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摘要:处于转型时期的央行国库选择何种改革思路,对于今后国库的发展至关重要。本文分析了我国国库改革在实现公共利益的重要性及实践效应,对国库改革的战略和次序进行了探讨,并在借鉴OECD国家国库改革经验的基础上,从改革的目标、基础、深化、难点、突破和硬件支持等方面提出了我国国库改革的路径选择。
关键词:公共利益;央行国库;改革
中图分类号:F832.31文献标识码:A 文章编号:1003-9031(2009)11-0026-05
一、国库改革对实现公共利益的重要性
在理论上,公共利益可以被界定为由全社会每个成员以无偿方式共同分享的各类公共产品和公共服务的总和。公共利益是现代公共管理的行为基础,政府组织与企业组织之间最重要的区别就是政府组织的核心目标是为公共利益服务。从组织的本质来说,捍卫和服务于公共利益是现代政府的职责所在。在现代社会中,政府从人民那里抽取的公共资源数量大幅度提高,公共财政资金的管理关系到政府能否有效实施公共服务职能、财政宏观调控以及维护整个社会的稳定,公共财政资金的运行管理必须确保全程处于监督和制约之下。
现代意义上的国库不单指国家金库,更重要的是指财政代表政府控制预算的执行、保管政府资产和负债的一系列管理职能。因此,其实质在于对财政收支实施全面有效的控制,以促进财政资源的优化管理。随着民主政治的发展,建设服务型政府和建立健全决策权、执行权、监督权的权利结构和运行机制都可以从国库改革中找到突破口,国库改革成为“好政府”致力于促进公共利益的重要手段。
自20世纪90年代以来,我国开始进行财政管理框架的改革,以此对公共资金流入与流出公共组织以及在公共组织内部之间的流动,进行实时和全程式的监控和报告,并确保必要的财政透明度。其核心是预算执行,主要涉及的是如何有效实施预算以及在预算执行过程中对财务资源妥善管理。根据IMF财政事务部专家研究,转轨国家通常应把预算与财政管理改革的中心放在国库方面,因为国库是财政运行的心脏和神经中枢,一切财政资金的收支都与国库管理相关,财政的资金流与信息流都在国库集散,国库改革是加强和改进预算执行的关键所在。如果没有一个功能强大的国库体系对支出周期各个阶段的预算营运进行及时的监控与报告,以及对政府财务资源的妥善管理,预算执行结果将会大大偏离预算目标。
而我国央行国库的改革可以理解为建设公共财政框架形势下对传统国库职能的有益调整和对现代国库职能的必要丰富,对公共利益的实现有重大意义。这不仅在于中央银行经理国库服务于国家整体利益,通过中央银行对国库的管理能有效地协调国家的财政政策和货币政策,而且在于央行国库能从外部增强对财政分配的管理、控制和监督,能更有利于解决财政内部监督的不足,这对增强财政预算管理的刚性,改善财政公共支出的效益,提高财政分配的透明度,防范财政风险等都将形成更可靠的保障。
二、国库改革促进公共利益的实践
(一)国库集中收付的推行,提高政府资金的透明度
我国于2001年正式启动财政国库管理制度改革,国库单一账户制度基本确立并处于不断完善中。当时由于中国现代化支付系统尚未建成,国库单一帐户改革在确定了最终目标的同时不得不选择代理银行及过渡性账户环节的资金支付划拨方式。随着中国现代化支付系统全面、高效运行后,国库改变通过代理行划拨资金的方式,向高效率、低成本的支付方式转变。近几年,央行国库开始积极开展国库直接办理集中支付,即由央行国库直接将政府资金汇划至最终用款单位账户,从而向真正意义上的国库集中支付制度迈出了实质性的一步。在预算支出集中化的同时,预算外资金收入收缴管理改革也在积极推进。央行国库部门尝试将预算内外资金通过国库统管,部分国库成功进行了将分属预算外和预算内的政府非税收入收缴由国库具体办理。预算内外资金集中收缴、集中管理和集中支付,为进一步深化公共资金收入改革奠定基础,增强了政府调节经济的职能作用,使财政收支行为公平合理。[1]
实现国库单一账户制度改革的目的就是要使公共财政资金的运行管理全程处于有效监督和制约之下。其关键是透明度,有了透明度,才会有监督,才会有效率,才可能消除存在的腐败现象,财政资金的管理和使用才能真正服务于公共利益。透明度有两个层次:一是对财政透明;二是对社会透明。首先要提高财政资金对财政部门的透明度,使其真正能够履行管理财政资金的职责。其次,是如何增强财政资金对社会公众的透明度,加强社会公众对预算单位、财政部门和政府的监督。诚然,目前改革还存在预算编制与预算执行不够协调等诸多问题或过渡性做法,但只要改革进程始终不偏离理想目标,这些问题便可以在前进中逐步得以解决。
(二)国库服务领域的拓宽,提升社会公众的满意度
良好的国库管理通过强化财政责任而有助于增进公共利益。财政责任的第一个方面涉及改进社会选择。从配置效率的角度讲,公共选择要求按照消费者偏好配置财政资源,良好的国库管理帮助公众改进公共选择。第二个方面是提高公众对于公共产品的满意度。当公众对政府提供的公共产品数量、质量或其组合不满意时,政府必须承担其改善公共产品供应的责任。良好的国库服务可以通过选择适当的标准、程序和信息,转化为政府适当的政策目标,来反映公众的意愿,满足公众的需求。[2]
以近年来国库收缴公共资金的服务创新来看。公众对财政性资金和公共资金也逐步提出了依法规范管理、增强透明度的要求。随着央行国库服务水平的不断增强,国库在财政性资金和公共资金管理中可以发挥更为重要的作用。以社保资金为例,原征收模式下,社保资金委托商业银行拖收,收缴率低,社保及征收部门操作繁琐,参保人需要根据不同的险种分别申报、缴费,花费大量的时间。充分利用央行国库的服务资源,由国库直接办理社保五险基金和农民工养老保险基金的收缴、转移,缴费人足不出户即可完成申报、缴费以及查询的全过程,大大方便了缴款人,也提高了社保基金的征管效率,同时还可确保社保资金安全,提升政府的形象等等。当然,在我国现阶段,将各项财政资金和公共资金全部纳入国库管理还不太现实,我们有必要借鉴国外公共资金管理的先进经验,充分发挥国库的财政资金管理优势,依托国库单一账户和财税库银横向联网系统,逐步推进规范公共资金管理的改革。
从公共资金的管理延伸开来,国库服务对象也大为拓展,从为财税部门服务扩展到直接为公众服务。通过国库直接支付,国库服务就能覆盖公众。央行国库积极开展了直接支付品种、方式、手段的创新,通过强大的支付系统和国库的电子化系统,成功将政府的各项补贴资金如涉农补贴资金、水库移民后期扶持资金、成品油补贴资金和救灾资金等直接拨付到公众的个人账户。由此可见,国库直接支付可以更好地满足政府多层次、多样化的服务公众的要求,并为公众提供更为安全、优质、快捷的服务,极大地提升公众对政府为民服务的满意度。
(三)国库现金管理的实施,改善政府资金管理效率
现金资源是公共组织(包括政府)通过预算系统得到的最重要的资源。20世纪70年代以来,发达国家政府面临着财政约束和选民对被选举者受托责任意识增强两方面的压力,使政府认真考虑公共资源有效管理的问题,由此产生了国库现金管理。有效的国库现金管理除了给政府带来直接储蓄、降低政府债务利息支出的好处外,关键在于其现金流管理体系降低了时滞和一系列政府内部的中转环节,培养政府部门用更有效和更负责任的行为去确定需求、设计解决支付及相关问题的办法。
近年来,央行稳步开展国库现金管理,通过国库现金管理来熨平国库资金的波动,减少其对货币政策的冲击,提高财政资金的收益。2003年开始对国库存款计付利息;2006年,中央国库现金管理开始运作。2006-2008年,中央国库现金管理商业银行定期存款共操作了8期,累计金额2396.4亿元,买回国债操作2期,累计金额230亿元。其中,2008年中央国库现金管理商业银行定期存款5期,累计金额1700亿元,到期收益18.59亿元。与国库现金管理配套的法规建设、协调机制和预测机制等也都在逐步建立,这项改革对深化以国库集中收付制度为核心的公共财政制度改革,增强人民银行基础货币控制力,协调财政货币政策都具有深远影响,将体现出中国政府现金管理职能机制的高效性和先进性。
(四)国库电子化的飞跃,增强政府公共服务的效果
从某种意义上讲,所谓管理其实就是对信息的管理,即对信息的产生、加工、传输、应用和处理进行的管理。国库管理信息系统通过改善国库的信息管理,以便捷的、适当的、可理解的方式改进预算收支执行的效率,可以帮助公众做出更好的公共选择,并可以增进效率和福利。近年来,国库管理信息系统加快推进,逐步形成一个现代化的国库信息管理体系,为国库改革提供了强有力的手段。
国库管理信息系统中有两个中心。一个是财税库银横向联网系统,它实现了税收申报缴库无纸化、业务处理一体化、税款资金实时划缴和部门间信息共享等功能,纳税人可以足不出户实时完成税收申报、缴税,极大地降低了税收征缴成本,政府职能部门公共服务能力显著提高。另一个是国库会计数据集中系统,它将国库会计核算业务统一处理,数据集中存储,实现了“税款直达入库、支出即时到账、资金‘零在途’、风险多环节控制”的目标。
值得指出的是,建设国库管理信息系统对国库改革的深化非常有意义:一是可扩展支持预算外、社保基金和非税收支业务,这为今后将全部政府资金纳入国库统一核算管理,提高政府资金安全性和管理效率,提供了业务和技术实现手段。二是可以最大限度减少国库信息重复采集和纸质传递,从而为各相关职能部门监测税收从申报到缴库和财政资金支拨的全过程,提高对征管、缴库、支拨信息的利用效率创造了条件。
三、从公共利益视角推进国库改革
(一)国库改革的战略和次序
从管理学的角度看,现代国库实质上是一种“效率国库”。为了促进公共利益,我国现行的国库系统需要基于公共利益至上的原则进行改革,主要涉及三个方向。
首先,无论是改革者、政府官员还是公众,都需要对现代国库的本质有清晰的认知。国库应逐步将预算收入和公共资金收纳入库,对公共支出更要为人民“看紧钱袋子”,确保对预算执行过程的有效监控和对政府现金资源的妥善管理。
其次,改革者和管理者必须把公共利益转化为国库和公共财政管理的具体目标,包括实施严格的国库集中收付制度,明确全部政府收支必须通过央行国库单一账户进行直接收纳和拨付,严厉制裁公共资金管理领域的不良行为等,并以权威性的政策文件甚至法律确定这些目标,如制定《国库法》,同时设立严格的约束和激励机制来促进目标的实现。
最后,改革还应致力于强化国库的受托责任框架,研究构建科学合理、职责明确的完整国库体系,明确央行履行收支核算、事中监控、统计报告、市场操作等国库的银行职能,致力于增强国库的监督和公共财政的透明度,致力于提高预算执行的质量并激励公众参与到国库和公共财政管理事务中,实现整个国库资金收支运作过程的公平、高效和透明。
在国库改革的次序上,虽然国库服务和国库监管改革是同步和交叉推动的,但事实是,改革者把主要精力和改革重点放在了国库服务方面,这也正符合“科学发展观”和建设和谐社会的时代要求。对于国库服务,改革者选择了“系统推进”的战略,不管是将国库服务领域推向普通公众,还是国库服务范围从财政资金拓展到公共资金;而对于国库监管则选择了“零打碎敲”的战略,在目前没有相关法规支撑,缺少相关利益集团同步改革和配合的情况下,国库监管改革仍无法到位。
既然国库监管改革阻力重重,那么把改革重点放在国库服务的战略,同样是合乎逻辑和具有远见卓识的。我国存在预算准备不充分、预算执行随意和预算监督薄弱等问题,精心制定大范围、系统、周密且连贯的国库监管改革方案,几乎是一项不可能达成的任务。在这种情况下,拓展国库服务职能,加强国库信息化系统建设为国库业务和管理模式创新提供完备的技术手段是需要优先选择的,因为只有不断地积累国库的实力和影响力,才能逐步引起政府当局和社会大众对国库在公共财政中作用的认可,从而逐步提高国库在国家预算执行中的地位,也为条件成熟时将改革重点转向更高层次的国库监管改革奠定坚实的基础。当然,我们也可以看到这一改革次序的成果,2008年12月为应对全球金融危机,国务院出台的金融促进经济发展的政策措施,其中一条就涉及到央行国库 ,这条措施可以说是近几年国库服务创新能力的综合体现,也说明国库的影响力已渗透到政府决策者层面,这对下一步国库改革的深入进行是利好消息。
(二)OECD国家国库改革的经验借鉴
国库管理的全面改革与深化,是当代各国为加强预算管理,解决公共支出问题,提高政府资金透明度,有效控制财政风险,提升财政管理水平,更好地服务国家宏观经济管理的必然趋势。经合组织国家(OECD)在国库管理方面因国家情况不同而存在自身的特点,但在许多方面都体现了国库管理的发展趋势,这对我国正在进行的国库改革提供重要启示。
1.核心化、公共化的国库管理目标。从OECD国家的情况看,国库在从事政府财政收支安排的同时,正在实现对财政收支活动的全方位管理和控制,国库在财政预算执行过程中的监督管理日趋增强,在促进财政资源优化配置方面的作用也日渐突出,国库管理已深入到政府的现金管理、国债管理、投融资管理、外汇黄金管理等领域。同时OECD国家的国库运行与公共财政的目的一致,国库的收支要同财政预算相符合,支出要受到预算的控制。
2.央行化、单一化的国库管理运作机制。在OECD国家,国库与央行之间以相关的法律制度为委托依据,职权、利益关系明确,这使央行在OECD国家的国库资金的管理中发挥很重要的作用。同时OECD国家广泛采用较为完善的以国库单一账户为基础的国库集中收付制度来实现财政管理,财政预算资金的收付受到严格的控制与管理,使财政分配有良好的透明度,有利于实现财政管理的预期目标。
3.效率化、透明化的国库资金使用原则。OECD国家在提高国库资金的使用效率上,尽可能降低国库资金运用成本,并要求国库资金能以最快的速度发挥最好的效益。同时财政资金必须按照政府部门和公共机构的支出指令使用,财政资金的具体使用情况必须向社会公开,便于政府监督部门、审计机构和全民对国库资金使用情况进行监督,防止国库资金使用中的各种腐败和浪费现象的发生。
4.可控化、责任化的国库监督控制系统。OECD国家保障财政与国库管理的审计监督制度日趋完善,一般都设立专门的审计监督机构对国库资金管理运作进行监督,并形成了一个严密的监督体系。同时OECD国家中的国库支付机构和各部门、各单位的财务责任都是由有关的法律法规明确划分的,并用规范的监督程序和明确的奖惩措施有力地保证责任的履行和权利的实现。
5.电子化、集中化的国库信息系统。OECD国家通过大力发展科学高效的电子信息网络,为在财政、征收机关、中央银行、代理银行、各监督机关及部门之间的信息畅通交流服务。同时OECD国家国库部门还致力于利用电子支付工具,向公众扩大其服务在公共支出领域的应用,以缩短公共支出执行需占用的时间,降低行政运行与办公成本,提高自身服务的质量和效率。[3]
(三)我国国库改革的路径选择
公众对政府管理透明度诉求的日益强烈对央行经理国库提出了更高的要求,政府部门有必要借鉴OECD国家中央银行经理国库的经验,重新界定人民银行经理国库的内涵,并以此确定国库的职责功能,使其能更好地为公众利益服务。
1.改革的目标:服务公共财政,推动新型财政管理框架的建立。我国公共财政的建设正处于一个起步阶段,国库改革应以服务于公共财政建设整体为出发点,把国库建设作为公共财政建设的一个关键点。国库要在实现公共财政的财政预算管理规范化、重视公共支出的管理与控制、不断提高财政透明度等方面有所作为,认真审视现行制度,并按照公共财政的发展趋势要求进行必要的调整,强化依法履行国库职能意识,重视对央行国库作用发挥问题的研究;推动完善法规制度体系建设,优化国库履职环境;加强能力建设,建立适应履职要求的国库管理体制。
2.改革的基础:健全国库单一账户制度,实现财政资金集中化管理。要建立和完善以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的国库管理制度。这一制度可以使所有的政府收入和支出现金流通过央行一个账户反映和监测,实现国库资金运行全过程的简单和透明,从制度根源杜绝各种设租、寻租和腐败现象的发生,并体现政府政务公开,体现政府在公众中的声望和信誉。具体措施包括一要加快预算外资金、非税收入纳入国库管理的步伐,实现所有财政性资金全部纳入国库单一账户管理;二要改变支付资金通过代理行划拨的方式,让不具有商业利益的国库来实现对财政支付的及时监督,降低国库体系运行成本,增强财政支出透明度。
3.改革的深化:提升国库公共服务能力,最大限度满足公共利益。按照社会主义市场经济发展要求和和谐社会建设需要,进一步提高国库的社会公共服务能力,延伸国库服务领域和服务深度。一是扩大服务对象,把社会公众纳入国库服务视野,从主要为政府及其职能部门服务发展成为政府及其职能部门和社会公众提供综合性服务。二是拓宽国库核算的内容和范围。在国库单一账户制度下,按照资金性质建立财政性资金和社会公共资金账户体系,分别进行核算和管理;对于社会公共资金,首先由国库统一管理,然后由国库交给相关部门去投资运作。三是建立完善的国库信息体系,发挥国库在政府收支信息方面的参谋作用。一方面,对国库业务信息进行归类、整理和存储,满足国库自身对相关信息的监督、分析和预测需求;另一方面,按照不同的权限,向政府及其职能部门和社会公众提供信息咨询服务,提高信息透明度,发挥公众的监督作用,促进公共财政建设。
4.改革的难点:推进以预算为主体的国库监督管理体系,增强监督实效。由于现行的人民代表大会监督具有抽象性、过于宏观,无法实施预算全过程监督,政府审计部门又与财政隶属于同级政府,权力之间缺乏制衡,具有时滞性,中央银行国库监督又没有明确的法律依据,使我国对预算执行的监督仅依靠财政自身的监督,而这一制度缺陷极有可能导致道德风险,造成公共权利没有得到有效的监控。针对这些情况,把预算资金运转整个过程置于有效监控之下就显得尤为重要。一要在法律法规中设计预算管理流程,突出各部门、环节之间的制衡机制,逐步构建预算管理事前审批、事中审计的制度框架,把握住每一个风险点,确保预算执行的严肃、透明和规范;二要适时更新和转变监督管理理念,强化央行国库对预算资金收支管理的事中监督职能,从源头上避免政府部门在履职中的违规行为;三要进一步加大沟通联系力度,央行国库逐步与各级人大、政协、政府、财政等部门建立监督管理合作机制,发挥部门联动合力;四要逐步推进公共支出信息透明化,通过央行国库定期公开发布政府收支执行报告,充分发挥公众的监督作用,强化广大纳税人监督税款使用的责任、意识和权力保护,促进预算的约束力。
5.改革的突破:推进国库现金管理,改善政府资金管理。随着中国经济的不断发展,国家财政盈余将越来越多,加强现金管理、提高政府资金使用效率是摆在人民银行和财政部面前的一个紧迫课题。为此,要稳妥有序地开展国库现金管理,完善国库现金管理与货币政策和财政政策有效协调的运行机制。具体措施包括:一是加强国库库存和现金流的预测分析,建立国库库存和现金流的日常预测模型和滚动预测机制,逐步提高预测水平;二是探讨、丰富国库现金管理操作品种,完善操作方式,分散国库现金管理风险;三是健全中央银行和财政部门的配合机制,明确各部门的职责分工,并在中央和地方两个层面开展国库现金管理。
6.改革的硬件支持:加强国库信息网络系统建设,发展国库科技生产力。西方发达国家国库职能的发挥,在很大程度上归功于发达的国库信息网络系统。计算机网络系统已成为现代财政管理的必要工具和手段。当前我国国库信息系统的建设方向,一是加快以国库为中心的横向联网建设,建成覆盖全国范围的国库信息处理系统(TIPS),使国库成为政府收支信息的枢纽,促进部门之间的信息共享,为财政管理、宏观经济形势分析和政策制定提供依据。二是加强国库会计核算数据集中进程,使国库具有更强大的业务处理能力和较高的运行效率。实现资金与信息的同步传递,既有利于保障资金安全,又能避免数据逐级汇总耗费时间,使央行能及时高效地获得国库账户和政府收支信息,并向相关部门迅速反映。
参考文献:
[1]中国人民银行国库局.中国国库业务发展报告2007[M].北京:中国金融出版社,2008.
[2]王雍君.预算改革与公共利益[J].北京财会,2003,(5).
[3]宋风轩,宋超.西方国家国库管理制度特点及借鉴[J].经济研究参考,2003,(90).
关键词:公共利益;央行国库;改革
中图分类号:F832.31文献标识码:A 文章编号:1003-9031(2009)11-0026-05
一、国库改革对实现公共利益的重要性
在理论上,公共利益可以被界定为由全社会每个成员以无偿方式共同分享的各类公共产品和公共服务的总和。公共利益是现代公共管理的行为基础,政府组织与企业组织之间最重要的区别就是政府组织的核心目标是为公共利益服务。从组织的本质来说,捍卫和服务于公共利益是现代政府的职责所在。在现代社会中,政府从人民那里抽取的公共资源数量大幅度提高,公共财政资金的管理关系到政府能否有效实施公共服务职能、财政宏观调控以及维护整个社会的稳定,公共财政资金的运行管理必须确保全程处于监督和制约之下。
现代意义上的国库不单指国家金库,更重要的是指财政代表政府控制预算的执行、保管政府资产和负债的一系列管理职能。因此,其实质在于对财政收支实施全面有效的控制,以促进财政资源的优化管理。随着民主政治的发展,建设服务型政府和建立健全决策权、执行权、监督权的权利结构和运行机制都可以从国库改革中找到突破口,国库改革成为“好政府”致力于促进公共利益的重要手段。
自20世纪90年代以来,我国开始进行财政管理框架的改革,以此对公共资金流入与流出公共组织以及在公共组织内部之间的流动,进行实时和全程式的监控和报告,并确保必要的财政透明度。其核心是预算执行,主要涉及的是如何有效实施预算以及在预算执行过程中对财务资源妥善管理。根据IMF财政事务部专家研究,转轨国家通常应把预算与财政管理改革的中心放在国库方面,因为国库是财政运行的心脏和神经中枢,一切财政资金的收支都与国库管理相关,财政的资金流与信息流都在国库集散,国库改革是加强和改进预算执行的关键所在。如果没有一个功能强大的国库体系对支出周期各个阶段的预算营运进行及时的监控与报告,以及对政府财务资源的妥善管理,预算执行结果将会大大偏离预算目标。
而我国央行国库的改革可以理解为建设公共财政框架形势下对传统国库职能的有益调整和对现代国库职能的必要丰富,对公共利益的实现有重大意义。这不仅在于中央银行经理国库服务于国家整体利益,通过中央银行对国库的管理能有效地协调国家的财政政策和货币政策,而且在于央行国库能从外部增强对财政分配的管理、控制和监督,能更有利于解决财政内部监督的不足,这对增强财政预算管理的刚性,改善财政公共支出的效益,提高财政分配的透明度,防范财政风险等都将形成更可靠的保障。
二、国库改革促进公共利益的实践
(一)国库集中收付的推行,提高政府资金的透明度
我国于2001年正式启动财政国库管理制度改革,国库单一账户制度基本确立并处于不断完善中。当时由于中国现代化支付系统尚未建成,国库单一帐户改革在确定了最终目标的同时不得不选择代理银行及过渡性账户环节的资金支付划拨方式。随着中国现代化支付系统全面、高效运行后,国库改变通过代理行划拨资金的方式,向高效率、低成本的支付方式转变。近几年,央行国库开始积极开展国库直接办理集中支付,即由央行国库直接将政府资金汇划至最终用款单位账户,从而向真正意义上的国库集中支付制度迈出了实质性的一步。在预算支出集中化的同时,预算外资金收入收缴管理改革也在积极推进。央行国库部门尝试将预算内外资金通过国库统管,部分国库成功进行了将分属预算外和预算内的政府非税收入收缴由国库具体办理。预算内外资金集中收缴、集中管理和集中支付,为进一步深化公共资金收入改革奠定基础,增强了政府调节经济的职能作用,使财政收支行为公平合理。[1]
实现国库单一账户制度改革的目的就是要使公共财政资金的运行管理全程处于有效监督和制约之下。其关键是透明度,有了透明度,才会有监督,才会有效率,才可能消除存在的腐败现象,财政资金的管理和使用才能真正服务于公共利益。透明度有两个层次:一是对财政透明;二是对社会透明。首先要提高财政资金对财政部门的透明度,使其真正能够履行管理财政资金的职责。其次,是如何增强财政资金对社会公众的透明度,加强社会公众对预算单位、财政部门和政府的监督。诚然,目前改革还存在预算编制与预算执行不够协调等诸多问题或过渡性做法,但只要改革进程始终不偏离理想目标,这些问题便可以在前进中逐步得以解决。
(二)国库服务领域的拓宽,提升社会公众的满意度
良好的国库管理通过强化财政责任而有助于增进公共利益。财政责任的第一个方面涉及改进社会选择。从配置效率的角度讲,公共选择要求按照消费者偏好配置财政资源,良好的国库管理帮助公众改进公共选择。第二个方面是提高公众对于公共产品的满意度。当公众对政府提供的公共产品数量、质量或其组合不满意时,政府必须承担其改善公共产品供应的责任。良好的国库服务可以通过选择适当的标准、程序和信息,转化为政府适当的政策目标,来反映公众的意愿,满足公众的需求。[2]
以近年来国库收缴公共资金的服务创新来看。公众对财政性资金和公共资金也逐步提出了依法规范管理、增强透明度的要求。随着央行国库服务水平的不断增强,国库在财政性资金和公共资金管理中可以发挥更为重要的作用。以社保资金为例,原征收模式下,社保资金委托商业银行拖收,收缴率低,社保及征收部门操作繁琐,参保人需要根据不同的险种分别申报、缴费,花费大量的时间。充分利用央行国库的服务资源,由国库直接办理社保五险基金和农民工养老保险基金的收缴、转移,缴费人足不出户即可完成申报、缴费以及查询的全过程,大大方便了缴款人,也提高了社保基金的征管效率,同时还可确保社保资金安全,提升政府的形象等等。当然,在我国现阶段,将各项财政资金和公共资金全部纳入国库管理还不太现实,我们有必要借鉴国外公共资金管理的先进经验,充分发挥国库的财政资金管理优势,依托国库单一账户和财税库银横向联网系统,逐步推进规范公共资金管理的改革。
从公共资金的管理延伸开来,国库服务对象也大为拓展,从为财税部门服务扩展到直接为公众服务。通过国库直接支付,国库服务就能覆盖公众。央行国库积极开展了直接支付品种、方式、手段的创新,通过强大的支付系统和国库的电子化系统,成功将政府的各项补贴资金如涉农补贴资金、水库移民后期扶持资金、成品油补贴资金和救灾资金等直接拨付到公众的个人账户。由此可见,国库直接支付可以更好地满足政府多层次、多样化的服务公众的要求,并为公众提供更为安全、优质、快捷的服务,极大地提升公众对政府为民服务的满意度。
(三)国库现金管理的实施,改善政府资金管理效率
现金资源是公共组织(包括政府)通过预算系统得到的最重要的资源。20世纪70年代以来,发达国家政府面临着财政约束和选民对被选举者受托责任意识增强两方面的压力,使政府认真考虑公共资源有效管理的问题,由此产生了国库现金管理。有效的国库现金管理除了给政府带来直接储蓄、降低政府债务利息支出的好处外,关键在于其现金流管理体系降低了时滞和一系列政府内部的中转环节,培养政府部门用更有效和更负责任的行为去确定需求、设计解决支付及相关问题的办法。
近年来,央行稳步开展国库现金管理,通过国库现金管理来熨平国库资金的波动,减少其对货币政策的冲击,提高财政资金的收益。2003年开始对国库存款计付利息;2006年,中央国库现金管理开始运作。2006-2008年,中央国库现金管理商业银行定期存款共操作了8期,累计金额2396.4亿元,买回国债操作2期,累计金额230亿元。其中,2008年中央国库现金管理商业银行定期存款5期,累计金额1700亿元,到期收益18.59亿元。与国库现金管理配套的法规建设、协调机制和预测机制等也都在逐步建立,这项改革对深化以国库集中收付制度为核心的公共财政制度改革,增强人民银行基础货币控制力,协调财政货币政策都具有深远影响,将体现出中国政府现金管理职能机制的高效性和先进性。
(四)国库电子化的飞跃,增强政府公共服务的效果
从某种意义上讲,所谓管理其实就是对信息的管理,即对信息的产生、加工、传输、应用和处理进行的管理。国库管理信息系统通过改善国库的信息管理,以便捷的、适当的、可理解的方式改进预算收支执行的效率,可以帮助公众做出更好的公共选择,并可以增进效率和福利。近年来,国库管理信息系统加快推进,逐步形成一个现代化的国库信息管理体系,为国库改革提供了强有力的手段。
国库管理信息系统中有两个中心。一个是财税库银横向联网系统,它实现了税收申报缴库无纸化、业务处理一体化、税款资金实时划缴和部门间信息共享等功能,纳税人可以足不出户实时完成税收申报、缴税,极大地降低了税收征缴成本,政府职能部门公共服务能力显著提高。另一个是国库会计数据集中系统,它将国库会计核算业务统一处理,数据集中存储,实现了“税款直达入库、支出即时到账、资金‘零在途’、风险多环节控制”的目标。
值得指出的是,建设国库管理信息系统对国库改革的深化非常有意义:一是可扩展支持预算外、社保基金和非税收支业务,这为今后将全部政府资金纳入国库统一核算管理,提高政府资金安全性和管理效率,提供了业务和技术实现手段。二是可以最大限度减少国库信息重复采集和纸质传递,从而为各相关职能部门监测税收从申报到缴库和财政资金支拨的全过程,提高对征管、缴库、支拨信息的利用效率创造了条件。
三、从公共利益视角推进国库改革
(一)国库改革的战略和次序
从管理学的角度看,现代国库实质上是一种“效率国库”。为了促进公共利益,我国现行的国库系统需要基于公共利益至上的原则进行改革,主要涉及三个方向。
首先,无论是改革者、政府官员还是公众,都需要对现代国库的本质有清晰的认知。国库应逐步将预算收入和公共资金收纳入库,对公共支出更要为人民“看紧钱袋子”,确保对预算执行过程的有效监控和对政府现金资源的妥善管理。
其次,改革者和管理者必须把公共利益转化为国库和公共财政管理的具体目标,包括实施严格的国库集中收付制度,明确全部政府收支必须通过央行国库单一账户进行直接收纳和拨付,严厉制裁公共资金管理领域的不良行为等,并以权威性的政策文件甚至法律确定这些目标,如制定《国库法》,同时设立严格的约束和激励机制来促进目标的实现。
最后,改革还应致力于强化国库的受托责任框架,研究构建科学合理、职责明确的完整国库体系,明确央行履行收支核算、事中监控、统计报告、市场操作等国库的银行职能,致力于增强国库的监督和公共财政的透明度,致力于提高预算执行的质量并激励公众参与到国库和公共财政管理事务中,实现整个国库资金收支运作过程的公平、高效和透明。
在国库改革的次序上,虽然国库服务和国库监管改革是同步和交叉推动的,但事实是,改革者把主要精力和改革重点放在了国库服务方面,这也正符合“科学发展观”和建设和谐社会的时代要求。对于国库服务,改革者选择了“系统推进”的战略,不管是将国库服务领域推向普通公众,还是国库服务范围从财政资金拓展到公共资金;而对于国库监管则选择了“零打碎敲”的战略,在目前没有相关法规支撑,缺少相关利益集团同步改革和配合的情况下,国库监管改革仍无法到位。
既然国库监管改革阻力重重,那么把改革重点放在国库服务的战略,同样是合乎逻辑和具有远见卓识的。我国存在预算准备不充分、预算执行随意和预算监督薄弱等问题,精心制定大范围、系统、周密且连贯的国库监管改革方案,几乎是一项不可能达成的任务。在这种情况下,拓展国库服务职能,加强国库信息化系统建设为国库业务和管理模式创新提供完备的技术手段是需要优先选择的,因为只有不断地积累国库的实力和影响力,才能逐步引起政府当局和社会大众对国库在公共财政中作用的认可,从而逐步提高国库在国家预算执行中的地位,也为条件成熟时将改革重点转向更高层次的国库监管改革奠定坚实的基础。当然,我们也可以看到这一改革次序的成果,2008年12月为应对全球金融危机,国务院出台的金融促进经济发展的政策措施,其中一条就涉及到央行国库 ,这条措施可以说是近几年国库服务创新能力的综合体现,也说明国库的影响力已渗透到政府决策者层面,这对下一步国库改革的深入进行是利好消息。
(二)OECD国家国库改革的经验借鉴
国库管理的全面改革与深化,是当代各国为加强预算管理,解决公共支出问题,提高政府资金透明度,有效控制财政风险,提升财政管理水平,更好地服务国家宏观经济管理的必然趋势。经合组织国家(OECD)在国库管理方面因国家情况不同而存在自身的特点,但在许多方面都体现了国库管理的发展趋势,这对我国正在进行的国库改革提供重要启示。
1.核心化、公共化的国库管理目标。从OECD国家的情况看,国库在从事政府财政收支安排的同时,正在实现对财政收支活动的全方位管理和控制,国库在财政预算执行过程中的监督管理日趋增强,在促进财政资源优化配置方面的作用也日渐突出,国库管理已深入到政府的现金管理、国债管理、投融资管理、外汇黄金管理等领域。同时OECD国家的国库运行与公共财政的目的一致,国库的收支要同财政预算相符合,支出要受到预算的控制。
2.央行化、单一化的国库管理运作机制。在OECD国家,国库与央行之间以相关的法律制度为委托依据,职权、利益关系明确,这使央行在OECD国家的国库资金的管理中发挥很重要的作用。同时OECD国家广泛采用较为完善的以国库单一账户为基础的国库集中收付制度来实现财政管理,财政预算资金的收付受到严格的控制与管理,使财政分配有良好的透明度,有利于实现财政管理的预期目标。
3.效率化、透明化的国库资金使用原则。OECD国家在提高国库资金的使用效率上,尽可能降低国库资金运用成本,并要求国库资金能以最快的速度发挥最好的效益。同时财政资金必须按照政府部门和公共机构的支出指令使用,财政资金的具体使用情况必须向社会公开,便于政府监督部门、审计机构和全民对国库资金使用情况进行监督,防止国库资金使用中的各种腐败和浪费现象的发生。
4.可控化、责任化的国库监督控制系统。OECD国家保障财政与国库管理的审计监督制度日趋完善,一般都设立专门的审计监督机构对国库资金管理运作进行监督,并形成了一个严密的监督体系。同时OECD国家中的国库支付机构和各部门、各单位的财务责任都是由有关的法律法规明确划分的,并用规范的监督程序和明确的奖惩措施有力地保证责任的履行和权利的实现。
5.电子化、集中化的国库信息系统。OECD国家通过大力发展科学高效的电子信息网络,为在财政、征收机关、中央银行、代理银行、各监督机关及部门之间的信息畅通交流服务。同时OECD国家国库部门还致力于利用电子支付工具,向公众扩大其服务在公共支出领域的应用,以缩短公共支出执行需占用的时间,降低行政运行与办公成本,提高自身服务的质量和效率。[3]
(三)我国国库改革的路径选择
公众对政府管理透明度诉求的日益强烈对央行经理国库提出了更高的要求,政府部门有必要借鉴OECD国家中央银行经理国库的经验,重新界定人民银行经理国库的内涵,并以此确定国库的职责功能,使其能更好地为公众利益服务。
1.改革的目标:服务公共财政,推动新型财政管理框架的建立。我国公共财政的建设正处于一个起步阶段,国库改革应以服务于公共财政建设整体为出发点,把国库建设作为公共财政建设的一个关键点。国库要在实现公共财政的财政预算管理规范化、重视公共支出的管理与控制、不断提高财政透明度等方面有所作为,认真审视现行制度,并按照公共财政的发展趋势要求进行必要的调整,强化依法履行国库职能意识,重视对央行国库作用发挥问题的研究;推动完善法规制度体系建设,优化国库履职环境;加强能力建设,建立适应履职要求的国库管理体制。
2.改革的基础:健全国库单一账户制度,实现财政资金集中化管理。要建立和完善以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的国库管理制度。这一制度可以使所有的政府收入和支出现金流通过央行一个账户反映和监测,实现国库资金运行全过程的简单和透明,从制度根源杜绝各种设租、寻租和腐败现象的发生,并体现政府政务公开,体现政府在公众中的声望和信誉。具体措施包括一要加快预算外资金、非税收入纳入国库管理的步伐,实现所有财政性资金全部纳入国库单一账户管理;二要改变支付资金通过代理行划拨的方式,让不具有商业利益的国库来实现对财政支付的及时监督,降低国库体系运行成本,增强财政支出透明度。
3.改革的深化:提升国库公共服务能力,最大限度满足公共利益。按照社会主义市场经济发展要求和和谐社会建设需要,进一步提高国库的社会公共服务能力,延伸国库服务领域和服务深度。一是扩大服务对象,把社会公众纳入国库服务视野,从主要为政府及其职能部门服务发展成为政府及其职能部门和社会公众提供综合性服务。二是拓宽国库核算的内容和范围。在国库单一账户制度下,按照资金性质建立财政性资金和社会公共资金账户体系,分别进行核算和管理;对于社会公共资金,首先由国库统一管理,然后由国库交给相关部门去投资运作。三是建立完善的国库信息体系,发挥国库在政府收支信息方面的参谋作用。一方面,对国库业务信息进行归类、整理和存储,满足国库自身对相关信息的监督、分析和预测需求;另一方面,按照不同的权限,向政府及其职能部门和社会公众提供信息咨询服务,提高信息透明度,发挥公众的监督作用,促进公共财政建设。
4.改革的难点:推进以预算为主体的国库监督管理体系,增强监督实效。由于现行的人民代表大会监督具有抽象性、过于宏观,无法实施预算全过程监督,政府审计部门又与财政隶属于同级政府,权力之间缺乏制衡,具有时滞性,中央银行国库监督又没有明确的法律依据,使我国对预算执行的监督仅依靠财政自身的监督,而这一制度缺陷极有可能导致道德风险,造成公共权利没有得到有效的监控。针对这些情况,把预算资金运转整个过程置于有效监控之下就显得尤为重要。一要在法律法规中设计预算管理流程,突出各部门、环节之间的制衡机制,逐步构建预算管理事前审批、事中审计的制度框架,把握住每一个风险点,确保预算执行的严肃、透明和规范;二要适时更新和转变监督管理理念,强化央行国库对预算资金收支管理的事中监督职能,从源头上避免政府部门在履职中的违规行为;三要进一步加大沟通联系力度,央行国库逐步与各级人大、政协、政府、财政等部门建立监督管理合作机制,发挥部门联动合力;四要逐步推进公共支出信息透明化,通过央行国库定期公开发布政府收支执行报告,充分发挥公众的监督作用,强化广大纳税人监督税款使用的责任、意识和权力保护,促进预算的约束力。
5.改革的突破:推进国库现金管理,改善政府资金管理。随着中国经济的不断发展,国家财政盈余将越来越多,加强现金管理、提高政府资金使用效率是摆在人民银行和财政部面前的一个紧迫课题。为此,要稳妥有序地开展国库现金管理,完善国库现金管理与货币政策和财政政策有效协调的运行机制。具体措施包括:一是加强国库库存和现金流的预测分析,建立国库库存和现金流的日常预测模型和滚动预测机制,逐步提高预测水平;二是探讨、丰富国库现金管理操作品种,完善操作方式,分散国库现金管理风险;三是健全中央银行和财政部门的配合机制,明确各部门的职责分工,并在中央和地方两个层面开展国库现金管理。
6.改革的硬件支持:加强国库信息网络系统建设,发展国库科技生产力。西方发达国家国库职能的发挥,在很大程度上归功于发达的国库信息网络系统。计算机网络系统已成为现代财政管理的必要工具和手段。当前我国国库信息系统的建设方向,一是加快以国库为中心的横向联网建设,建成覆盖全国范围的国库信息处理系统(TIPS),使国库成为政府收支信息的枢纽,促进部门之间的信息共享,为财政管理、宏观经济形势分析和政策制定提供依据。二是加强国库会计核算数据集中进程,使国库具有更强大的业务处理能力和较高的运行效率。实现资金与信息的同步传递,既有利于保障资金安全,又能避免数据逐级汇总耗费时间,使央行能及时高效地获得国库账户和政府收支信息,并向相关部门迅速反映。
参考文献:
[1]中国人民银行国库局.中国国库业务发展报告2007[M].北京:中国金融出版社,2008.
[2]王雍君.预算改革与公共利益[J].北京财会,2003,(5).
[3]宋风轩,宋超.西方国家国库管理制度特点及借鉴[J].经济研究参考,2003,(90).