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[摘要]我国长期实行二元经济结构?熏虽然近年来加大了对农村公共服务的投入?熏但农村公共服务在总量不足的同时,也存在着结构失衡。从人民公社时期到家庭联产承包责任制时期?熏农村公共服务基本上靠农民自身解决?熏不符合公共服务的特征。要想真正实现城乡统筹发展,就必须改变现有的公共产品供给服务机制。
[关键词]农村公共服务;现状;供给机制
[中图分类号]C912[文献标识码]A[文章编号]1672-2426(2010)07-0053-03
改革开放以来,农业、农村、农民的“三农”问题一直是党中央、国务院高度重视的问题。近几年来,中央对农村投入不断加大,但制约农村经济持续发展以及社会稳定的根本问题即农村公共服务的改善仍然没有从根本上得到解决。
一、目前我国农村公共服务的现状
(一)农村公共服务所取得的主要成绩
近年来,我国各级政府不断加大对农村公共服务的投入,农村公共服务现状不断得到改善,主要表现在以下几方面。
1.农村电力供应得到极大改善。新中国建立后我国农村电网从无到有,从小到大,快速发展。特别是自1988年以来,国家开展大规模的农村电网建设和改造工程,着力解决县城地区电网薄弱和供电能力不足。到2006年我国国家电网供电区域已实现了县县通电;乡、村、户通电率也分别达到99.9%、99.8%和99.4%,农村电力建设实现历史性跨越[1]。并且基本上实现了城乡用电同网同价,农村用电价格下调,减轻了农民负担。农村发电量从1990年的418.1亿千瓦时增加到2005年的1357.2亿千瓦时;农村用电量从1990年的844.5亿千瓦时增加到2005年的4375.7亿千瓦时[2]。
2.农村交通状况明显改善。到2007年年底,全国农村公路(含县道、乡道、村道)里程达到313.44万公里,比上年末增加10.83万公里。农村公路里程超过10万公里的省(区)为17个[3]。全国绝大部分乡镇和建制村已通了公路,约80%的乡镇和60%的建制村通了沥青(水泥)路[4]。
3.农用水利设施建设得到加强。“十五”期间,新修江河堤防8600多公里,加固长江干堤3576公里,除险加固病险水库1800余座。五年改造中低产田873万公顷,新增有效灌溉面积155万公顷,新增工程节水灌溉面积495万公顷,灌溉用水有效利用系数提高到0.45。解决了6700多万农村人口的饮水困难和饮水不安全问题[5]。农村有效灌溉面积从1985年的44035.9千公顷增加到2005年的55029.3千公顷[6]。
4.农村教育文化卫生社会保障等社会公共服务有所加强。“十五”期间我国基本普及了农村九年义务教育,国家实施“两免一补”政策为中西部地区3400万名贫困家庭学生提供免费教科书。帮助西部地区新建和改建县级图书馆、基本实现了县县有图书馆、文化馆。50户以上已通电自然村基本实现广播电视村村通。各乡镇基本上都建立了乡镇卫生院,解决了百姓就近看病问题。新型农村合作医疗制度自2003年起步以来进展顺利,已成为覆盖面最广的一项社会保障制度,目前参合农民达7亿多;农村低保对象和农村五保供养对象分别增加到3000多万人和500多万人;享受农村医疗救助的人数增加也很大。
5.农村生活条件及生态环境建设得到改善。卫生部于2008年2月18日就扩大国家免疫规划实施方案和我国首次对农村饮用水与环境卫生开展大规模调查研究新闻发布会上指出:近3年来,中央转移支付农村改水改厕项目投资4.82亿元,主要用于支持贫困地区,特别是血防地区建设无害化卫生厕所215万座;在一些地方病比较严重的地区,投入了4100多万元,对饮水型氟、砷病区和高碘水源地进行筛查,对病区防病改水工程进行检测,基本掌握了病区分布范围和改水工程运转情况。目前,在东部发达地区农村,进行了改厕工作,深得广大农村住户的欢迎,厕所进行了无害化处理,极大的改善了如厕条件。对农村的垃圾处理问题,很多地方正在开始垃圾分运、转运处理。很多地区的农村正在进行沼气建设,使用清洁能源,农村沼气由示范推广进入加快普及阶段,呈现出良好的发展局面。截至2006年底,全国农村户用沼气达到2260万户左右,适宜农户普及率达到15%,到2010年全国将有4000万农户用上沼气[7]。
(二)农村公共服务所存在的主要问题
长期以来,由于我国实行二元经济结构,公共资源的配置主要向工业和城市倾斜,实行“以农养工”政策,城市公共服务由国家承担,而农村公共服务的提供,基本上由农民自身承担,造成了农村公共服务的长期欠账、质量低下,同时,由于农村公共服务的提供基本上是自上而下的,农民没有真正参与并表达需求,使得农村公共服务在总量不足的同时,也存在着结构失衡。主要问题表现在以下几方面。
1.农村生产生活急需的基础性公共服务供给不足。目前,农村电网改造已经基本完成,但由于缺乏资金,部分村仍然使用老线路,设备老化、供电能力低,制约着农村经济的发展。农村公路建设,进村道路硬化率达到了70%以上,但村内道路全部硬化只占18.2%。由于建设资金不足以及农村公路养护机制不健全等原因,农村道路硬化标准远远差于城市道路,基本上是在原来土路基础上铺盖的,路基松软,路面狭窄,标准低,没有科学的设计、规划,加之维护、保养跟不上,损坏的公路得不到及时的维修。第二次全国农业普查主要数据显示:有2265万个住户反映获取饮用水存在困难,占10.3%;使用管道水的住户10754万户,占48.6%;5101万户的饮用水经过净化处理,占23.1%;9231万户的饮用水为深井水,占41.8%;6151万户的饮用水为浅井水,占27.8%;619万户的饮用水来源于江河湖水,占2.8%;303万户的饮用水为池塘水,占1.4%;316万户的饮用水来源于雨水,占1.4%;387万户的饮用水来源于其他水源,占1.7%。有的地区自来水管道虽然都接到村里,但农民用水量比较大,负担不起自来水费用,因此管道闲置无法使用。卫生部农村饮用水状况调查结果显示:这次调查水样中未达到基本卫生安全的超标率是44.36%。在农业灌溉方面,虽然好多地方都建设了灌溉设施,实施集雨工程,但仍然是靠天吃饭,如果干旱之年,水库没有存水,所铺设的灌溉设施就成了摆设。在分散的小块地上,没有任何灌溉设施。而在很多地区,农村不需要的公共服务设施却存在过剩的现象:一些基层政府管理部门人员膨胀、机构臃肿;基层政府乱建楼堂馆所,办公楼非常气派;甚至在有些比较贫困的地区,建了一些农民很少需要的广场、歌舞厅、高档宾馆等。
2.农村生活居住环境令人堪忧。近几年来,农村生态环境建设虽然有了长足的进展,但农村居住环境没有多大的改观。长期以来由于农药、化肥的过多使用,不但使土质遭受严重的破坏,也使地下水水质受到污染,而地下水是大多数农村赖以生存的水源。在鼓励农村多样化致富的同时,一些水产养殖、渔业加工、污染严重的工厂的建立,成为农村的污染源。农村自身产生的垃圾大多数没有经过处理,自然堆积、填埋。随着农村土地的不断减少加之开发越来越集中到农村,农村的空间越来越小,老百姓生活水平的提高,垃圾排放量却在增多,由于缺乏资金,加上农村垃圾中可利用的较少,农村垃圾的处理一直是个难题。农村居民炊事使用的能源中,主要使用柴草的13318万户,占60.2%;主要使用煤的5762万户,占26.1%;主要使用煤气或天然气的2642万户,占11.9%;主要使用沼气的145万户,占0.7%;主要使用电的182万户,占0.8%;使用其他能源的59万户,占0.3%。农村厕所一直是一个较大的污染源,使用水冲式厕所的2838万户,占12.8%;使用旱厕的9796万户,占44.3%;使用简易厕所或无厕所的9474万户,占42.9%[8]。
3.农村公益性公共服务缺位,农村社会事业发展相当滞后。目前,虽然实行了九年义务教育,对农村小学实行“两免一补”政策,东部发达地区实行了“双高普九”,但城乡教育资源分配不均的根本问题没有解决,教育不公平问题没有解决。农村办学条件差,优秀的师资流向城市,农村的女孩、智障残疾儿童以及留守儿童的教育被忽视。我国农村居民人均受教育年限为7.6年,比城镇居民低3年。第二次农业普查数据显示:农村劳动力资源中,文盲3593万人,占6.8%;小学文化程度17341万人,占32.7%;初中文化程度26303万人,占49.5%;高中文化程度5215万人,占9.8%;大专及以上文化程度648万人,占1.2%。在医疗方面,虽然大多数都建立了乡镇卫生院,但由于资金不足,设备有限,医疗卫生方面的人才缺乏,老百姓小病不去看,大病都出镇,乡镇卫生院经营困难。虽然实行了“新农合”,从一定程度上缓解了村民看病贵的难题,但与城市相比,报销比例低,最高限额也较低,没有从根本上解决看不起病问题。随着新农村建设的进行以及开发越来越向农村集中,失地农民的双保(医疗保险、养老保险)问题越来越引起关注。按照国家相关政策规定,对失地农民要建立医疗保险及养老保险,但由于资金问题,土地动迁补偿费没有专户管理,好多被村集体占用做其他用途。农民上楼后,不但工作没有解决,所有生活方式改变,用水、用气、吃菜、吃粮等都需要付费,而没有了土地,农民的生活保障也就没有了。此外,对农村的科技服务、信息服务等比较缺乏。
4.新农村建设缺乏规划,留下很多弊病。新农村建设的宗旨是要逐步缩小城乡之间的发展差距,要让农民和城市居民一样作为公民能够公平地享受经济发展和社会发展的成果,逐步建设一个公平、公正、和谐的社会。但在实际的推行过程中,很多地方缺乏规划,来了项目,随便找块地就上,为以后全面发展埋下了后患。还有些地方,领导为了政绩工程,只注重“点”的建设,在比较发达、靠近公路等交通方便的地方,集中人、财、物大力扶持,甚至造成一些公共服务设施的过剩,而忽视了全面的发展,使得原来比较落后的地方继续落后。还有些地方只做表面文章,把新农村建设变成了领导作秀,当地很多村民吃水难、行路难,但新农村建设示范村却大笔地花钱,大张旗鼓地建设大广场、修花坛、栽大树,甚至农民的住房都要按统一标准粉刷,外表是漂亮了,但农民却穷得叮当响。在新农村发展过程中,没有解决好农民的后顾之忧,农民的基本保障问题没有解决。这些问题都进一步制约了农村的可持续发展。
二、农村公共服务落后的症结所在
现代公共产品及服务理论认为,公共产品及服务是指具有共同消费性质的服务。它有两个最基本的特征,即供给上的非排他性和消费上的非竞争性。由于公共产品及服务是满足公共需要的,加之这两个特征,使得私人、企业在提供公共服务时,就会产生“免费搭车”的问题,因而无法像私人产品那样完全通过市场调节,而应当由政府提供。在现实生活中,除国防等外,同时具有非排他性和非竞争性的产品和服务并不是很多,因此把完全具备非排他性和非竞争性的产品和服务称为纯公共产品,而把不完全具备这两个特征的称为准公共产品及服务或混合产品及服务。农村公共产品及服务按其性质可分为纯公共产品及服务和准公共产品及服务。前者主要包括农业基础科学研究、大江大河的治理、农村义务教育、农村公共卫生等外部性较强、受益范围大的公共产品服务,应该完全由政府提供。农村大多数公共产品属于准公共产品。如农村道路建设、农村水利灌溉系统、农村的小流域防洪防涝设施建设、农村职业教育、农业科技成果的推广、农村医疗等等。对于这类农村准公共产品服务的提供,市场机制可以发挥一定的作用。根据农村公共产品及服务受益范围的大小可以分为全国性的公共产品服务、地方性的公共产品服务和跨区域性的公共产品服务。根据财政分权理论,中央政府主要负责全国性公共产品服务的提供,地方政府则负责地方性公共产品服务的提供,跨区域性的公共产品服务由中央和地方共同提供或几个地区联合提供。
目前,我国农村公共产品服务提供症结在于供给机制问题,使得农村公共产品服务供给主体缺位,责任不清,自上而下的供给机制又无法满足真正需要。长期以来我国实行两套公共产品服务供给机制,城市的由国家提供,而农村的大多数由农民自身承担,虽然国家每年都有涉农资金扶持,但扶持的力度有限,资金分散,又由于多种原因层层截留,真正用于农村公共产品服务的远远满足不了需要。究其供给机制,虽然在不同的时期有不同的表现,但总体来说农村公共产品服务大多数由农民自身解决的机制没变。
在人民公社时期,我国实行的是工业化、城市化的发展道路,国家对农产品买方市场和卖方市场实行双重垄断,通过农产品剪刀差,农业反哺工业,农业为工业化、城市化积累了大量的资金。在这个时期,农村的公共设施建设主要通过农民具体的投工、投劳来完成,所需费用主要由公益金、公积金来支付。农村实行家庭联产承包责任制后,资金来源主要有四个部分:一是税收;二是向村集体交纳的各种统筹提留费用,包括村提留的公积金、公益金、管理费、农村教育附加费、计划生育费、优抚费、民兵训练费、乡村道路建设费等等;三是各种行政事业性收费、教育集资、乡村范围内的生产和公益事业集资以及各种摊派、罚款和收费;四是按国家法规规定,农村劳动力每年应承担的义务工和积累工。新时期,国家为了减轻农民负担,实行农村税费改革后,取消了农业税等各种农业税收,取消了乡统筹、村提留、农村教育集资等各种面向农民征收的税费,取消了农民义务工和劳动积累工。农民的各项税费取消后,农村的公共产品服务供给实行“一事一议”制。但由于与税费改革相联系的配套改革的不完善,乡镇政府资金出现巨大缺口,国家通过转移支付给地方的财政支持难以弥补县乡财政因税费改革出现的财政资金缺口,造成乡镇财政的进一步运转困难。政府的职能是提供公共产品服务,农村基层政府的职能也应该是为农村提供更好的公共产品服务,包括维系农村社会治安、建设基础设施、改善农村生活居住环境、提供农民培训、农村社会保障体系等。但由于目前大多数乡镇只是维系吃饭财政,极大降低了农村公共产品服务供给能力。在我国现行财政管理体制下,乡镇要负担乡镇机关人员工资、学校、医院费用等,吃饭财政维系原有的公共设施已经比较困难,根本再没有能力去提供新的公共产品服务。提供公共产品服务的责任便落在了村集体。国家虽然每年都会转移支付一块给村里,但与农村公共产品服务需要相差甚远,而且由于村委会人员都是农村直接选举,一任3年,村干部没有长远打算,即便有能力也不愿意把支出用在公共产品服务的提供上。最终公共产品服务又落在了农民头上。从现在农村实际情况看,留守在农村的农民大多数是素质较低、比较贫穷,对“一事一议”既没有兴趣参与又没有资金可以投入,而素质较高的农民都到城市打工,对自己家乡的公共产品服务的实施更是漠不关心。要想真正实现城乡统筹发展,就必须改变现有的公共产品供给服务机制。
参考文献:
[1]中国已建成世界规模最大的农村电网〔EB/OL〕.新浪财经网.http://www.sina.com.cn,2006-10-08.
[2][3]2007中国统计年鉴.国家统计局网站.http://www.stats.gov.cn.
[4]农业部.全国农村沼气工程建设规划〔EB/OL〕.中国农业信息网.http://www.agri.gov.cn.
[5]全国农业第二次普查主要数据.国家统计局网站.http://www.stats.gov.cn.
责任编辑侯琦
[关键词]农村公共服务;现状;供给机制
[中图分类号]C912[文献标识码]A[文章编号]1672-2426(2010)07-0053-03
改革开放以来,农业、农村、农民的“三农”问题一直是党中央、国务院高度重视的问题。近几年来,中央对农村投入不断加大,但制约农村经济持续发展以及社会稳定的根本问题即农村公共服务的改善仍然没有从根本上得到解决。
一、目前我国农村公共服务的现状
(一)农村公共服务所取得的主要成绩
近年来,我国各级政府不断加大对农村公共服务的投入,农村公共服务现状不断得到改善,主要表现在以下几方面。
1.农村电力供应得到极大改善。新中国建立后我国农村电网从无到有,从小到大,快速发展。特别是自1988年以来,国家开展大规模的农村电网建设和改造工程,着力解决县城地区电网薄弱和供电能力不足。到2006年我国国家电网供电区域已实现了县县通电;乡、村、户通电率也分别达到99.9%、99.8%和99.4%,农村电力建设实现历史性跨越[1]。并且基本上实现了城乡用电同网同价,农村用电价格下调,减轻了农民负担。农村发电量从1990年的418.1亿千瓦时增加到2005年的1357.2亿千瓦时;农村用电量从1990年的844.5亿千瓦时增加到2005年的4375.7亿千瓦时[2]。
2.农村交通状况明显改善。到2007年年底,全国农村公路(含县道、乡道、村道)里程达到313.44万公里,比上年末增加10.83万公里。农村公路里程超过10万公里的省(区)为17个[3]。全国绝大部分乡镇和建制村已通了公路,约80%的乡镇和60%的建制村通了沥青(水泥)路[4]。
3.农用水利设施建设得到加强。“十五”期间,新修江河堤防8600多公里,加固长江干堤3576公里,除险加固病险水库1800余座。五年改造中低产田873万公顷,新增有效灌溉面积155万公顷,新增工程节水灌溉面积495万公顷,灌溉用水有效利用系数提高到0.45。解决了6700多万农村人口的饮水困难和饮水不安全问题[5]。农村有效灌溉面积从1985年的44035.9千公顷增加到2005年的55029.3千公顷[6]。
4.农村教育文化卫生社会保障等社会公共服务有所加强。“十五”期间我国基本普及了农村九年义务教育,国家实施“两免一补”政策为中西部地区3400万名贫困家庭学生提供免费教科书。帮助西部地区新建和改建县级图书馆、基本实现了县县有图书馆、文化馆。50户以上已通电自然村基本实现广播电视村村通。各乡镇基本上都建立了乡镇卫生院,解决了百姓就近看病问题。新型农村合作医疗制度自2003年起步以来进展顺利,已成为覆盖面最广的一项社会保障制度,目前参合农民达7亿多;农村低保对象和农村五保供养对象分别增加到3000多万人和500多万人;享受农村医疗救助的人数增加也很大。
5.农村生活条件及生态环境建设得到改善。卫生部于2008年2月18日就扩大国家免疫规划实施方案和我国首次对农村饮用水与环境卫生开展大规模调查研究新闻发布会上指出:近3年来,中央转移支付农村改水改厕项目投资4.82亿元,主要用于支持贫困地区,特别是血防地区建设无害化卫生厕所215万座;在一些地方病比较严重的地区,投入了4100多万元,对饮水型氟、砷病区和高碘水源地进行筛查,对病区防病改水工程进行检测,基本掌握了病区分布范围和改水工程运转情况。目前,在东部发达地区农村,进行了改厕工作,深得广大农村住户的欢迎,厕所进行了无害化处理,极大的改善了如厕条件。对农村的垃圾处理问题,很多地方正在开始垃圾分运、转运处理。很多地区的农村正在进行沼气建设,使用清洁能源,农村沼气由示范推广进入加快普及阶段,呈现出良好的发展局面。截至2006年底,全国农村户用沼气达到2260万户左右,适宜农户普及率达到15%,到2010年全国将有4000万农户用上沼气[7]。
(二)农村公共服务所存在的主要问题
长期以来,由于我国实行二元经济结构,公共资源的配置主要向工业和城市倾斜,实行“以农养工”政策,城市公共服务由国家承担,而农村公共服务的提供,基本上由农民自身承担,造成了农村公共服务的长期欠账、质量低下,同时,由于农村公共服务的提供基本上是自上而下的,农民没有真正参与并表达需求,使得农村公共服务在总量不足的同时,也存在着结构失衡。主要问题表现在以下几方面。
1.农村生产生活急需的基础性公共服务供给不足。目前,农村电网改造已经基本完成,但由于缺乏资金,部分村仍然使用老线路,设备老化、供电能力低,制约着农村经济的发展。农村公路建设,进村道路硬化率达到了70%以上,但村内道路全部硬化只占18.2%。由于建设资金不足以及农村公路养护机制不健全等原因,农村道路硬化标准远远差于城市道路,基本上是在原来土路基础上铺盖的,路基松软,路面狭窄,标准低,没有科学的设计、规划,加之维护、保养跟不上,损坏的公路得不到及时的维修。第二次全国农业普查主要数据显示:有2265万个住户反映获取饮用水存在困难,占10.3%;使用管道水的住户10754万户,占48.6%;5101万户的饮用水经过净化处理,占23.1%;9231万户的饮用水为深井水,占41.8%;6151万户的饮用水为浅井水,占27.8%;619万户的饮用水来源于江河湖水,占2.8%;303万户的饮用水为池塘水,占1.4%;316万户的饮用水来源于雨水,占1.4%;387万户的饮用水来源于其他水源,占1.7%。有的地区自来水管道虽然都接到村里,但农民用水量比较大,负担不起自来水费用,因此管道闲置无法使用。卫生部农村饮用水状况调查结果显示:这次调查水样中未达到基本卫生安全的超标率是44.36%。在农业灌溉方面,虽然好多地方都建设了灌溉设施,实施集雨工程,但仍然是靠天吃饭,如果干旱之年,水库没有存水,所铺设的灌溉设施就成了摆设。在分散的小块地上,没有任何灌溉设施。而在很多地区,农村不需要的公共服务设施却存在过剩的现象:一些基层政府管理部门人员膨胀、机构臃肿;基层政府乱建楼堂馆所,办公楼非常气派;甚至在有些比较贫困的地区,建了一些农民很少需要的广场、歌舞厅、高档宾馆等。
2.农村生活居住环境令人堪忧。近几年来,农村生态环境建设虽然有了长足的进展,但农村居住环境没有多大的改观。长期以来由于农药、化肥的过多使用,不但使土质遭受严重的破坏,也使地下水水质受到污染,而地下水是大多数农村赖以生存的水源。在鼓励农村多样化致富的同时,一些水产养殖、渔业加工、污染严重的工厂的建立,成为农村的污染源。农村自身产生的垃圾大多数没有经过处理,自然堆积、填埋。随着农村土地的不断减少加之开发越来越集中到农村,农村的空间越来越小,老百姓生活水平的提高,垃圾排放量却在增多,由于缺乏资金,加上农村垃圾中可利用的较少,农村垃圾的处理一直是个难题。农村居民炊事使用的能源中,主要使用柴草的13318万户,占60.2%;主要使用煤的5762万户,占26.1%;主要使用煤气或天然气的2642万户,占11.9%;主要使用沼气的145万户,占0.7%;主要使用电的182万户,占0.8%;使用其他能源的59万户,占0.3%。农村厕所一直是一个较大的污染源,使用水冲式厕所的2838万户,占12.8%;使用旱厕的9796万户,占44.3%;使用简易厕所或无厕所的9474万户,占42.9%[8]。
3.农村公益性公共服务缺位,农村社会事业发展相当滞后。目前,虽然实行了九年义务教育,对农村小学实行“两免一补”政策,东部发达地区实行了“双高普九”,但城乡教育资源分配不均的根本问题没有解决,教育不公平问题没有解决。农村办学条件差,优秀的师资流向城市,农村的女孩、智障残疾儿童以及留守儿童的教育被忽视。我国农村居民人均受教育年限为7.6年,比城镇居民低3年。第二次农业普查数据显示:农村劳动力资源中,文盲3593万人,占6.8%;小学文化程度17341万人,占32.7%;初中文化程度26303万人,占49.5%;高中文化程度5215万人,占9.8%;大专及以上文化程度648万人,占1.2%。在医疗方面,虽然大多数都建立了乡镇卫生院,但由于资金不足,设备有限,医疗卫生方面的人才缺乏,老百姓小病不去看,大病都出镇,乡镇卫生院经营困难。虽然实行了“新农合”,从一定程度上缓解了村民看病贵的难题,但与城市相比,报销比例低,最高限额也较低,没有从根本上解决看不起病问题。随着新农村建设的进行以及开发越来越向农村集中,失地农民的双保(医疗保险、养老保险)问题越来越引起关注。按照国家相关政策规定,对失地农民要建立医疗保险及养老保险,但由于资金问题,土地动迁补偿费没有专户管理,好多被村集体占用做其他用途。农民上楼后,不但工作没有解决,所有生活方式改变,用水、用气、吃菜、吃粮等都需要付费,而没有了土地,农民的生活保障也就没有了。此外,对农村的科技服务、信息服务等比较缺乏。
4.新农村建设缺乏规划,留下很多弊病。新农村建设的宗旨是要逐步缩小城乡之间的发展差距,要让农民和城市居民一样作为公民能够公平地享受经济发展和社会发展的成果,逐步建设一个公平、公正、和谐的社会。但在实际的推行过程中,很多地方缺乏规划,来了项目,随便找块地就上,为以后全面发展埋下了后患。还有些地方,领导为了政绩工程,只注重“点”的建设,在比较发达、靠近公路等交通方便的地方,集中人、财、物大力扶持,甚至造成一些公共服务设施的过剩,而忽视了全面的发展,使得原来比较落后的地方继续落后。还有些地方只做表面文章,把新农村建设变成了领导作秀,当地很多村民吃水难、行路难,但新农村建设示范村却大笔地花钱,大张旗鼓地建设大广场、修花坛、栽大树,甚至农民的住房都要按统一标准粉刷,外表是漂亮了,但农民却穷得叮当响。在新农村发展过程中,没有解决好农民的后顾之忧,农民的基本保障问题没有解决。这些问题都进一步制约了农村的可持续发展。
二、农村公共服务落后的症结所在
现代公共产品及服务理论认为,公共产品及服务是指具有共同消费性质的服务。它有两个最基本的特征,即供给上的非排他性和消费上的非竞争性。由于公共产品及服务是满足公共需要的,加之这两个特征,使得私人、企业在提供公共服务时,就会产生“免费搭车”的问题,因而无法像私人产品那样完全通过市场调节,而应当由政府提供。在现实生活中,除国防等外,同时具有非排他性和非竞争性的产品和服务并不是很多,因此把完全具备非排他性和非竞争性的产品和服务称为纯公共产品,而把不完全具备这两个特征的称为准公共产品及服务或混合产品及服务。农村公共产品及服务按其性质可分为纯公共产品及服务和准公共产品及服务。前者主要包括农业基础科学研究、大江大河的治理、农村义务教育、农村公共卫生等外部性较强、受益范围大的公共产品服务,应该完全由政府提供。农村大多数公共产品属于准公共产品。如农村道路建设、农村水利灌溉系统、农村的小流域防洪防涝设施建设、农村职业教育、农业科技成果的推广、农村医疗等等。对于这类农村准公共产品服务的提供,市场机制可以发挥一定的作用。根据农村公共产品及服务受益范围的大小可以分为全国性的公共产品服务、地方性的公共产品服务和跨区域性的公共产品服务。根据财政分权理论,中央政府主要负责全国性公共产品服务的提供,地方政府则负责地方性公共产品服务的提供,跨区域性的公共产品服务由中央和地方共同提供或几个地区联合提供。
目前,我国农村公共产品服务提供症结在于供给机制问题,使得农村公共产品服务供给主体缺位,责任不清,自上而下的供给机制又无法满足真正需要。长期以来我国实行两套公共产品服务供给机制,城市的由国家提供,而农村的大多数由农民自身承担,虽然国家每年都有涉农资金扶持,但扶持的力度有限,资金分散,又由于多种原因层层截留,真正用于农村公共产品服务的远远满足不了需要。究其供给机制,虽然在不同的时期有不同的表现,但总体来说农村公共产品服务大多数由农民自身解决的机制没变。
在人民公社时期,我国实行的是工业化、城市化的发展道路,国家对农产品买方市场和卖方市场实行双重垄断,通过农产品剪刀差,农业反哺工业,农业为工业化、城市化积累了大量的资金。在这个时期,农村的公共设施建设主要通过农民具体的投工、投劳来完成,所需费用主要由公益金、公积金来支付。农村实行家庭联产承包责任制后,资金来源主要有四个部分:一是税收;二是向村集体交纳的各种统筹提留费用,包括村提留的公积金、公益金、管理费、农村教育附加费、计划生育费、优抚费、民兵训练费、乡村道路建设费等等;三是各种行政事业性收费、教育集资、乡村范围内的生产和公益事业集资以及各种摊派、罚款和收费;四是按国家法规规定,农村劳动力每年应承担的义务工和积累工。新时期,国家为了减轻农民负担,实行农村税费改革后,取消了农业税等各种农业税收,取消了乡统筹、村提留、农村教育集资等各种面向农民征收的税费,取消了农民义务工和劳动积累工。农民的各项税费取消后,农村的公共产品服务供给实行“一事一议”制。但由于与税费改革相联系的配套改革的不完善,乡镇政府资金出现巨大缺口,国家通过转移支付给地方的财政支持难以弥补县乡财政因税费改革出现的财政资金缺口,造成乡镇财政的进一步运转困难。政府的职能是提供公共产品服务,农村基层政府的职能也应该是为农村提供更好的公共产品服务,包括维系农村社会治安、建设基础设施、改善农村生活居住环境、提供农民培训、农村社会保障体系等。但由于目前大多数乡镇只是维系吃饭财政,极大降低了农村公共产品服务供给能力。在我国现行财政管理体制下,乡镇要负担乡镇机关人员工资、学校、医院费用等,吃饭财政维系原有的公共设施已经比较困难,根本再没有能力去提供新的公共产品服务。提供公共产品服务的责任便落在了村集体。国家虽然每年都会转移支付一块给村里,但与农村公共产品服务需要相差甚远,而且由于村委会人员都是农村直接选举,一任3年,村干部没有长远打算,即便有能力也不愿意把支出用在公共产品服务的提供上。最终公共产品服务又落在了农民头上。从现在农村实际情况看,留守在农村的农民大多数是素质较低、比较贫穷,对“一事一议”既没有兴趣参与又没有资金可以投入,而素质较高的农民都到城市打工,对自己家乡的公共产品服务的实施更是漠不关心。要想真正实现城乡统筹发展,就必须改变现有的公共产品供给服务机制。
参考文献:
[1]中国已建成世界规模最大的农村电网〔EB/OL〕.新浪财经网.http://www.sina.com.cn,2006-10-08.
[2][3]2007中国统计年鉴.国家统计局网站.http://www.stats.gov.cn.
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[5]全国农业第二次普查主要数据.国家统计局网站.http://www.stats.gov.cn.
责任编辑侯琦