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摘要：加快城镇化进程是中国社会经济发展的重大课题，更是“十二五”规划中被关注的热点问题之一。以延安市为研究对象，从新制度经济学的角度出发，通过对延安城镇化发展现状的描述，指出了延安城镇化发展中存在的问题并提出了改革的实施和建议。
关键词：城镇化 制度变迁 创新主体
中图分类号：F0文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）24-0009-02
一、延安城镇化的发展现状
城镇是社会生产力和科学文化发展到一定水平、社会劳动地域分工达到一定程度（尤其是商品经济活动的发展）的产物。城镇化现象是与地区经济发达水平相联系的，是一个内涵极为丰富的社会、经济和空间变化过程，也是一个被国家或地区不断获得“城市特征”的过程[1]。
（一）城镇人口与密度
全市辖1区12县，市域面积3.7万平方公里。除延安中心城市外，有县城12个，建制镇82个，集镇81个，3 396个村委会，10 137个自然村。全市平均每227平方公里有一个小城镇，城镇密度为22.1个/万平方公里，若含集镇可达到44个/万平方公里。全市除少量以石油、煤炭、化工、旅游为主的工矿型与服务型小城镇外，其余都是综合商贸型小城镇。近年来延安市城镇人口和城镇化水平增长迅速，2006年城镇人口75.7万，城镇化水平达35.2%。2009年全市总人口215.18万，人口密度为58.1人/平方公里，城镇人口83.72万，城镇化水平达到38.8%，虽然城镇化水平步入到了快速发展阶段，但城市规模相对弱小。
（二）经济发展水平与经济结构
“1978年延安GDP仅为3 144亿元，在全省十市中位居第九位（仅高于铜川市）；人均GDP仅为238元，比全省平均水平低53元。到2007年，延安GDP达594 103亿元，在全省位居第四位，比1978年增长19倍，年均增长1 019%；人均GDP达27 921元，比全省平均水平高出13 571元，位居全省第一。延安经济的增速虽较快，而其人均水平与东部发达地区仍有较大差距。”[2]2009年，北京、上海的人均GDP分别是延安人均GDP的2.05倍和2.36倍，北京、上海以及全国的农民人均纯收入分别是延安农民人均纯收入的2.81倍、2.89倍和1.21倍，北京、上海以及全国的城镇居民人均可支配收入分别是延安城镇居民人均可支配收入1.76倍、1.9倍和1.13倍。
（三）城镇基础设施
全市城镇人均道路面积4.07m2/人，中心市区4.65m2/人，低于国家规范标准（7~15m2/人）；人均每日生活用水90.3升，中心市区125升，也低于国家的规范标准人均350~700升；每万人拥有公共汽车4.37标台，中心市区9.49标台，每万人拥有出租车17.08辆，农村除公路沿线有班车外，其余地方几乎没有公交车，均低于国家规范要求。城镇人均公共绿地面积2.99m2，中心市区5.5m2，也低于国家人均6m2 的要求。延安中心城区山体以上逐渐成为城市贫困人群的居住地，现有居民1万余户近4万人，山体及周边市政公用设施配套滞后，道路泥泞，排污、排洪不畅，垃圾处理、公厕等公共设施严重不足。
二、延安地区城镇化发展中存在的问题
（一）土地使用制度
延安土地面积辽阔，随着城镇化的发展，城镇用地面积在迅速增加。据吴起县一位老乡介绍，自己原来的蔬菜地去年全都被征用了，用于建设省道303线的过境路，其实省道“303”线早已修好了，不知什么原因要改道从他们的土地上经过。这次征用土地补偿安置办法采用的是货币补偿即土地的补偿费及安置补助费每亩按照67 860元一次性补偿，并结合留地安置政策给被征地的现有农业人口每人预留“三产”地1.5分，并且每征一亩集体土地补助“三产”基础设施建设费43 140元。当地村民对地方政府单方指定的补偿安置办法存在不同的意见，村民认为这样的征地办法在法律上是无效的。小城镇用地的迅速增加，有的是经济发展的必然产物，有的则是长官意志的产物。前者符合经济发展的一般规律，后者则造成对宝贵耕地的极大浪费，会滋生“土地腐败”的根苗。“地方政府在城镇建设中乱占地、多占地等无序行为的背后存在深刻的制度原因，即制度供给不足，制度需求得不到满足。”[3]
（二）现行户籍制度
“任何一种制度都是一种权力和利益的分配格局。在一项制度或制度结构下，社会各阶层、各群体、各个人之间就有一个利益关系的状况和力量状况的对比，当各自的利益所得和力量相对称时，则认为处于制度均衡状态，反之就认为处于制度不均衡状态。”政府推动的户籍改革是“醉翁之意不在酒”，目的只是为了获取村民手中的土地。延安市于2010年出台的“一元化”户籍制度，并没有改善农民进城的顾虑，这类人群本可以在城区落户，但他们并没有这么做，原因在于自己的土地很有可能就没有了，保不住“宅基地”是村民们最担心的问题。
（三）财政体制和投融资体制
财政体制和投融资体制的变动容易造成交易费用的增加，过高的制度费用会产生财政压力，多变的金融体制还可能造成寻租活动。城镇金融体制严重滞后主要表现在：其一，财事权的不对称。中央安排给地方的支出项目，要求地方配套的项目过多、过滥，使地方财政难以统筹安排，加剧了县财政的困难。其二，行政“链条”过长，县乡机构臃肿。其三，预算外收支管理混乱，没有配套的监督机制。制度变迁为寻租活动提供了更多的机会，预算体制的频繁变动，也无疑增加了寻租的可能性。石油企业是延安经济和财政的命脉，延安的每一元收入中就有八角六分来自石油企业相关资源型企业，延安财政被称为“石油财政”。每年石油企业的税收占到全市总税收的88%左右，上缴财政52.28亿元，占全市财政总收入的83%，石油企业成为地方财政收入的主要来源。市县区的财政由于硬性支出不断增加，只能将有限财力重点投放在城市的市政建设和工业园区的基础设施建设上。镇村一级主要靠财政转移支付，仅仅是吃饭财政，无力参与和实施公益事业建设。城镇建设资金短缺，投融资体制不灵活，成为制约建设快速发展的“瓶颈”。政府用于投资基础建设的专项资金数目小，量有限，大多数都用于水、电、路等基础设施的建设，很难投放到重大工程项目建设上去。银行并没有设立专项资金用于小城镇基础设施方面的建设，银行借贷对象主要是资源型的大企业，而中小企业的融资情况却很糟糕，主要依靠民间借贷和亲朋借款，在招商引资方面更难有多余的资金可供使用。
三、以制度创新推动延安的城镇化进程
（一）土地使用制度的创新
土地使用制度的创新可以分为三个阶段：近期目标、中期目标和远期目标。近期即要实现在产权明晰的前提下，允许集体土地使用权可以自由流转，禁止将土地与户籍捆绑在一起。提供多样化的用地方式，突破原有利用规划机制和土地用途管制机制的计划式经济政策。允许分属不同的农村集体经济组织的农用地和建设用地进行置换，促进建设用地向城镇集中和土地整理。中期即形成土地流转的有幸交易市场，依靠经济机制让供需对接，增加交易机会，降低交易成本。远期即发行土地证券，让土地价值量自由流通转让。建立贯穿城乡的土地交易市场，适时推出土地证券化。
（二）现行户籍制度的改革
现行户籍制度的改革要禁止土地换户籍，即不再将土地与城市户籍捆绑运作。改革的关键是户改后，二元结构要改变，仅户口改成“一元”并没有实际意义，最重要的是有一列与之相配套的制度，如农产品购销制度、就业制度、住房制度、社会福利、保障制度和土地使用制度等。改革的核心是恢复公民居住和迁徙自由的权利问题。
（三）财政体制和投融资体制的改革
“诱致性制度变迁是由一个人或一群人在相应由制度不均衡引致获利机会时所进行的自发性变迁。”[4]制度创新是制度变迁过程中最为重要的阶段，没有制度创新的出现，制度变迁就不可能有实质性的演进。而只有当预期收益大于预期成本时，制度变迁的主体才会推进制度创新。财政体制和投融资体制的改革不仅要以中央制定的政策为前提基础，更重要的是要以市县镇的实际情况为改革依据。对财政体制的改革，应合理调整财权和事权，将责任具体化。“遵循‘谁出政策谁拿钱’的原则，调整县乡在农业综合开发、大型公益事业、卫生医疗体系建设以及科技、义务教育和扶贫开发等经济性事物方面的事权责任和承担份额。” [5] 可以将区域内经济发达县的财力集中起来，向困难县转移，建立“流动性”的转移支付制度。缩小县区内的差距。如：延安市的北六县（安塞、志丹、吴起、子长、延川，延长）要比南六县（甘泉、富县、黄陵、洛川、黄龙，宜川）经济要好的多，城鎮化的速度也快于南六县，可以采取建立北六县的县级财政横向转移支付模式，统筹县域经济的协调发展。而对投融资体制的改革，需要三方的共同努力，即投融资主体（企业），金融机构以及政府。企业自身要努力提高经营管理水平，大力完善各种不同类型的金融机构。延安市的融资市场是典型的买房垄断市场，企业对金融机构的选择余地较少甚至没有。所以，政府应改变只扶持石油企业的老观念，加大构建风险投资市场环境的力度。
参考文献：
[1]蒙睿，刘嘉伟，李松志.重庆市产业结构变动与城镇化之关系初探[J].云南师范大学学报，2001，(11):68.
[2]刘佳勇，马莉.延安经济跨越式发展的路径选择[J].延安大学学报，2009，(4):63.
[3]孔祥智.制度创新与中国农村城镇化[M].北京:中国经济出版社，2001:268-292.
[4]刘志国.城镇化的新制度经济学浅析[J].南京经济学院学报，2002，(4):8-9.
[5]王化欣.缓解县乡财政困窘的体制对策[J].当代陕西，2005，(1):20-23.
关键词：城镇化 制度变迁 创新主体
中图分类号：F0文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）24-0009-02
一、延安城镇化的发展现状
城镇是社会生产力和科学文化发展到一定水平、社会劳动地域分工达到一定程度（尤其是商品经济活动的发展）的产物。城镇化现象是与地区经济发达水平相联系的，是一个内涵极为丰富的社会、经济和空间变化过程，也是一个被国家或地区不断获得“城市特征”的过程[1]。
（一）城镇人口与密度
全市辖1区12县，市域面积3.7万平方公里。除延安中心城市外，有县城12个，建制镇82个，集镇81个，3 396个村委会，10 137个自然村。全市平均每227平方公里有一个小城镇，城镇密度为22.1个/万平方公里，若含集镇可达到44个/万平方公里。全市除少量以石油、煤炭、化工、旅游为主的工矿型与服务型小城镇外，其余都是综合商贸型小城镇。近年来延安市城镇人口和城镇化水平增长迅速，2006年城镇人口75.7万，城镇化水平达35.2%。2009年全市总人口215.18万，人口密度为58.1人/平方公里，城镇人口83.72万，城镇化水平达到38.8%，虽然城镇化水平步入到了快速发展阶段，但城市规模相对弱小。
（二）经济发展水平与经济结构
“1978年延安GDP仅为3 144亿元，在全省十市中位居第九位（仅高于铜川市）；人均GDP仅为238元，比全省平均水平低53元。到2007年，延安GDP达594 103亿元，在全省位居第四位，比1978年增长19倍，年均增长1 019%；人均GDP达27 921元，比全省平均水平高出13 571元，位居全省第一。延安经济的增速虽较快，而其人均水平与东部发达地区仍有较大差距。”[2]2009年，北京、上海的人均GDP分别是延安人均GDP的2.05倍和2.36倍，北京、上海以及全国的农民人均纯收入分别是延安农民人均纯收入的2.81倍、2.89倍和1.21倍，北京、上海以及全国的城镇居民人均可支配收入分别是延安城镇居民人均可支配收入1.76倍、1.9倍和1.13倍。
（三）城镇基础设施
全市城镇人均道路面积4.07m2/人，中心市区4.65m2/人，低于国家规范标准（7~15m2/人）；人均每日生活用水90.3升，中心市区125升，也低于国家的规范标准人均350~700升；每万人拥有公共汽车4.37标台，中心市区9.49标台，每万人拥有出租车17.08辆，农村除公路沿线有班车外，其余地方几乎没有公交车，均低于国家规范要求。城镇人均公共绿地面积2.99m2，中心市区5.5m2，也低于国家人均6m2 的要求。延安中心城区山体以上逐渐成为城市贫困人群的居住地，现有居民1万余户近4万人，山体及周边市政公用设施配套滞后，道路泥泞，排污、排洪不畅，垃圾处理、公厕等公共设施严重不足。
二、延安地区城镇化发展中存在的问题
（一）土地使用制度
延安土地面积辽阔，随着城镇化的发展，城镇用地面积在迅速增加。据吴起县一位老乡介绍，自己原来的蔬菜地去年全都被征用了，用于建设省道303线的过境路，其实省道“303”线早已修好了，不知什么原因要改道从他们的土地上经过。这次征用土地补偿安置办法采用的是货币补偿即土地的补偿费及安置补助费每亩按照67 860元一次性补偿，并结合留地安置政策给被征地的现有农业人口每人预留“三产”地1.5分，并且每征一亩集体土地补助“三产”基础设施建设费43 140元。当地村民对地方政府单方指定的补偿安置办法存在不同的意见，村民认为这样的征地办法在法律上是无效的。小城镇用地的迅速增加，有的是经济发展的必然产物，有的则是长官意志的产物。前者符合经济发展的一般规律，后者则造成对宝贵耕地的极大浪费，会滋生“土地腐败”的根苗。“地方政府在城镇建设中乱占地、多占地等无序行为的背后存在深刻的制度原因，即制度供给不足，制度需求得不到满足。”[3]
（二）现行户籍制度
“任何一种制度都是一种权力和利益的分配格局。在一项制度或制度结构下，社会各阶层、各群体、各个人之间就有一个利益关系的状况和力量状况的对比，当各自的利益所得和力量相对称时，则认为处于制度均衡状态，反之就认为处于制度不均衡状态。”政府推动的户籍改革是“醉翁之意不在酒”，目的只是为了获取村民手中的土地。延安市于2010年出台的“一元化”户籍制度，并没有改善农民进城的顾虑，这类人群本可以在城区落户，但他们并没有这么做，原因在于自己的土地很有可能就没有了，保不住“宅基地”是村民们最担心的问题。
（三）财政体制和投融资体制
财政体制和投融资体制的变动容易造成交易费用的增加，过高的制度费用会产生财政压力，多变的金融体制还可能造成寻租活动。城镇金融体制严重滞后主要表现在：其一，财事权的不对称。中央安排给地方的支出项目，要求地方配套的项目过多、过滥，使地方财政难以统筹安排，加剧了县财政的困难。其二，行政“链条”过长，县乡机构臃肿。其三，预算外收支管理混乱，没有配套的监督机制。制度变迁为寻租活动提供了更多的机会，预算体制的频繁变动，也无疑增加了寻租的可能性。石油企业是延安经济和财政的命脉，延安的每一元收入中就有八角六分来自石油企业相关资源型企业，延安财政被称为“石油财政”。每年石油企业的税收占到全市总税收的88%左右，上缴财政52.28亿元，占全市财政总收入的83%，石油企业成为地方财政收入的主要来源。市县区的财政由于硬性支出不断增加，只能将有限财力重点投放在城市的市政建设和工业园区的基础设施建设上。镇村一级主要靠财政转移支付，仅仅是吃饭财政，无力参与和实施公益事业建设。城镇建设资金短缺，投融资体制不灵活，成为制约建设快速发展的“瓶颈”。政府用于投资基础建设的专项资金数目小，量有限，大多数都用于水、电、路等基础设施的建设，很难投放到重大工程项目建设上去。银行并没有设立专项资金用于小城镇基础设施方面的建设，银行借贷对象主要是资源型的大企业，而中小企业的融资情况却很糟糕，主要依靠民间借贷和亲朋借款，在招商引资方面更难有多余的资金可供使用。
三、以制度创新推动延安的城镇化进程
（一）土地使用制度的创新
土地使用制度的创新可以分为三个阶段：近期目标、中期目标和远期目标。近期即要实现在产权明晰的前提下，允许集体土地使用权可以自由流转，禁止将土地与户籍捆绑在一起。提供多样化的用地方式，突破原有利用规划机制和土地用途管制机制的计划式经济政策。允许分属不同的农村集体经济组织的农用地和建设用地进行置换，促进建设用地向城镇集中和土地整理。中期即形成土地流转的有幸交易市场，依靠经济机制让供需对接，增加交易机会，降低交易成本。远期即发行土地证券，让土地价值量自由流通转让。建立贯穿城乡的土地交易市场，适时推出土地证券化。
（二）现行户籍制度的改革
现行户籍制度的改革要禁止土地换户籍，即不再将土地与城市户籍捆绑运作。改革的关键是户改后，二元结构要改变，仅户口改成“一元”并没有实际意义，最重要的是有一列与之相配套的制度，如农产品购销制度、就业制度、住房制度、社会福利、保障制度和土地使用制度等。改革的核心是恢复公民居住和迁徙自由的权利问题。
（三）财政体制和投融资体制的改革
“诱致性制度变迁是由一个人或一群人在相应由制度不均衡引致获利机会时所进行的自发性变迁。”[4]制度创新是制度变迁过程中最为重要的阶段，没有制度创新的出现，制度变迁就不可能有实质性的演进。而只有当预期收益大于预期成本时，制度变迁的主体才会推进制度创新。财政体制和投融资体制的改革不仅要以中央制定的政策为前提基础，更重要的是要以市县镇的实际情况为改革依据。对财政体制的改革，应合理调整财权和事权，将责任具体化。“遵循‘谁出政策谁拿钱’的原则，调整县乡在农业综合开发、大型公益事业、卫生医疗体系建设以及科技、义务教育和扶贫开发等经济性事物方面的事权责任和承担份额。” [5] 可以将区域内经济发达县的财力集中起来，向困难县转移，建立“流动性”的转移支付制度。缩小县区内的差距。如：延安市的北六县（安塞、志丹、吴起、子长、延川，延长）要比南六县（甘泉、富县、黄陵、洛川、黄龙，宜川）经济要好的多，城鎮化的速度也快于南六县，可以采取建立北六县的县级财政横向转移支付模式，统筹县域经济的协调发展。而对投融资体制的改革，需要三方的共同努力，即投融资主体（企业），金融机构以及政府。企业自身要努力提高经营管理水平，大力完善各种不同类型的金融机构。延安市的融资市场是典型的买房垄断市场，企业对金融机构的选择余地较少甚至没有。所以，政府应改变只扶持石油企业的老观念，加大构建风险投资市场环境的力度。
参考文献：
[1]蒙睿，刘嘉伟，李松志.重庆市产业结构变动与城镇化之关系初探[J].云南师范大学学报，2001，(11):68.
[2]刘佳勇，马莉.延安经济跨越式发展的路径选择[J].延安大学学报，2009，(4):63.
[3]孔祥智.制度创新与中国农村城镇化[M].北京:中国经济出版社，2001:268-292.
[4]刘志国.城镇化的新制度经济学浅析[J].南京经济学院学报，2002，(4):8-9.
[5]王化欣.缓解县乡财政困窘的体制对策[J].当代陕西，2005，(1):20-23.