓城、鄄城6县接壤或隔河相望，历史上黄河几次改道致使界限划分复杂，经常发生地域管辖争议问题，也为不法分子逃脱抓捕和处罚提供了便利条件，此次会议正是为破解这一难题而开展”。
　　9月23日，山西省运城市检察院联合河南省三门峡市检察院、陕西省渭南市检察院共同出台了《关于建立黄河三角区检察公益诉讼守护美好生活跨区域协作机制的意见》，重点就做深做透区域内“4 1”法定领域，积极稳妥办理新领域案件，建立了七项工作机制。
　　胡雁云认为，党的十八届三中全会提出探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。党的十八届四中全会提出探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨行政区划的案件。检察机关建立生态环境治理及司法协作新机制，“是在打破行政区划限制和流域生态系统统筹治理思想指导下，贯彻党中央关于建立与行政區划适当分离的司法管辖制度改革的具体体现”。

问题和难点

　　当然，检察机关通过公益诉讼的方式在较好实现黄河大保护目标的同时，也遇到了一些问题和难点。
　　比如如何处理环保、安全及民生三者之间的统筹问题。河南省检察院副检察长李自民提到，由于长期历史形成的原因，防洪大堤之间的黄河滩区河南段有近125万人，250万亩耕地，两岸大堤之间最宽距离几十公里，既是行洪通道，也是居民生产生活场所。其实在专项行动中，检察机关就发现部分已被列入疑似“四乱”问题的养殖场、蔬菜大棚等是维持滩区群众基本生活水平的必要条件。因此，黄河沿岸治理不仅涉及“污染防治”的工作，同时还涉及“精准脱贫”，如何去兼顾，有待在实践中探索。
　　其次，流域内环境纠纷解决面临诸多技术性判断问题。环境诉讼是一门极为专业的法律业务，案件所涉及的污染范围、程度、修复方式及损害赔偿数额等内容均有赖于具备国家规定资质的第三方机构所做出的检测结果。虽然2019年最高检协调司法部确定了全国58家鉴定机构，试行先鉴定后收费办法。但在当前，能够出具公益受损鉴定意见的有资质机构比较稀缺，有些行业、领域的鉴定机构在全国范围内屈指可数。不仅如此，鉴定成本过高导致检察机关司法成本提升，往往达不到预期办案效果。
　　陕西省检察院第八检察部主任张宏德举例，“比如土壤污染造成的环境损害鉴定就十分复杂，需要专业的机构开展对土壤污染源的解析，证明其相关性，并解析土壤污染——粮食安全——人体健康的关联性和复杂性，可能还要提出相应的生态修复建议，而该鉴定意见的获取成本太大。如此大的费用，不仅检察机关司法成本过高，有时侵权者也面临‘赔不起’的情况，如此一来，导致程序空转。我们花费了大量司法资源，最后让中介机构把钱赚去了，产生的法律效果是没人来赔，这不符合我们制度设计的初衷”。
　　再次，“九龙治水”，责任不清，行政主体繁多，导致责任鉴别困难。这种现象在跨流域案件中尤为显著，青海省海东市检察院第六检察部李文祯表示，“在一河跨两个以上区、县、市、省情况下，由于水体存在流动性和自净性，因此在河体受污染的情况下，尤其针对上游排污、下游治理的情况下，相关行政机关的职能分工应当如何认定，也是困扰检察机关的一大难题”。再者，一些行政机关存在管理漏洞，职责不明确，据山东省东明县检察院副检察长张霖反映，有的地方土地所有者、使用者与土地管理部门的地籍登记不一致，“比如东明县沙窝镇黄寨西滩区附近有两处非法取土场，土地实属河南长垣苗寨乡东旧城村某一村队所有并使用，但土地行政区划却归东明县管辖，造成东明与长垣无法实施监管，成为监管真空”。因此，依法梳理各行政机关的主体责任是检察机关公益诉讼工作的一大重点和难点，需要全面考量，充分论证。
　　通过办案实践，检察机关认识到，缺乏统一完善的法律法规体系，是目前黄河流域生态环境违法行为屡禁不止的总体性的体制原因。姚文广指出，目前，国家层面有《水法》《防洪法》《环境保护法》和《土地管理法》等法律，有《黄河水量调度条例》和《黄河河口管理办法》等行政法规和部门规章，沿黄省份颁布实施了流域保护治理等地方性法规和政府规章，这些立法为黄河治理和流域生态保护提供了重要保障。但是，现行相关立法相对分散，调整范围较为单一，部分制度存在空白，部分规定针对性不强、衔接性不够，对黄河特殊河情、水情科学把握不足，对流域保护治理和流域经济社会发展统筹考虑不足，缺乏系统整体性的制度安排。
　　而相比长江等流域，黄河流域有关支持其高质量发展的制度性文件供给明显不足。例如，“长江保护法”于2018年被列入全国人大常委会立法规划，最高人民法院于2016年专门出台了《关于为长江经济带发展提供司法服务和保障的意见》，2019年4月，最高人民检察院制定《关于办理长江流域生态环境资源案件加强协作配合的意见》，而珠江流域早于2007年就构建了跨省（区）水资源保护与水污染防治协作机制。
　　司法是解决社会矛盾纠纷的最后一道防线，但是，如今司法机关同样也遇到了体制不合理的问题，导致其难以及时有效作为第三方解决生态环境纠纷。新的治黄形势之下，对黄河保护立法提出了紧迫的新要求。

推动制定《黄河法》

　　其实，制定“黄河保护法”，有关部门从20世纪90年代就开始筹备。此议题也是各级人大代表和政协委员多年来的积极呼吁，不仅如此，诸多专家学者也为此做了深入研究。
　　天津大学法学院院长孙佑海认为，既然在现有法律框架下难以解决黄河开发利用中的特殊问题，制定“黄河保护法”就是一项势在必行的重要立法行动。他表示，首先，“黄河保护法”应当是一部以黄河大保护为主要内容的综合性法律。需要以保护水资源为中心，全面协调水资源管理、防洪、水土保持、污染防治等各项行为，实现黄河水资源、水环境、水生态的统一高效管理;其次，“黄河保护法”还应当是一部发挥统筹协调作用的法律，统筹协调作用是指要建立和完善流域水资源统一管理体制，合理调节上中下游之间、左右岸之间、省（区）之间、部门之间的关系，有效解决当前流域内各区域和各部门因水资源开发治理与保护而产生的各种争议纠纷，维护良好的水事和社会秩序，促进流域内经济社会发展与水资源开发利用的平衡和合作。“应当把其定位为一部特别法，表明它是适用于特别的主体、特别地区的法律，不会影响我国社会主义法律体系的协调性”。
　　姚文广在其文章《〈黄河法〉立法必要性研究》中透露，国务院批复的《黄河流域综合规划（2012—2030年）》已将制定《黄河法》列为重要保障措施，黄河流域各省（区）针对黄河治理开发保护制定实施了相关地方性法规和规章。《太湖流域管理条例》的颁布，《长江保护法》的积极推进，也为制定《黄河法》提供了有益借鉴。姚文广认为，制定《黄河法》，是系统解决黄河流域特殊突出问题的迫切需要。可以依法破解黄河防洪难题、水资源短缺难题、流域生态环境脆弱难题及黄河特殊管理体制难题等。
　　近日，《方圆》记者从水利部官网获悉，水利部、发展改革委组织启动黄河立法起草工作，黄河立法工作进入快轨道。