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[摘 要]南京国民政府时期的土地征收审查委员会由政府官员和民间团体组成，对所征收土地的范围、补偿金、使用年限进行审查和监督。国民政府设置该委员会的目的是解决征地矛盾。由于民间团体的不成熟和政治地位的突出使社会公平位卑式微，该委员会发挥的效用不明显。
[关键词]民国时期，土地征收审查委员会，民间团体
[中图分类号]K26 [文献标识码]A [文章编号]0457-6241（2014）18-0033-06
土地征收是一种政府行使国家权力的行为，且征收土地的各项程序和标准又多由政府制定。在现行的土地征收制度中，政府同时扮演三种角色：公共利益的判断者、征收权力的执行者、征收争议的裁判者。实际上，早在南京国民政府时期，土地征收法规中就已经有土地征收审查委员会的详细规定，并且吸收民间团体参与到监督审查程序中。这项制度在解决征地纠纷中产生了一定的影响，但纰漏也颇多。但和南京国民政府时期的土地征收相关问题的研究论文并不是很多。本文拟通过对相关史料的整理和分析，考察该委员会的法律规定及实践运行。不当之处，请方家批评指正。
一、土地征收审查委员会的设置
在土地征收过程中，存在三方当事人：土地所有者、政府、土地需用者。政府既是征收主体，又是转移土地所有权的执行者。政府如何行使其征收权关系着征地的公共利益原则、程序正义、补偿公正。近代中国的土地征收制度是“西学东渐”潮流中的“舶来物”。早在北京政府时期就模仿日本的征地制度制定了《土地收用法》，设立了土地收用评价委员会，专门评定政府收用土地时的“地价、租价或迁移费赔偿费”。①
南京国民政府成立后，迫于各项建设和土地制度改革的需要，于1928年7月28日重新颁行《土地征收法》。这部法律体现了先协议后强制征收的精神，即遇有建设公益事业占用土地时，土地需用者和土地使用者之间以收买为原则。②依据民法契约的规定，通过土地自愿买卖的方式转移土地所有权，土地需用者只需向政府缴纳契税，办理过户手续即可。如果买卖不成，土地需用者便可以兴办公共事业为由，向政府提出强制征收的申请。“国民政府、直辖中央各机关、省政府、特别市政府征收土地时，由国民政府内政部核准；县或市征收土地时，由省政府核准。地方自治团体或人民征收土地时，由县或市转呈省政府核准，其在特别市者，由特别市政府转报国民政府内政部核准。”③在内政部或省政府核准土地需用者确为建设公共事业后，由征收土地所在的地方行政官署④公告所征收土地的详明清单，并通知土地所有者及关系者。在接到通知后，土地需用者和土地所有者就征地面积、地价补偿等事进行协商。如果协商成功，则可以直接进行土地所有权转移，否则，需提请土地征收审查委员会进行议定裁决。土地征收审查委员是临时组织的，如果是国民政府、中央直辖机关、省政府为土地需用者时，要嘱托所在地方行政官署组织；如果是特别市、县、市为土地需用者时，需自行组织；如果是地方自治团体或人民为土地需用者时，应请求地方行政官署组织。①
政府征收土地行为的公平性主要体现在征地目的的公益性、征地程序的公正性、征地补偿的公平性。根据《土地征收法》规定，公益事业的认定和征地补偿作为两个事项，分别由两个不同的主体进行审核和裁定。内政部和省政府核定的是所兴办事业的公益性质，目的在于协调个体与社会的矛盾，保证全局利益。而征收土地所在的地方行政官署设置的土地征收审查委员会所核定的是：“一、征收土地之范围；二、补偿金额；三、收买时期或租用期限；凡兴办事业人之主张违反土地征收法或其他法令之规定者，征收审查委员会得予以驳斥。”②主要任务在于协调征地双方当事人的公平性。这种将所兴办事业公益性质的认定和征地矛盾裁决职责的分工，便于征收委员会以第三方立场就争执事宜做出公正判决。审查征地范围的目的在于防止土地需用者过多征收土地，侵犯土地所有者利益。审查补偿金额的规定是协调土地所有者和土地需用者之间补偿分歧的一项重要内容。至于对收买时期或租用期限的审查也是防止土地需用者强行占用土地。从审查的内容看，土地征收审查委员会的任务是在政府确定征收土地后，协调征地双方当事人的矛盾和审查所征收土地的使用情况。虽然这是完成征地程序的一个步骤，但也负有一定的监督责任。
土地征收审查委员会在审理过程中也要充分听取土地所有者的意见。在提请土地征收审查委员会裁决公告发出后，“土地所有人或关系人得自公告之第一日起算，于二十日内提出意见书于地方行政官署”。③地方行政官署将土地征收计划和意见书一并提交土地征收审查委员会进行审核，并由该委员会作出判决。如土地需用者或土地所有者对判决结果仍有疑义，“征收审查委员会认为必要时，得命兴办事业人、土地所有人及关系人到会陈述意见，并得命邻近土地之所有人到会陈述意见”。④土地征收审查委员会将再次对双方的意见进行鉴定。双方达成议定后，需形成书面协议，由委员长签字，并呈报上级行政官署执行征收。
二、土地征收审查委员会的组织结构
土地征收审查委员会作为一个解决土地需用者和土地所有者征地纠纷的组织，在成员结构方面本着公平和公正的精神，选择了多方代表，尤其是吸收了政府之外的第三方力量进入委员会。
在中国传统社会结构中，除了官和民两个阶层之外，还有个特殊的阶层——“绅”。“绅”主要包括地主、退职官员和士大夫。他们在基层社会中充当着秩序的维护者和官民沟通的桥梁。随着晚清社会经济的转变和商人、技术职业者、新式的知识分子的加入，“绅”逐渐壮大，形成独立于政府和民众之外的第三阶层。民初以后，以第三阶层为主导力量的民间团体在宪法性质的文件中得以确立并快速发展。1927年以后，南京国民政府为了建立其领导下的新党群体系和构建新的社会秩序，积极改建、训练新的社会团体，并颁布了一系列社会团体法，如1928年的《农民协会组织条例》，1929年的《工会法》，1930年的《文化团体组织大纲》和《农会法》。“社会组织化程度的强弱直接受制于国家给定的政治空间，政治制度的差异对于新的社会结合体的形式及其行动力的发挥，具有决定性的影响。”⑤南京国民政府给予了第三阶层充分的参与国家政治的活动空间。 吸收民间团体加入土地征收审查委员会，不仅是为了公正、公平地评定征地事宜，更是政府构建现代化社会秩序的一个体现。早在1915年模仿日本制定的《土地收用法》，规定：“土地收用评价会由其收用土地所在区域之地方长官选派地方行政官三人以上、及地方绅董三人以上、并由起业之主管官署派员组织之。”⑥已经把第三阶层作为土地收用评价委员会的重要成员了。南京国民政府于1928年公布的《土地征收法》规定：“征收审查委员会置委员长一人，委员四人或六人，委员长由地方行政长官充任，委员为四人时，由地方行政官署之代表指派一人，为六人时，指派二人，其他委员额由地方行政官署所指定之工、农、商等法定团体选派代表充之。”①司法院解释说：“所称地方行政官署之代表者系指代表该官署而被指派为征收审查委员会委员而言（廿二年院字八六○号）；所谓之农、工、商等法定团体不以工农商会为限，即其他合于民众团体组织方案所规定之程序者均为法定团体得指定其选派代表（廿二年院字九六四）。”②这里的民间团体是指合乎国民政府社会团体法的合法团体。
不过，在实践过程中，当时民间团体的发展速度与土地征收审查委员会设置的要求并不相匹配。南京作为全国观瞻的首都，市政建设开展较早，征地矛盾也较多。1929年7月，南京市政府“为厘定土地征收价值起见，特组织土地征收审查委员会，由各民众团体参加组织”。③根据南京市《土地征收审查委员会组织章程》规定：“征收审查委员会置委员长一人，委员四人或六人，委员长由地方行政长官充任。本委员会以市长为委员长，如市长不能出席时得委托秘书长代理之。”土地征收审查委员会的委员组成：“一、财政局长，二、土地局长，三、总工会代表，四、农民协会代表，五、商民协会代表，六、总商会代表。”④农、工团体早在20年代共产党进行民众运动已经组建。1927年国共合作破裂后，共产党停止了民众运动，国民政府对民间团体活动进行了整理，各种工、农团体随之解散。而此时期，国民政府领导下的新法定团体却没有及时建立起来。在这种情况下，土地征收审查委员会的组建存在很大困难，“其中人选孰字众望，既觉漫无标准，自属无从指定……其事实上之困难，不待烦言”。⑤但是迫于征地纠纷解决的紧要性，“征收审查委员会之委员遂由六人减至四人，即（一）市财政局长，（二）市土地局长，（三）市农会代表一人，（四）市商会代表一人”。⑥委员长仍为市长，这样委员会中政府代表仍多于民间团体代表。在实际开会商讨问题时，民间团体委员也不固定。例如，第十三次土地征收审查委员会常会出席者为：刘纪文、杨宗炯、杜哲庵、林庆隆、冉锡章、金国宝（周木均代）。⑦委员长刘纪文为南京市市长，杨宗炯为市土地局局长，⑧杜哲庵为市总商会代表，林庆隆为市农协会人员，冉锡章为商整会委员，金国宝为市财政局局长。第十五次土地征收审查委员会常会出席者为：金国宝（何汉勋代），刘纪文，杜哲庵，杨宗炯，冉锡章。从这两次会议的名单来看，土地征收审查委员会会议召开时出席人员总是政府方面代表占多数。当时地政学院学员刘岫青评论说：“既半数以上之委员（包含委员长在内）由政府人员充任，则只顾政府片面之便利，不恤人民之痛苦，原无足怪。”⑨
1934年8月3日，广州市组织土地征收审查委员会时，规定其成员为：“财政局局长、土地局局长、市参议会代表一人，市工、商、农界团体代表各一人。”⑩但是问题与南京市一样，各个法定团体还未完全建立起来。“关于工、商、农三界，除商、农两界各已推定代表外，其工界因现在未有联合会，尚未推定代表，对于该会推行，不无窒碍。”{11}后“经两次召集选举，均以届时不足法定人数，未能依章选出委员”，为此，广州市执行委员会函请市政府“召集市内各工会，依章推定代表一人，充任该会委员，以便推行”。{12}广州市政府“当即通令市内各工会推派代表出席……出席者共有车玉业公会等二十四个公会代表，已足法定人数，依法选出绘瓷业工会代表钟宝琳同志为土地征收审查委员”。{13}
20世纪初期，中国社会正在经历着一个全面转型的过程，这个过程不仅需要各项制度的完善，也需要联动发展。土地征收审查委员会的设立，吸收了民间团体参与，组织结构符合现代民主制度中的分权制衡精神。然而，新式的机构组织需要相应的社会制度进行支持，从上面的例子分析看，此机构的设立没有得到相应环境的支持，在实践运行中发挥的作用也会受到制约。
三、土地征收审查委员会的运行
虽然土地征收审查委员会的设置在理论上比较完整，但在履行职责时，并没有按照预期的设想进行，有法不依、有令不执行，是土地征收审查委员会效果不彰的主要原因。下面将从三个方面对土地征收审查委员会的运行情况进行分析。
（一）补偿地价的评定
《土地征收法》从1928年颁布到1936年被废止，一直是国民政府征收土地的法律依据。土地征收审查委员会也是解决征地矛盾的重要组织。综观当时留下来的各种资料，土地征收审查委员会发挥作用最大环节就是补偿金的再议定。南京市的土地征收审查委员会从1929年9月成立，到1933年5月止，处理征地纠纷案件有50多起，几乎全部是补偿金问题。①经过重新评议，一般地价补偿都有所增加，在化解政府和民众矛盾方面发挥了一定作用。不过，存在的问题也不容忽视。《土地征收法》规定，补偿地价的标准为：“土地所有人已依不动产登记程序呈报其地价时，兴办事业人得照所呈报之价额给予补偿。”②
然而，当时国民政府的不动产登记工作还没开始，所以地价补偿多以土地的市场价格为参照标准，由当地行政官署先派土地局或财政局调查被征收地段附近一带土地过去几年间之买卖价格，然后对调查结果进行综合评估，并在此基础上确定地价补偿标准。从理论上讲，按照土地时值给以补偿是比较公平的，但是有些行政机关在估定地价时往往以低价、最低价或者年代较久远的市场价格为参考标准，最后所定价格一般比时值低很多。因此，在协议地价时，双方很难达成一致，多由土地征收审查委员会重新审定。土地局局长和财政局局长既是政府要员，又是土地征收审查委员会的重要成员，不仅掌握着地价评估的重要调查资料，还属于地价估定的专业技术人员。在估定地价补偿金时，多数情况下仍以他们原来所掌握的地价调查报告为依据。地价重新评估的参考标准没有变，经过重新评估后的补偿地价也不会发生太大变化，即便是增加，也是为数甚微。 1930年，南京市政府修建新街口大广场时，征地20余亩，拆迁20户，但因补偿地价无法达成协议，便提交土地征收审查委员会议定。经土地征收审查委员会重新议定后，地价为每方丈20元（计每亩1200元），地价评定标准“系参照附近市价，比较上半年中山路给价每方十二元至十四元者，已超过五分之二”，③而中山路的地价补偿以1925年和1926年的土地交易价格为参考标准，到1929年中山路附近的土地交易价格已经远远超过三四年前土地交易价格。据土地经济学者高信估计1929年中山路新街口附近的地价为每方丈21～23元左右。④中山路贯通后，沿线地价飙升，翻倍增长，土地征收审查委员会确定的每方丈20元的补偿标准确实太低。在土地所有者提出质疑时，南京市政府还反复强调这是遵循“涨价归公”原则进行定价的：
若论该处在中山路未完成以前，本为如须高值，且公家投掷巨帑、修筑中山路等，而致该处地价激涨，系属不当得利，本不应完全据为私有也。⑤
政府打着“涨价归功”的幌子，故意压低地价。在土地所有者提出参照标准不合适时，南京市政府则说：
新街口应行建设广场，早经于上年修筑中山子午等路线时规定有案，一年以来，在该区城内呈报买卖过户或建筑勘丈者，多未照准，故该处房地，久无地价，该民等希图保存，无非为得善价。⑥
意即民众有土地投机之嫌。但实际上，首都建设委员会有了建筑广场的计划，就已经发出布告禁止土地买卖了，何来民众对自己的土地“希图保存”“为得善价”。
可见，土地征收审查委员会虽然在性质和组织方面欲保持公正和中立，但在实际运行中，却利用其他配套制度的不健全，发挥了有限的影响。
（二）民间团体介入的方式
虽然国民政府在土地征收审查委员会组建中赋予民间团体监督和审查的权利，但从以上地价评估来看，仍是政府起主导作用。不过，民间团体在维护民众权益方面也发挥了一定作用。1930年4月，“南京特别市农民协会鼓楼乡会以‘该乡多数农民草房，前被京市府勒令拆除，无处栖身’，特呈请市农协转请市政府，派员查勘赔偿。市府据呈后，已派特务股，并函首都警察，派员会同查勘核准”。①查勘清楚后，南京市政府于5月12日“召集被拆各户，按名发给（补偿金）”。②
各个中间团体还联合起来组成地价催偿会为民众的利益奔走呼号。1928年，南京市修建中山路，土地补偿金和拆迁费迟迟未发，沿路被征地、拆屋民众居无处所，生活受到影响。1929年，南京市农、工、商、学、妇女五协会联名呈请市党部，“各界市民纷纷来会请求，声称天寒岁暮，苦无栖避，恳请代为催促，即将初次被拆房屋之地价，用现金发给，二次被拆，须先付地价，然后拆房，庶乎藉此资助，免成饿殍”。③南京市政府函复称：“市库支绌，刻难筹发。”农民协会林庆隆以“似此被征各户，将何以为生”，邀请农、工、商、学、妇女五协会在农协举行的联席会议上，“会商妥善办法，务使政府早日将此项地价偿发，以维民命”。④1930年1月28日，中山路地价催偿会召开筹备会议，联合起来催发地价。南京市执委会上，“民训会提议，中山路地价市政府久未发给，各民众团体纷纷来会请愿，应函市政府从速发给案，决议，照办”。⑤不过，因财政紧张，中山路的征地拆迁费还是未能足价发放。
另外，民众也会主动求助于民间团体去维护自己的利益。如，1929年10月，南京市在修建中正街至杨公井马路的时候，该路沿线市民，以“值此寒冬，天气日渐寒冷，不惟无房可迁，即自身生活问题亦难解决之时，若欲及时拆让，其势有所不能，日前特集队向内政部请愿，昨日复向中正街总商会呼吁，请求援助，暂缓拆让，与以迁让之准备机会”。中正街总商会认为：“中山马路乃首都建设之绝早计划，无论迟早，事在必拆，允于可能范围内，向市府转达斯意。”⑥市民直接向总商会请求帮助，也减少了政府和民众的直接冲突。
从上文可以看出，民间团体能够在催发补偿金方面产生一定影响，也能得到民众的认同和信赖。然而，民间团体并不是在土地征收审查委员会“体制内”发挥作用，而是在“体制外”产生影响。
（三）对土地征收审查委员会裁判结果的再救济
土地征收审查委员会虽然对征地纠纷做出了裁决，但不一定是最终裁决。如果不满意裁决，可根据《土地征收法》中的规定，进行相应的行政申诉或寻求司法救助。“对于县或市征收审查委员会之议定有不服者，得诉愿于省政府。对于特别市征收审查委员会之议定有不服者，得诉愿于内政部”。或“得向该管地方法院起诉，但以未经提出诉愿者为限”。⑦土地所有者可以向土地征收所管机关的上级政府或该管地方司法机关提起诉愿或起诉，但二者不能同时进行。这是土地征收的最后裁判环节，也是对土地所有者权利进行保护的最后一道屏障。
政府作为公共利益的判定者，又作为征地纠纷的裁判者，只有对行政官署设置层级管辖权，才能使权利相互制约和监督。不服所在地方行政官署设置的土地征收审查委员会的判定结果时，土地所有者可向上级政府提起诉愿。1935年2月，叶蔚甫不服土地征收审查委员会对于市社会局征收竺桥土地所估定之地价提起诉愿，内政部判定：“本案补偿金额所参照之标准有欠周详，原议定应撤销复议。”⑧
法院作为“社会正义的最后一道防线”，具有独立性、权威性和终结性的特点。“司法机关参与执行产权的转移，一方面，司法机关无本身之利害，又属代表国家权力机关之一，自能与行政机关收合作之效；他方面以司法机关精神及程序之严整，又可收制衡的效用。”①不过由于程序严整，土地所有者很难通过这条渠道维护自己的利益。例如，市民刘守纶有土地坐落在中华门外刘家花园。1935年，为给江南铁路公司建筑京芜路总车站，经市政府咨请内政部，将张家花园一带土地核准公告征收。市财政局代江南铁路公司召集被征收土地者协议地价补偿。商议无果，刘守纶便提请土地征收审查委员会重新议定。
经过重新评估，刘守纶的土地被定为熟地每亩240元，荒地、坟地每亩150元，塘地每亩120元。刘守纶不服，诉愿于内政部，未果；又诉愿于行政院，被驳回；后又提起诉讼到法院。法院裁判结果：“（一）依法核准征收之土地发生争执，征收审查委员会依照当日适用之土地征收法及酌量地方情形之议定，不得谓为违法；（二）行政诉讼之提起应以不服官府违法处分为要，为行政诉讼法所明定，故未经过官署之处分自不得提起诉讼。”②最终以诉愿不合程序而予以驳回。
从表面上看，土地诉愿和诉讼程序对土地征收进行了环环相扣的控制和监督，但实际上土地所有者在提起诉愿或起诉时，土地征收进程并未停止。根据《土地征收法》规定：“诉愿或诉讼之提起不停止事业之进行及土地之征收。”③这就意味着被征收土地者只能为补偿金问题提起诉愿，至于土地是否合于公益性目的，则处于监管“真空”。
邓正来先生认为，一个理想形态的现代社会是“不同的知识系统在社会转型过程中的遭遇需要改变原有的社会结构并步向国家与社会相分离但却良性互动的社会结构”。④国家与社会之间协调发展，才能构建一个完整而均衡发展的社会秩序。近代以来，政府主导的自上而下的现代社会秩序构建的过程，是中国社会转型的重要表现。南京国民政府时期的土地征收审查委员会是由政府组织、民间团体参与的解决征地矛盾的仲裁组织，其目的试图使政府处于一种中立地位，公平地对待征地双方当事人，有效化解矛盾，从而推动新兴社会秩序的构建。然而，民间组织的滞后发育和政治地位的突出使土地征收审查委员会制度产生的影响有限，这是近代中国社会发展不平衡的标志。
【作者简介】王瑞庆，女，1981年生，河北唐县人，杭州国际城市学研究中心博士后，助理研究员，主要研究文向为中国近现代土地制度史。
【责任编辑：吴丹 实习编辑：杜敬红】
[关键词]民国时期，土地征收审查委员会，民间团体
[中图分类号]K26 [文献标识码]A [文章编号]0457-6241（2014）18-0033-06
土地征收是一种政府行使国家权力的行为，且征收土地的各项程序和标准又多由政府制定。在现行的土地征收制度中，政府同时扮演三种角色：公共利益的判断者、征收权力的执行者、征收争议的裁判者。实际上，早在南京国民政府时期，土地征收法规中就已经有土地征收审查委员会的详细规定，并且吸收民间团体参与到监督审查程序中。这项制度在解决征地纠纷中产生了一定的影响，但纰漏也颇多。但和南京国民政府时期的土地征收相关问题的研究论文并不是很多。本文拟通过对相关史料的整理和分析，考察该委员会的法律规定及实践运行。不当之处，请方家批评指正。
一、土地征收审查委员会的设置
在土地征收过程中，存在三方当事人：土地所有者、政府、土地需用者。政府既是征收主体，又是转移土地所有权的执行者。政府如何行使其征收权关系着征地的公共利益原则、程序正义、补偿公正。近代中国的土地征收制度是“西学东渐”潮流中的“舶来物”。早在北京政府时期就模仿日本的征地制度制定了《土地收用法》，设立了土地收用评价委员会，专门评定政府收用土地时的“地价、租价或迁移费赔偿费”。①
南京国民政府成立后，迫于各项建设和土地制度改革的需要，于1928年7月28日重新颁行《土地征收法》。这部法律体现了先协议后强制征收的精神，即遇有建设公益事业占用土地时，土地需用者和土地使用者之间以收买为原则。②依据民法契约的规定，通过土地自愿买卖的方式转移土地所有权，土地需用者只需向政府缴纳契税，办理过户手续即可。如果买卖不成，土地需用者便可以兴办公共事业为由，向政府提出强制征收的申请。“国民政府、直辖中央各机关、省政府、特别市政府征收土地时，由国民政府内政部核准；县或市征收土地时，由省政府核准。地方自治团体或人民征收土地时，由县或市转呈省政府核准，其在特别市者，由特别市政府转报国民政府内政部核准。”③在内政部或省政府核准土地需用者确为建设公共事业后，由征收土地所在的地方行政官署④公告所征收土地的详明清单，并通知土地所有者及关系者。在接到通知后，土地需用者和土地所有者就征地面积、地价补偿等事进行协商。如果协商成功，则可以直接进行土地所有权转移，否则，需提请土地征收审查委员会进行议定裁决。土地征收审查委员是临时组织的，如果是国民政府、中央直辖机关、省政府为土地需用者时，要嘱托所在地方行政官署组织；如果是特别市、县、市为土地需用者时，需自行组织；如果是地方自治团体或人民为土地需用者时，应请求地方行政官署组织。①
政府征收土地行为的公平性主要体现在征地目的的公益性、征地程序的公正性、征地补偿的公平性。根据《土地征收法》规定，公益事业的认定和征地补偿作为两个事项，分别由两个不同的主体进行审核和裁定。内政部和省政府核定的是所兴办事业的公益性质，目的在于协调个体与社会的矛盾，保证全局利益。而征收土地所在的地方行政官署设置的土地征收审查委员会所核定的是：“一、征收土地之范围；二、补偿金额；三、收买时期或租用期限；凡兴办事业人之主张违反土地征收法或其他法令之规定者，征收审查委员会得予以驳斥。”②主要任务在于协调征地双方当事人的公平性。这种将所兴办事业公益性质的认定和征地矛盾裁决职责的分工，便于征收委员会以第三方立场就争执事宜做出公正判决。审查征地范围的目的在于防止土地需用者过多征收土地，侵犯土地所有者利益。审查补偿金额的规定是协调土地所有者和土地需用者之间补偿分歧的一项重要内容。至于对收买时期或租用期限的审查也是防止土地需用者强行占用土地。从审查的内容看，土地征收审查委员会的任务是在政府确定征收土地后，协调征地双方当事人的矛盾和审查所征收土地的使用情况。虽然这是完成征地程序的一个步骤，但也负有一定的监督责任。
土地征收审查委员会在审理过程中也要充分听取土地所有者的意见。在提请土地征收审查委员会裁决公告发出后，“土地所有人或关系人得自公告之第一日起算，于二十日内提出意见书于地方行政官署”。③地方行政官署将土地征收计划和意见书一并提交土地征收审查委员会进行审核，并由该委员会作出判决。如土地需用者或土地所有者对判决结果仍有疑义，“征收审查委员会认为必要时，得命兴办事业人、土地所有人及关系人到会陈述意见，并得命邻近土地之所有人到会陈述意见”。④土地征收审查委员会将再次对双方的意见进行鉴定。双方达成议定后，需形成书面协议，由委员长签字，并呈报上级行政官署执行征收。
二、土地征收审查委员会的组织结构
土地征收审查委员会作为一个解决土地需用者和土地所有者征地纠纷的组织，在成员结构方面本着公平和公正的精神，选择了多方代表，尤其是吸收了政府之外的第三方力量进入委员会。
在中国传统社会结构中，除了官和民两个阶层之外，还有个特殊的阶层——“绅”。“绅”主要包括地主、退职官员和士大夫。他们在基层社会中充当着秩序的维护者和官民沟通的桥梁。随着晚清社会经济的转变和商人、技术职业者、新式的知识分子的加入，“绅”逐渐壮大，形成独立于政府和民众之外的第三阶层。民初以后，以第三阶层为主导力量的民间团体在宪法性质的文件中得以确立并快速发展。1927年以后，南京国民政府为了建立其领导下的新党群体系和构建新的社会秩序，积极改建、训练新的社会团体，并颁布了一系列社会团体法，如1928年的《农民协会组织条例》，1929年的《工会法》，1930年的《文化团体组织大纲》和《农会法》。“社会组织化程度的强弱直接受制于国家给定的政治空间，政治制度的差异对于新的社会结合体的形式及其行动力的发挥，具有决定性的影响。”⑤南京国民政府给予了第三阶层充分的参与国家政治的活动空间。 吸收民间团体加入土地征收审查委员会，不仅是为了公正、公平地评定征地事宜，更是政府构建现代化社会秩序的一个体现。早在1915年模仿日本制定的《土地收用法》，规定：“土地收用评价会由其收用土地所在区域之地方长官选派地方行政官三人以上、及地方绅董三人以上、并由起业之主管官署派员组织之。”⑥已经把第三阶层作为土地收用评价委员会的重要成员了。南京国民政府于1928年公布的《土地征收法》规定：“征收审查委员会置委员长一人，委员四人或六人，委员长由地方行政长官充任，委员为四人时，由地方行政官署之代表指派一人，为六人时，指派二人，其他委员额由地方行政官署所指定之工、农、商等法定团体选派代表充之。”①司法院解释说：“所称地方行政官署之代表者系指代表该官署而被指派为征收审查委员会委员而言（廿二年院字八六○号）；所谓之农、工、商等法定团体不以工农商会为限，即其他合于民众团体组织方案所规定之程序者均为法定团体得指定其选派代表（廿二年院字九六四）。”②这里的民间团体是指合乎国民政府社会团体法的合法团体。
不过，在实践过程中，当时民间团体的发展速度与土地征收审查委员会设置的要求并不相匹配。南京作为全国观瞻的首都，市政建设开展较早，征地矛盾也较多。1929年7月，南京市政府“为厘定土地征收价值起见，特组织土地征收审查委员会，由各民众团体参加组织”。③根据南京市《土地征收审查委员会组织章程》规定：“征收审查委员会置委员长一人，委员四人或六人，委员长由地方行政长官充任。本委员会以市长为委员长，如市长不能出席时得委托秘书长代理之。”土地征收审查委员会的委员组成：“一、财政局长，二、土地局长，三、总工会代表，四、农民协会代表，五、商民协会代表，六、总商会代表。”④农、工团体早在20年代共产党进行民众运动已经组建。1927年国共合作破裂后，共产党停止了民众运动，国民政府对民间团体活动进行了整理，各种工、农团体随之解散。而此时期，国民政府领导下的新法定团体却没有及时建立起来。在这种情况下，土地征收审查委员会的组建存在很大困难，“其中人选孰字众望，既觉漫无标准，自属无从指定……其事实上之困难，不待烦言”。⑤但是迫于征地纠纷解决的紧要性，“征收审查委员会之委员遂由六人减至四人，即（一）市财政局长，（二）市土地局长，（三）市农会代表一人，（四）市商会代表一人”。⑥委员长仍为市长，这样委员会中政府代表仍多于民间团体代表。在实际开会商讨问题时，民间团体委员也不固定。例如，第十三次土地征收审查委员会常会出席者为：刘纪文、杨宗炯、杜哲庵、林庆隆、冉锡章、金国宝（周木均代）。⑦委员长刘纪文为南京市市长，杨宗炯为市土地局局长，⑧杜哲庵为市总商会代表，林庆隆为市农协会人员，冉锡章为商整会委员，金国宝为市财政局局长。第十五次土地征收审查委员会常会出席者为：金国宝（何汉勋代），刘纪文，杜哲庵，杨宗炯，冉锡章。从这两次会议的名单来看，土地征收审查委员会会议召开时出席人员总是政府方面代表占多数。当时地政学院学员刘岫青评论说：“既半数以上之委员（包含委员长在内）由政府人员充任，则只顾政府片面之便利，不恤人民之痛苦，原无足怪。”⑨
1934年8月3日，广州市组织土地征收审查委员会时，规定其成员为：“财政局局长、土地局局长、市参议会代表一人，市工、商、农界团体代表各一人。”⑩但是问题与南京市一样，各个法定团体还未完全建立起来。“关于工、商、农三界，除商、农两界各已推定代表外，其工界因现在未有联合会，尚未推定代表，对于该会推行，不无窒碍。”{11}后“经两次召集选举，均以届时不足法定人数，未能依章选出委员”，为此，广州市执行委员会函请市政府“召集市内各工会，依章推定代表一人，充任该会委员，以便推行”。{12}广州市政府“当即通令市内各工会推派代表出席……出席者共有车玉业公会等二十四个公会代表，已足法定人数，依法选出绘瓷业工会代表钟宝琳同志为土地征收审查委员”。{13}
20世纪初期，中国社会正在经历着一个全面转型的过程，这个过程不仅需要各项制度的完善，也需要联动发展。土地征收审查委员会的设立，吸收了民间团体参与，组织结构符合现代民主制度中的分权制衡精神。然而，新式的机构组织需要相应的社会制度进行支持，从上面的例子分析看，此机构的设立没有得到相应环境的支持，在实践运行中发挥的作用也会受到制约。
三、土地征收审查委员会的运行
虽然土地征收审查委员会的设置在理论上比较完整，但在履行职责时，并没有按照预期的设想进行，有法不依、有令不执行，是土地征收审查委员会效果不彰的主要原因。下面将从三个方面对土地征收审查委员会的运行情况进行分析。
（一）补偿地价的评定
《土地征收法》从1928年颁布到1936年被废止，一直是国民政府征收土地的法律依据。土地征收审查委员会也是解决征地矛盾的重要组织。综观当时留下来的各种资料，土地征收审查委员会发挥作用最大环节就是补偿金的再议定。南京市的土地征收审查委员会从1929年9月成立，到1933年5月止，处理征地纠纷案件有50多起，几乎全部是补偿金问题。①经过重新评议，一般地价补偿都有所增加，在化解政府和民众矛盾方面发挥了一定作用。不过，存在的问题也不容忽视。《土地征收法》规定，补偿地价的标准为：“土地所有人已依不动产登记程序呈报其地价时，兴办事业人得照所呈报之价额给予补偿。”②
然而，当时国民政府的不动产登记工作还没开始，所以地价补偿多以土地的市场价格为参照标准，由当地行政官署先派土地局或财政局调查被征收地段附近一带土地过去几年间之买卖价格，然后对调查结果进行综合评估，并在此基础上确定地价补偿标准。从理论上讲，按照土地时值给以补偿是比较公平的，但是有些行政机关在估定地价时往往以低价、最低价或者年代较久远的市场价格为参考标准，最后所定价格一般比时值低很多。因此，在协议地价时，双方很难达成一致，多由土地征收审查委员会重新审定。土地局局长和财政局局长既是政府要员，又是土地征收审查委员会的重要成员，不仅掌握着地价评估的重要调查资料，还属于地价估定的专业技术人员。在估定地价补偿金时，多数情况下仍以他们原来所掌握的地价调查报告为依据。地价重新评估的参考标准没有变，经过重新评估后的补偿地价也不会发生太大变化，即便是增加，也是为数甚微。 1930年，南京市政府修建新街口大广场时，征地20余亩，拆迁20户，但因补偿地价无法达成协议，便提交土地征收审查委员会议定。经土地征收审查委员会重新议定后，地价为每方丈20元（计每亩1200元），地价评定标准“系参照附近市价，比较上半年中山路给价每方十二元至十四元者，已超过五分之二”，③而中山路的地价补偿以1925年和1926年的土地交易价格为参考标准，到1929年中山路附近的土地交易价格已经远远超过三四年前土地交易价格。据土地经济学者高信估计1929年中山路新街口附近的地价为每方丈21～23元左右。④中山路贯通后，沿线地价飙升，翻倍增长，土地征收审查委员会确定的每方丈20元的补偿标准确实太低。在土地所有者提出质疑时，南京市政府还反复强调这是遵循“涨价归公”原则进行定价的：
若论该处在中山路未完成以前，本为如须高值，且公家投掷巨帑、修筑中山路等，而致该处地价激涨，系属不当得利，本不应完全据为私有也。⑤
政府打着“涨价归功”的幌子，故意压低地价。在土地所有者提出参照标准不合适时，南京市政府则说：
新街口应行建设广场，早经于上年修筑中山子午等路线时规定有案，一年以来，在该区城内呈报买卖过户或建筑勘丈者，多未照准，故该处房地，久无地价，该民等希图保存，无非为得善价。⑥
意即民众有土地投机之嫌。但实际上，首都建设委员会有了建筑广场的计划，就已经发出布告禁止土地买卖了，何来民众对自己的土地“希图保存”“为得善价”。
可见，土地征收审查委员会虽然在性质和组织方面欲保持公正和中立，但在实际运行中，却利用其他配套制度的不健全，发挥了有限的影响。
（二）民间团体介入的方式
虽然国民政府在土地征收审查委员会组建中赋予民间团体监督和审查的权利，但从以上地价评估来看，仍是政府起主导作用。不过，民间团体在维护民众权益方面也发挥了一定作用。1930年4月，“南京特别市农民协会鼓楼乡会以‘该乡多数农民草房，前被京市府勒令拆除，无处栖身’，特呈请市农协转请市政府，派员查勘赔偿。市府据呈后，已派特务股，并函首都警察，派员会同查勘核准”。①查勘清楚后，南京市政府于5月12日“召集被拆各户，按名发给（补偿金）”。②
各个中间团体还联合起来组成地价催偿会为民众的利益奔走呼号。1928年，南京市修建中山路，土地补偿金和拆迁费迟迟未发，沿路被征地、拆屋民众居无处所，生活受到影响。1929年，南京市农、工、商、学、妇女五协会联名呈请市党部，“各界市民纷纷来会请求，声称天寒岁暮，苦无栖避，恳请代为催促，即将初次被拆房屋之地价，用现金发给，二次被拆，须先付地价，然后拆房，庶乎藉此资助，免成饿殍”。③南京市政府函复称：“市库支绌，刻难筹发。”农民协会林庆隆以“似此被征各户，将何以为生”，邀请农、工、商、学、妇女五协会在农协举行的联席会议上，“会商妥善办法，务使政府早日将此项地价偿发，以维民命”。④1930年1月28日，中山路地价催偿会召开筹备会议，联合起来催发地价。南京市执委会上，“民训会提议，中山路地价市政府久未发给，各民众团体纷纷来会请愿，应函市政府从速发给案，决议，照办”。⑤不过，因财政紧张，中山路的征地拆迁费还是未能足价发放。
另外，民众也会主动求助于民间团体去维护自己的利益。如，1929年10月，南京市在修建中正街至杨公井马路的时候，该路沿线市民，以“值此寒冬，天气日渐寒冷，不惟无房可迁，即自身生活问题亦难解决之时，若欲及时拆让，其势有所不能，日前特集队向内政部请愿，昨日复向中正街总商会呼吁，请求援助，暂缓拆让，与以迁让之准备机会”。中正街总商会认为：“中山马路乃首都建设之绝早计划，无论迟早，事在必拆，允于可能范围内，向市府转达斯意。”⑥市民直接向总商会请求帮助，也减少了政府和民众的直接冲突。
从上文可以看出，民间团体能够在催发补偿金方面产生一定影响，也能得到民众的认同和信赖。然而，民间团体并不是在土地征收审查委员会“体制内”发挥作用，而是在“体制外”产生影响。
（三）对土地征收审查委员会裁判结果的再救济
土地征收审查委员会虽然对征地纠纷做出了裁决，但不一定是最终裁决。如果不满意裁决，可根据《土地征收法》中的规定，进行相应的行政申诉或寻求司法救助。“对于县或市征收审查委员会之议定有不服者，得诉愿于省政府。对于特别市征收审查委员会之议定有不服者，得诉愿于内政部”。或“得向该管地方法院起诉，但以未经提出诉愿者为限”。⑦土地所有者可以向土地征收所管机关的上级政府或该管地方司法机关提起诉愿或起诉，但二者不能同时进行。这是土地征收的最后裁判环节，也是对土地所有者权利进行保护的最后一道屏障。
政府作为公共利益的判定者，又作为征地纠纷的裁判者，只有对行政官署设置层级管辖权，才能使权利相互制约和监督。不服所在地方行政官署设置的土地征收审查委员会的判定结果时，土地所有者可向上级政府提起诉愿。1935年2月，叶蔚甫不服土地征收审查委员会对于市社会局征收竺桥土地所估定之地价提起诉愿，内政部判定：“本案补偿金额所参照之标准有欠周详，原议定应撤销复议。”⑧
法院作为“社会正义的最后一道防线”，具有独立性、权威性和终结性的特点。“司法机关参与执行产权的转移，一方面，司法机关无本身之利害，又属代表国家权力机关之一，自能与行政机关收合作之效；他方面以司法机关精神及程序之严整，又可收制衡的效用。”①不过由于程序严整，土地所有者很难通过这条渠道维护自己的利益。例如，市民刘守纶有土地坐落在中华门外刘家花园。1935年，为给江南铁路公司建筑京芜路总车站，经市政府咨请内政部，将张家花园一带土地核准公告征收。市财政局代江南铁路公司召集被征收土地者协议地价补偿。商议无果，刘守纶便提请土地征收审查委员会重新议定。
经过重新评估，刘守纶的土地被定为熟地每亩240元，荒地、坟地每亩150元，塘地每亩120元。刘守纶不服，诉愿于内政部，未果；又诉愿于行政院，被驳回；后又提起诉讼到法院。法院裁判结果：“（一）依法核准征收之土地发生争执，征收审查委员会依照当日适用之土地征收法及酌量地方情形之议定，不得谓为违法；（二）行政诉讼之提起应以不服官府违法处分为要，为行政诉讼法所明定，故未经过官署之处分自不得提起诉讼。”②最终以诉愿不合程序而予以驳回。
从表面上看，土地诉愿和诉讼程序对土地征收进行了环环相扣的控制和监督，但实际上土地所有者在提起诉愿或起诉时，土地征收进程并未停止。根据《土地征收法》规定：“诉愿或诉讼之提起不停止事业之进行及土地之征收。”③这就意味着被征收土地者只能为补偿金问题提起诉愿，至于土地是否合于公益性目的，则处于监管“真空”。
邓正来先生认为，一个理想形态的现代社会是“不同的知识系统在社会转型过程中的遭遇需要改变原有的社会结构并步向国家与社会相分离但却良性互动的社会结构”。④国家与社会之间协调发展，才能构建一个完整而均衡发展的社会秩序。近代以来，政府主导的自上而下的现代社会秩序构建的过程，是中国社会转型的重要表现。南京国民政府时期的土地征收审查委员会是由政府组织、民间团体参与的解决征地矛盾的仲裁组织，其目的试图使政府处于一种中立地位，公平地对待征地双方当事人，有效化解矛盾，从而推动新兴社会秩序的构建。然而，民间组织的滞后发育和政治地位的突出使土地征收审查委员会制度产生的影响有限，这是近代中国社会发展不平衡的标志。
【作者简介】王瑞庆，女，1981年生，河北唐县人，杭州国际城市学研究中心博士后，助理研究员，主要研究文向为中国近现代土地制度史。
【责任编辑：吴丹 实习编辑：杜敬红】