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摘 要 采用问卷调查和访谈研究方法，分析河南省洛阳市推进中等职业教育产教融合的现实情况，发现其存在政策供给滞后、政策供给质量不高、中等职业学校办学治理结构不完善、中等职业学校产教融合校企合作制度供给不足等问题。针对这些问题，洛阳市政府要加强统筹协调，尽快弥补政策供给滞后短板，切实提高产教融合和职业教育改革政策供给质量;中等职业学校应尽快完善办学治理结构，提升治理体系现代化水平;中等职业学校应尽快完善产教融合、校企合作制度体系，提升治理能力现代化水平;市级党委、政府应加强宣传引导，营造全社会支持职业教育发展的良好氛围。
关键词 中等职业教育;产教融合;校企合作;人才培养
中图分类号 G718.3 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2020）12-0057-07
深化产教融合、校企合作育人，是当前我国职业教育改革与发展的政策要求。2017年12月，国务院办公厅发布《关于深化产教融合的若干意见》（国办发[2017]95号），从总体要求、构建教育和产业统筹融合发展格局、强化企业重要主体作用、推进产教融合人才培养改革、促进产教供需双向对接、完善政策支持体系、组织实施等7方面对深化产教融合、全面提升人力资源质量做出总体部署[1]。2019年1月，国务院颁布《国家职业教育改革实施方案》（国发[2019]4号），规划了职业教育改革、促进产教融合的具体路线图、时间表和方法措施等[2]。
2018年，河南省贯彻落实国务院通知精神，发布了《河南省人民政府办公厅关于深化产教融合的实施意见》（豫政办[2018]47号）[3]。对全省贯彻落实产教融合作出了统筹安排，要求各市（地）级政府和省直部门尽快根据各自情况，出台相应政策，确保上级政策尽快落地。市（地）级政府是贯彻落实国家和省级政府相关政策的中介和纽带，直接管理着市直属职能部门和职业学校，直接关系到国家和省级政府相关政策是否能够真正落地。
本文以洛阳市政府关于深化产教融合政策制定情况及其“推进产教融合人才培养改革”在中等职业学校和市级政府层面落实情况为例，采用混合方法研究设计中的互补设计类型（先量化后质性设计，即首先进行问卷调查，然后紧跟开展质性访谈）[4]，开展调查研究。具体调查由两部分组成：一是对洛阳市中等职业学校推进产教融合人才培养改革情况的问卷调查，二是对洛阳市教育行政主管部门推进产教融合人才培养改革的调查与访谈。通过调查与访谈，了解情况、总结经验、查找问题、寻求解决问题的对策。
一、洛阳市中等职业教育发展概况
（一）规模和结构
2015-2018年，河南省通过撤销、合并、划转等形式，整合一批“弱、小、散”学校，优化了中等职业学校布局。根据2018年12月28日河南省教育厅、人力资源和社会保障厅公布的《河南省优化中等职业学校布局结果名单》显示，洛阳市中等专业学校数量由46所（公办26所，民办学校19所，企业办学1所）调减为29所。其中，直属省教育厅和河南省供销合作总社管辖的2所，隶属人社部门管辖的技工学校9所，市教育局管辖学校18所（公办学校12所、民办学校6所）[5]。虽然优化布局调整后的洛阳市中职学校数量有所减少，但是调整前洛阳市辖区中职学校数量占到全省875所的5.26%，调整后这一比例上升到6.95%（全省417所）。由此可见，洛阳市中等职业教育在河南省仍具有较强的竞争力。
由于2018年度的统计数据目前还没有公开发布。这里主要使用2016年、2017年的中职学校在校生数、招生数及普通高中与中职学校招生比例作比较，见表1。
（二）设施设备
设施设备不断充实完备，办学硬件现代化水平不断提高。洛阳市落实国家关于《中等职业学校设置标准》（教职成[2010]12号）的要求，下大力气加强基础能力建设，提高中等职业学校的办学水平和质量。2017年，全市中等职业学校占地面积22.31万平方米，生均占地面积24.78平方米。
（三）教师队伍
洛阳市始终坚持把中职教师队伍建设摆在突出位置，教师专业能力逐步增强。2017年，全市中等职业学校教职工数4500人，生师比20∶1，其中“双师型”教师占专任教师比例约为52%[6]。
二、洛阳市中等职业学校推进产教融合人才培养改革情况调查
（一）调查基本情况
调查目的。依据国办发[2017]95号文件“推进产教融合人才培养改革”中针对中等职业学校的工作要求，对照洛阳市辖区内中等职业学校的落实情况，寻找政策条文要求与实际落实之间的差距，寻求解决问题的对策。
调查工具。课题组编制了《洛阳市中等职业学校“推进产教融合人才培养改革”调查问卷》。主要内容包括学校推进产教协同育人情况、加强产教融合师资队伍建设情况、治理结构改革情况、推进产教协同育人的内外部主要障碍和相应案例5部分。
调查对象。委托洛阳市教育局职业教育教研室向辖区教育系统直属中等职业学校的校长、副校长或熟悉学校产教融合的相关科室知情人发放调查问卷18份（每个学校限填1份），回收13份（民办学校3所，市属及县属公办学校10所）。另外，课题组专门组织1所省教育厅直属中等职业学校主管副校长填写问卷，共获得14份有效问卷，占洛阳市辖区中等职业学校总数（不含人社部门管辖的技工学校）的70%，具有一定代表性。
（二）结果与分析
1.中等职业学校推进产教协同育人情况
一是中等职业学校与企业组建有校企合作、工学结合联盟。14所被调查学校均与多个企业或企业集团组建了校企合作、工学结合联盟，部分学校还与行業有联合或者与产业园区有联结。
二是多数学校推行现代学徒制和企业新型学徒制。调研显示，14所被调查学校中有9所学校的部分技术性、实践性较强的专业，推行了现代学徒制和企业新型学徒制，占被调查学校总数的64.28%。见表2。 三是各学校2018年度招生专业与企业招工相衔接比例偏低。2018年度13所学校有2个以上专业招生与企业招工相衔接，占学校当年招生专业的比例介于4%～78%，校均值为40.18%，见表3。
四是各中职学校2018年度订单式培养招生人数比例偏低。2018年度中等职业学校订单式培养招生总人数为4471人，校均319人;订单式培养招生数占学校当年招生人数的比例介于0%～82.4%，校均值为34.5%，见表4。
五是各中职学校普遍与企业签订合作协议。14所被调查学校中有9所学校部分专业与企业签订了三方合作协议，占64.29%。
六是多数中职学校专业实践性教学课时不少于总课时的50%。由表6可知，14所中等职业学校均有多个专业的专业实践性教学课时不少于总课时的50%，占学校专业总数的比例介于20%～100%，校均值为61%。
2.学校加强产教融合师资队伍建设情况
一是来自企业的技术和管理人才专任教师及承担课程教师人数偏少。由表7可知，14所中等职业学校共有来自企业的技术和管理人才专任教师167人，校均12人;14所中等职业学校合计有117名企业人员担任了一门课程或课程一部分的教学任务，校均8.3人。
二是多数中职学校在选拔新教师时对企业工作经历有要求。8所学校在选拔新教师时对有企业工作经历或者有企业经历者优先提出明确要求，3所学校没有要求，3所学校选择了“其他”。
三是半数学校形成了新教师入职后“先实践、后上岗”的制度要求。7所学校对新教师入职后有“先实践、后上岗”的制度要求，5所学校没有要求，2所学校选择了“其他”。
四是仅有少数中职学校在教师专业技术职务（职称）评聘办法中明确有企业工作经历或者企业经历者优先的要求。5所学校在教师专业技术职务（职称）评聘办法中对有企业工作经历或者有企业经历者优先要求，8所学校没有要求，1所学校选择了“其他”。
五是多数中职学校建立有校外兼职教师及兼职报酬的管理制度。有10所学校制定有校外兼职教师及兼职报酬的管理文件或者是其他文件中包含有此类内容，2所学校没有相关制度，2所学校选择了“其他”。
六是多数中职学校自主聘请兼职教师。14所中等职业学校中，有11所学校（除学校8、学校9、学校13外）自主聘请兼职教师207人，校均15.4人。
七是多数中职学校与大中型企业合作建设有“双师型”教师培养培训基地。有8所学校与大中型企业合作建设有数量不等的“双师型”教师培养培训基地。见表8。
八是多数中职学校有支持在职教师定期到企业实践锻炼的制度。有11所学校制定有支持在职教师定期到企业实践锻炼的制度，2所学校没有建立此类制度，1所学校选择了“其他”。
九是半数学校有对专业课教师“每两年专业实践的时间累计不少于两个月”的要求。7所学校对专业课教师有明确要求，5所学校没有，2所学校选择了“其他”。
3.学校治理结构改革情况
学校理事会建立情况。5所公办学校，2所民办学校成立了由行业企业、科研院所、社会组织等参与的学校理事会，7所学校没有此组织。
学校组建跨学科、跨专业的教学和科研组织情况。8所学校组建有跨学科、跨专业的教学和科研组织，5所学校没有此类组织，1所学校选择了“其他”。
4.学校推进产教协同育人的内外部主要障碍情况
内部主要障碍。有9所学校把“实验实训场地严重不足”“实验实训经费不足”作为推進产教协同育人的内部主要障碍，其他依次有2所学校认为是“教师积极性不高”，1所学校认为是“学校对产教协同育人重视不够”，1所学校认为是“学生积极性不高”，4所学校选择了“其他”。
外部主要障碍。有9所学校把“企业等社会用人单位对参与产教协同育人的积极性不高”作为学校推进产教协同育人的外部主要障碍，有8所学校把“政府的产教协同育人政策不完善、不配套”“政府对产教协同育人资金投入不足”作为外部主要障碍，3所学校选择了“家长对产教协同育人不认同”，2所学校选择了“社会人士对产教协同育人不认同”，2所学校选择“其他”。
三、洛阳市教育行政主管部门推进中职学校产教融合情况
2018年3月8日，课题组使用自制的《推进产教融合人才培养改革调查问卷（市教育局）》，对洛阳市教育局职成教科多年主要从事职业教育管理工作的3位工作人员进行了问卷调查，对一位工作人员进行了电话访谈。
（一）问卷调查
1.基本情况
调查目的。了解洛阳市教育行政主管部门对国办发[2017]95号文件“推进产教融合人才培养改革”有关职业教育政策的理解和落实情况，寻找政策要求与实际落实之间的差距，并探讨落实中的主要障碍及其解决对策。
调查问卷构成。调查问卷根据国办发[2017]95号文件中针对地方教育行政主管部门的工作要求编制而成。主要内容包括将工匠精神培育融入基础教育情况、推进产教协同育人情况、加强产教融合师资队伍建设情况、创新教育培训服务供给政策情况和对中等职业学校推进产教协同育人的内外部主要障碍等构成。
2.调查结果与分析
将工匠精神培育融入基础教育情况。洛阳市教育局即将出台“将动手实践内容纳入中小学相关课程和学生综合素质评价。加强学校劳动教育，开展生产实践体验，支持学校聘请劳动模范和高技能人才兼职授课”的专题文件。洛阳市教育局已经组织开展“大国工匠进校园”活动。在相关文件中已经有“鼓励有条件的普通中学开设职业类选修课程，鼓励职业学校实训基地向普通中学开放”的要求，已经有“鼓励在大型企业、产业园区周边试点建设普职融通的综合高中”的要求。
推进产教协同育人情况。洛阳市教育局在相关文件中有明确的“坚持职业教育校企合作、工学结合的办学制度，推进职业学校和企业联盟、与行业联合、同园区联结”表述。目前，洛阳市有校企双制、工学一体的技工学校9所。 加强产教融合师资队伍建设情况。洛阳市在中等职业学校新教师选拔时对“企业工作经历或者有企业经历者优先”没有明确要求。在中等职业学校教师专业技术职务评审中对“企业工作经历或者有企业经历者优先”没有明确要求。允许市属职业学校依法依规自主聘请兼职教师并确定教师报酬。
创新教育培训服务供给政策情况。洛阳市“鼓励教育培训机构、行业企业联合开发优质教育资源，大力支持‘互联网 教育培训’发展。支持有条件的社会组织整合校企资源，开发立体化、可选择的产业技术课程和职业培训包。”允许和鼓励中职学校向行业企业和社会培训机构购买创新创业、前沿技术课程和教学服务。
洛阳市中等职业学校推进产教协同育人的主要障碍不在学校内部，而是政府的产教协同育人政策不完善、不配套。
（二）访谈
1.访谈对象、时间及方式
对象：洛阳市教育局职成教科一名工作人员;时间：2019年3月8日下午;方式：电话访谈，录音。
2.访谈实录
访谈者：在本次问卷调查中，关于“您认为贵市中等职业学校推进产教协同育人的内部主要障碍有哪些？（学校对产教协同育人重视不够;学校内部管理体制不顺畅;实验实训场地严重不足;实验实训经费不足;教师积极性不高;学生积极性不高;其他”），您选择了“其他 ”，您本身作为政府职能部门人员，是出于怎样的考虑？
受访者：产教融合是民办中等职业学校的生命线，基本上民办中职学校每个專业都是依据社会和企业需求开设的，专业与企业有对接，实施了联合培养。但是公立学校就不一样了。制约公立中等专业学校产教融合的主要障碍（不在学校内部），在于政府的产教协同育人政策不完善、不配套，即外部运行机制不完善、不配套。例如，产教融合、引企入校，需要学校把门面房和校舍出租给企业，但是教育局有明确的文件要求：不能把门面房和校舍出租给企业。这就不可能把企业引进校内。公立学校的产教融合、校企合作，主要障碍在于“政府的产教协同育人政策不完善、不配套”。
3.访谈者的思考
关于受访者所说的“产教融合、引企入校，需要学校把门面房和校舍出租给企业，但是市教育局有明确的文件要求：不能把门面房和校舍出租给企业”问题。笔者认为，在国办发[2017]95号文件中规定如下：“落实财税用地等政策……企业投资或与政府合作建设职业学校、高等学校的建设用地，按科教用地管理，符合《划拨用地目录》的，可通过划拨方式供地，鼓励企业自愿以出让、租赁方式取得土地。”[7]在豫政办[2018]47号文件中也有类似表述。在国发[2019]4号文件中明确提出：“推动校企全面加强深度合作。职业院校应当根据自身特点和人才培养需要，主动与具备条件的企业在人才培养、技术创新、就业创业、社会服务、文化传承等方面开展合作。学校积极为企业提供所需的课程、师资等资源，企业应当依法履行实施职业教育的义务，利用资本、技术、知识、设施、设备和管理等要素参与校企合作，促进人力资源开发。”[8]
也就是说，在上述文件中，均没有明确限制“企业自愿以出让、租赁方式取得的土地”。那么，按照以上文件中的逻辑推理，如果职业学校有闲置土地的话，完全可以自愿出让、租赁给企业用于产教融合校企合作育人项目。就该市当前职业学校引企入校面临的现实困境来讲，如果说职业学校的土地都可以出让、出租给企业的话，那么门面房是可以出让、出租给企业用于校企合作。这说明，是该市教育行政部门原有的内部管理制度束缚了职业学校引企入校行为。在新时代产教融合背景下，教育行政部门更应站在职业教育与普通教育是两种不同教育类型的高度上，主动作为，在涉及中等职业教育产教融合、校企合作等问题上应区别对待，坚决、及时地废止一些制约职业学校引企入校的制度束缚，给产教融合、校企合作松绑。
四、问题与对策
由上述调查和访谈可知，洛阳市及其辖区内的中等职业学校在贯彻落实国办发[2017]95号文中“推进产教融合人才培养改革”政策时存在下列问题，需要及时采取有效措施加以解决。
（一）问题
1.政策供给滞后
截至2019年3月，距离国务院办公厅和河南省人民政府办公厅颁发的深化产教融合实施意见，已经过去1年有余和半年以上，然而《洛阳市人民政府关于深化产教融合的实施意见》还处于教育部门牵头的草案论证阶段，《洛阳市职业教育改革实施方案》还没有提上相关职能部门的工作日程，贯彻落实上级政策工作明显滞后，加快产教融合制度供给工作进程，尽早释放上级政策红利，是摆在洛阳市政策决策者们面临的首要问题。
2.政策供给质量不高
洛阳市目前在中等职业学校新教师选拔和教师专业技术职务评聘中对“企业工作经历或者有企业经历者优先”均没有明确要求。学校引企入校、校企合作过程中，甚至面临着政府部门明文要求“不能把学校门面房和校舍出租给企业”的制度障碍。不同历史时期形成的一系列规章制度，在当时具有一定的合理性，但是目前已经在不同程度上成为制约中等职业教育产教融合工作的外部制度障碍。这反映出一些地方政府及其职能部门相关人员管理理念相对滞后，接受新思想、新理念速度慢，政策理论水平和工作效率不高等问题，导致制订政策缺乏前瞻性、专业性和政策供给中的“一刀切”现象。
深化产教融合、推进中等职业教育人才培养改革，必然涉及政府一系列规章制度的“废、改、立”，涉及对参与产教融合的企业和学校的减税让利。这需要省、市政府坚定贯彻上级政策的决心和信心，统筹协调，强力推进，结合本地实际，尽快保质保量的完成深化产教融合政策制定工作，真正释放上级政策红利。
3.中等职业学校办学治理结构不完善
14所中等职业学校中，成立了由行业企业、科研院所、社会组织等参与的学校理事会的学校仅有7所，占总数的50%，其中公办学校仅仅占到45.45%。坚持职业教育校企合作、工学结合的办学制度，离不开职业学校和企业联盟、与行业联合、同园区联结，而联盟、联合、联结客观上需要成立相应领导机构，并明晰其工作职责与运行机制，这就是中等职业学校理事会及其相应制度。目前，洛阳市多数公办中等职业学校治理结构存在缺陷，势必导致合作行业企业等没有机会参与学校专业设置论证、人才培养方案制定、专业招生规模确定等重大问题决策，一定程度上影响了行业、企业等参与产教融合工作、校企合作的积极性，必然出现多数校企合作停留在“顶岗实习就业”层面上，出现学校“一头热”，企业参与度不高等现象。 4.中等职业学校产教融合、校企合作的制度供给不足
多数中等职业学校在新入职教师和专业技术职务评聘时对“企业经历”没有明确要求，导致“双师型”教师“先天不足”和“后天失补”。一些中等职业学校领导层和管理层对绩效工资理解不到位而不能、不敢发放合理的加班费，必然影响教职工参与指导校企合作教学实验、生产实习的积极性。一些公办中等职业学校推进产教融合、校企合作积极性不高，方法措施不到位，导致多数学校校企合作、订单式培养的专业及人数偏少，推行现代学徒制改革的专业覆盖面小、学生占比偏低且四方合作协议书签订难等问题。这些现象和问题的存在，反映出的深层次问题是：一些公办中等职业学校管理理念滞后、现代治理能力不足。
（二）对策
一是洛阳市政府应加强统筹协调，尽快弥补政策供给滞后短板，切实提高产教融合和职业教育改革政策供给质量。要树立产教融合是新时代促进地方经济社会协调发展的重要举措的意识，坚决贯彻国家深化产教融合意见和职业教育改革方案精神，加强统筹协调，切实将产教融合融入经济转型升级各环节，贯穿人才开发全过程，促进教育链、人才链与产业链、创新链有机衔接，尽快形成政府、企业、学校、行业、社会协同推进的工作格局。为此，市级政府应尽快督促发展改革、教育、人社、财政、工信息、国资、审计等政府职能部门，加强协同联动，并建立起相应工作协调机制，结合本地实际，加快推进洛阳市关于深化产教融合的实施意见文件制定工作进程，并尽快颁布实施。同时，省、市级政府应着手研制《职业教育改革实施方案》;亦可两个文件合二为一，直接研制《洛阳市人民政府关于深化产教融合、职业教育改革实施方案》，由市政府一并尽快发布实施，以有效回应中职教育产教融合工作各方利益关系，调动校企合作参与各方的积极性、主动性和创造性。
二是中等职业学校应尽快完善办学治理结构，提升治理体系现代化水平。国办发[2017]95号、国发[2019]4号等文件对推动校企双方全面加强深度合作提出了明确要求。公办中等职业学校应尽快成立由企业、行业协会、产业园区、校方代表、学生代表、校友等社会各方参与的学校理事会，制定理事会章程，明确各方职责，并建立常态化的运行机制，切实发挥学校理事会沟通校内外的职能，激发企业行业等社会各方参与产教融合的积极性。
三是中等职业学校应尽快完善产教融合、校企合作制度体系，提升治理能力现代化水平。公办中等职业学校应尽快完善校企合作、工学结合办学制度体系。中等职业学校应坚持职业教育校企合作、工学结合的办学制度，畅通、改进与企业、行业、园区沟通的渠道、方式方法，在技术性、实践性较强的专业，全面推行现代学徒制和企业新型学徒制，形成学校招生与企业招工相衔接、校企育人“双重主体”、学生学徒“双重身份”、学校及企业和学生三方权利义务关系明晰、实践性教学课时不少于总课时50%的技能型人才培养制度体系。公办中等职业学校应尽快落实“双师型”教师培养制度。应贯彻落实国发[2019]4号文中“职业院校、应用型本科高校相关专业教师原则上从具有3年以上企业工作经历并具有高职以上学历的人员中公开招聘的”规定，解决“双师型”教师先天不足的问题。有条件的中职学校可率先执行“有企业经历”的专任教师优先评聘高一级专业技术职务。公办中等职业学校应尽快建立与产教融合、工学结合相适应的薪酬制度。国发[2019]4号文中明确提出“职业院校通过校企合作、技术服务、社会培训、自办企业等所得收入，可按一定比例作为绩效工资来源。”“完善企业经营管理和技术人员与学校领导、骨干教师相互兼职兼薪制度。”[9]公办中等职业学校应充分发挥绩效工资的激励作用，合理确定各级各类人员的工作量标准和绩效工作标准，敢于把付出多、贡献大的教职工劳动工作量纳入績效工资范畴，激发各级各类人员参与产教融合的积极性。
四是各级党委、政府加强宣传引导，营造全社会支持职业教育发展的良好氛围。各级党委、政府，应充分利用报纸、电视台、网络以及各种媒体，大力宣传国家、省、市发展职业教育的方针、政策;宣传职业教育与普通教育是两种不同教育类型，具有同等重要地位的理念;宣传国家建设既需要从事高深学术研究的科学家、高级工程师，更需要大批“大国工匠”的呼声，转变“学而优则仕”的陈腐观念，营造职业无贵贱、行行出状元、人人能出彩的新时代新风尚，形成“崇尚一技之长，不唯学历凭能力”的社会氛围。
参 考 文 献
[1][7]国务院办公厅.关于深化产教融合的若干意见[EB/OL].（2017-12-19）[2020-03-20].http：//www.gov.cn.
[2][8][9]国务院.关于印发国家职业教育改革实施方案的通知[EB/OL].（2019-02-13）[2020-03-20].http：//www.gov.cn.
[3]河南省人民政府办公厅.关于深化产教融合的实施意见[EB/OL].（2018-08-30）[2020-03-20].http：//www.henan.gov.cn.
[4]田虎伟.混合方法研究：美国教育研究中的新范式[J].高等教育研究，2006（11）：74-78.
[5]河南省教育厅，河南省人力资源和社会保障厅.关于公布优化中等职业学校布局结果名单的通知[EB/OL].（2019-01-04）[2020-03-20].http：//www.haedu.gov.cn.
[6]洛阳市教育局.洛阳市中等职业教育质量年度报告（2017年）[EB/OL].（2018-07-06）[2020-03-20].https：//www.lyjyj.gov.cn.
Abstract
关键词 中等职业教育;产教融合;校企合作;人才培养
中图分类号 G718.3 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2020）12-0057-07
深化产教融合、校企合作育人，是当前我国职业教育改革与发展的政策要求。2017年12月，国务院办公厅发布《关于深化产教融合的若干意见》（国办发[2017]95号），从总体要求、构建教育和产业统筹融合发展格局、强化企业重要主体作用、推进产教融合人才培养改革、促进产教供需双向对接、完善政策支持体系、组织实施等7方面对深化产教融合、全面提升人力资源质量做出总体部署[1]。2019年1月，国务院颁布《国家职业教育改革实施方案》（国发[2019]4号），规划了职业教育改革、促进产教融合的具体路线图、时间表和方法措施等[2]。
2018年，河南省贯彻落实国务院通知精神，发布了《河南省人民政府办公厅关于深化产教融合的实施意见》（豫政办[2018]47号）[3]。对全省贯彻落实产教融合作出了统筹安排，要求各市（地）级政府和省直部门尽快根据各自情况，出台相应政策，确保上级政策尽快落地。市（地）级政府是贯彻落实国家和省级政府相关政策的中介和纽带，直接管理着市直属职能部门和职业学校，直接关系到国家和省级政府相关政策是否能够真正落地。
本文以洛阳市政府关于深化产教融合政策制定情况及其“推进产教融合人才培养改革”在中等职业学校和市级政府层面落实情况为例，采用混合方法研究设计中的互补设计类型（先量化后质性设计，即首先进行问卷调查，然后紧跟开展质性访谈）[4]，开展调查研究。具体调查由两部分组成：一是对洛阳市中等职业学校推进产教融合人才培养改革情况的问卷调查，二是对洛阳市教育行政主管部门推进产教融合人才培养改革的调查与访谈。通过调查与访谈，了解情况、总结经验、查找问题、寻求解决问题的对策。
一、洛阳市中等职业教育发展概况
（一）规模和结构
2015-2018年，河南省通过撤销、合并、划转等形式，整合一批“弱、小、散”学校，优化了中等职业学校布局。根据2018年12月28日河南省教育厅、人力资源和社会保障厅公布的《河南省优化中等职业学校布局结果名单》显示，洛阳市中等专业学校数量由46所（公办26所，民办学校19所，企业办学1所）调减为29所。其中，直属省教育厅和河南省供销合作总社管辖的2所，隶属人社部门管辖的技工学校9所，市教育局管辖学校18所（公办学校12所、民办学校6所）[5]。虽然优化布局调整后的洛阳市中职学校数量有所减少，但是调整前洛阳市辖区中职学校数量占到全省875所的5.26%，调整后这一比例上升到6.95%（全省417所）。由此可见，洛阳市中等职业教育在河南省仍具有较强的竞争力。
由于2018年度的统计数据目前还没有公开发布。这里主要使用2016年、2017年的中职学校在校生数、招生数及普通高中与中职学校招生比例作比较，见表1。
（二）设施设备
设施设备不断充实完备，办学硬件现代化水平不断提高。洛阳市落实国家关于《中等职业学校设置标准》（教职成[2010]12号）的要求，下大力气加强基础能力建设，提高中等职业学校的办学水平和质量。2017年，全市中等职业学校占地面积22.31万平方米，生均占地面积24.78平方米。
（三）教师队伍
洛阳市始终坚持把中职教师队伍建设摆在突出位置，教师专业能力逐步增强。2017年，全市中等职业学校教职工数4500人，生师比20∶1，其中“双师型”教师占专任教师比例约为52%[6]。
二、洛阳市中等职业学校推进产教融合人才培养改革情况调查
（一）调查基本情况
调查目的。依据国办发[2017]95号文件“推进产教融合人才培养改革”中针对中等职业学校的工作要求，对照洛阳市辖区内中等职业学校的落实情况，寻找政策条文要求与实际落实之间的差距，寻求解决问题的对策。
调查工具。课题组编制了《洛阳市中等职业学校“推进产教融合人才培养改革”调查问卷》。主要内容包括学校推进产教协同育人情况、加强产教融合师资队伍建设情况、治理结构改革情况、推进产教协同育人的内外部主要障碍和相应案例5部分。
调查对象。委托洛阳市教育局职业教育教研室向辖区教育系统直属中等职业学校的校长、副校长或熟悉学校产教融合的相关科室知情人发放调查问卷18份（每个学校限填1份），回收13份（民办学校3所，市属及县属公办学校10所）。另外，课题组专门组织1所省教育厅直属中等职业学校主管副校长填写问卷，共获得14份有效问卷，占洛阳市辖区中等职业学校总数（不含人社部门管辖的技工学校）的70%，具有一定代表性。
（二）结果与分析
1.中等职业学校推进产教协同育人情况
一是中等职业学校与企业组建有校企合作、工学结合联盟。14所被调查学校均与多个企业或企业集团组建了校企合作、工学结合联盟，部分学校还与行業有联合或者与产业园区有联结。
二是多数学校推行现代学徒制和企业新型学徒制。调研显示，14所被调查学校中有9所学校的部分技术性、实践性较强的专业，推行了现代学徒制和企业新型学徒制，占被调查学校总数的64.28%。见表2。 三是各学校2018年度招生专业与企业招工相衔接比例偏低。2018年度13所学校有2个以上专业招生与企业招工相衔接，占学校当年招生专业的比例介于4%～78%，校均值为40.18%，见表3。
四是各中职学校2018年度订单式培养招生人数比例偏低。2018年度中等职业学校订单式培养招生总人数为4471人，校均319人;订单式培养招生数占学校当年招生人数的比例介于0%～82.4%，校均值为34.5%，见表4。
五是各中职学校普遍与企业签订合作协议。14所被调查学校中有9所学校部分专业与企业签订了三方合作协议，占64.29%。
六是多数中职学校专业实践性教学课时不少于总课时的50%。由表6可知，14所中等职业学校均有多个专业的专业实践性教学课时不少于总课时的50%，占学校专业总数的比例介于20%～100%，校均值为61%。
2.学校加强产教融合师资队伍建设情况
一是来自企业的技术和管理人才专任教师及承担课程教师人数偏少。由表7可知，14所中等职业学校共有来自企业的技术和管理人才专任教师167人，校均12人;14所中等职业学校合计有117名企业人员担任了一门课程或课程一部分的教学任务，校均8.3人。
二是多数中职学校在选拔新教师时对企业工作经历有要求。8所学校在选拔新教师时对有企业工作经历或者有企业经历者优先提出明确要求，3所学校没有要求，3所学校选择了“其他”。
三是半数学校形成了新教师入职后“先实践、后上岗”的制度要求。7所学校对新教师入职后有“先实践、后上岗”的制度要求，5所学校没有要求，2所学校选择了“其他”。
四是仅有少数中职学校在教师专业技术职务（职称）评聘办法中明确有企业工作经历或者企业经历者优先的要求。5所学校在教师专业技术职务（职称）评聘办法中对有企业工作经历或者有企业经历者优先要求，8所学校没有要求，1所学校选择了“其他”。
五是多数中职学校建立有校外兼职教师及兼职报酬的管理制度。有10所学校制定有校外兼职教师及兼职报酬的管理文件或者是其他文件中包含有此类内容，2所学校没有相关制度，2所学校选择了“其他”。
六是多数中职学校自主聘请兼职教师。14所中等职业学校中，有11所学校（除学校8、学校9、学校13外）自主聘请兼职教师207人，校均15.4人。
七是多数中职学校与大中型企业合作建设有“双师型”教师培养培训基地。有8所学校与大中型企业合作建设有数量不等的“双师型”教师培养培训基地。见表8。
八是多数中职学校有支持在职教师定期到企业实践锻炼的制度。有11所学校制定有支持在职教师定期到企业实践锻炼的制度，2所学校没有建立此类制度，1所学校选择了“其他”。
九是半数学校有对专业课教师“每两年专业实践的时间累计不少于两个月”的要求。7所学校对专业课教师有明确要求，5所学校没有，2所学校选择了“其他”。
3.学校治理结构改革情况
学校理事会建立情况。5所公办学校，2所民办学校成立了由行业企业、科研院所、社会组织等参与的学校理事会，7所学校没有此组织。
学校组建跨学科、跨专业的教学和科研组织情况。8所学校组建有跨学科、跨专业的教学和科研组织，5所学校没有此类组织，1所学校选择了“其他”。
4.学校推进产教协同育人的内外部主要障碍情况
内部主要障碍。有9所学校把“实验实训场地严重不足”“实验实训经费不足”作为推進产教协同育人的内部主要障碍，其他依次有2所学校认为是“教师积极性不高”，1所学校认为是“学校对产教协同育人重视不够”，1所学校认为是“学生积极性不高”，4所学校选择了“其他”。
外部主要障碍。有9所学校把“企业等社会用人单位对参与产教协同育人的积极性不高”作为学校推进产教协同育人的外部主要障碍，有8所学校把“政府的产教协同育人政策不完善、不配套”“政府对产教协同育人资金投入不足”作为外部主要障碍，3所学校选择了“家长对产教协同育人不认同”，2所学校选择了“社会人士对产教协同育人不认同”，2所学校选择“其他”。
三、洛阳市教育行政主管部门推进中职学校产教融合情况
2018年3月8日，课题组使用自制的《推进产教融合人才培养改革调查问卷（市教育局）》，对洛阳市教育局职成教科多年主要从事职业教育管理工作的3位工作人员进行了问卷调查，对一位工作人员进行了电话访谈。
（一）问卷调查
1.基本情况
调查目的。了解洛阳市教育行政主管部门对国办发[2017]95号文件“推进产教融合人才培养改革”有关职业教育政策的理解和落实情况，寻找政策要求与实际落实之间的差距，并探讨落实中的主要障碍及其解决对策。
调查问卷构成。调查问卷根据国办发[2017]95号文件中针对地方教育行政主管部门的工作要求编制而成。主要内容包括将工匠精神培育融入基础教育情况、推进产教协同育人情况、加强产教融合师资队伍建设情况、创新教育培训服务供给政策情况和对中等职业学校推进产教协同育人的内外部主要障碍等构成。
2.调查结果与分析
将工匠精神培育融入基础教育情况。洛阳市教育局即将出台“将动手实践内容纳入中小学相关课程和学生综合素质评价。加强学校劳动教育，开展生产实践体验，支持学校聘请劳动模范和高技能人才兼职授课”的专题文件。洛阳市教育局已经组织开展“大国工匠进校园”活动。在相关文件中已经有“鼓励有条件的普通中学开设职业类选修课程，鼓励职业学校实训基地向普通中学开放”的要求，已经有“鼓励在大型企业、产业园区周边试点建设普职融通的综合高中”的要求。
推进产教协同育人情况。洛阳市教育局在相关文件中有明确的“坚持职业教育校企合作、工学结合的办学制度，推进职业学校和企业联盟、与行业联合、同园区联结”表述。目前，洛阳市有校企双制、工学一体的技工学校9所。 加强产教融合师资队伍建设情况。洛阳市在中等职业学校新教师选拔时对“企业工作经历或者有企业经历者优先”没有明确要求。在中等职业学校教师专业技术职务评审中对“企业工作经历或者有企业经历者优先”没有明确要求。允许市属职业学校依法依规自主聘请兼职教师并确定教师报酬。
创新教育培训服务供给政策情况。洛阳市“鼓励教育培训机构、行业企业联合开发优质教育资源，大力支持‘互联网 教育培训’发展。支持有条件的社会组织整合校企资源，开发立体化、可选择的产业技术课程和职业培训包。”允许和鼓励中职学校向行业企业和社会培训机构购买创新创业、前沿技术课程和教学服务。
洛阳市中等职业学校推进产教协同育人的主要障碍不在学校内部，而是政府的产教协同育人政策不完善、不配套。
（二）访谈
1.访谈对象、时间及方式
对象：洛阳市教育局职成教科一名工作人员;时间：2019年3月8日下午;方式：电话访谈，录音。
2.访谈实录
访谈者：在本次问卷调查中，关于“您认为贵市中等职业学校推进产教协同育人的内部主要障碍有哪些？（学校对产教协同育人重视不够;学校内部管理体制不顺畅;实验实训场地严重不足;实验实训经费不足;教师积极性不高;学生积极性不高;其他”），您选择了“其他 ”，您本身作为政府职能部门人员，是出于怎样的考虑？
受访者：产教融合是民办中等职业学校的生命线，基本上民办中职学校每个專业都是依据社会和企业需求开设的，专业与企业有对接，实施了联合培养。但是公立学校就不一样了。制约公立中等专业学校产教融合的主要障碍（不在学校内部），在于政府的产教协同育人政策不完善、不配套，即外部运行机制不完善、不配套。例如，产教融合、引企入校，需要学校把门面房和校舍出租给企业，但是教育局有明确的文件要求：不能把门面房和校舍出租给企业。这就不可能把企业引进校内。公立学校的产教融合、校企合作，主要障碍在于“政府的产教协同育人政策不完善、不配套”。
3.访谈者的思考
关于受访者所说的“产教融合、引企入校，需要学校把门面房和校舍出租给企业，但是市教育局有明确的文件要求：不能把门面房和校舍出租给企业”问题。笔者认为，在国办发[2017]95号文件中规定如下：“落实财税用地等政策……企业投资或与政府合作建设职业学校、高等学校的建设用地，按科教用地管理，符合《划拨用地目录》的，可通过划拨方式供地，鼓励企业自愿以出让、租赁方式取得土地。”[7]在豫政办[2018]47号文件中也有类似表述。在国发[2019]4号文件中明确提出：“推动校企全面加强深度合作。职业院校应当根据自身特点和人才培养需要，主动与具备条件的企业在人才培养、技术创新、就业创业、社会服务、文化传承等方面开展合作。学校积极为企业提供所需的课程、师资等资源，企业应当依法履行实施职业教育的义务，利用资本、技术、知识、设施、设备和管理等要素参与校企合作，促进人力资源开发。”[8]
也就是说，在上述文件中，均没有明确限制“企业自愿以出让、租赁方式取得的土地”。那么，按照以上文件中的逻辑推理，如果职业学校有闲置土地的话，完全可以自愿出让、租赁给企业用于产教融合校企合作育人项目。就该市当前职业学校引企入校面临的现实困境来讲，如果说职业学校的土地都可以出让、出租给企业的话，那么门面房是可以出让、出租给企业用于校企合作。这说明，是该市教育行政部门原有的内部管理制度束缚了职业学校引企入校行为。在新时代产教融合背景下，教育行政部门更应站在职业教育与普通教育是两种不同教育类型的高度上，主动作为，在涉及中等职业教育产教融合、校企合作等问题上应区别对待，坚决、及时地废止一些制约职业学校引企入校的制度束缚，给产教融合、校企合作松绑。
四、问题与对策
由上述调查和访谈可知，洛阳市及其辖区内的中等职业学校在贯彻落实国办发[2017]95号文中“推进产教融合人才培养改革”政策时存在下列问题，需要及时采取有效措施加以解决。
（一）问题
1.政策供给滞后
截至2019年3月，距离国务院办公厅和河南省人民政府办公厅颁发的深化产教融合实施意见，已经过去1年有余和半年以上，然而《洛阳市人民政府关于深化产教融合的实施意见》还处于教育部门牵头的草案论证阶段，《洛阳市职业教育改革实施方案》还没有提上相关职能部门的工作日程，贯彻落实上级政策工作明显滞后，加快产教融合制度供给工作进程，尽早释放上级政策红利，是摆在洛阳市政策决策者们面临的首要问题。
2.政策供给质量不高
洛阳市目前在中等职业学校新教师选拔和教师专业技术职务评聘中对“企业工作经历或者有企业经历者优先”均没有明确要求。学校引企入校、校企合作过程中，甚至面临着政府部门明文要求“不能把学校门面房和校舍出租给企业”的制度障碍。不同历史时期形成的一系列规章制度，在当时具有一定的合理性，但是目前已经在不同程度上成为制约中等职业教育产教融合工作的外部制度障碍。这反映出一些地方政府及其职能部门相关人员管理理念相对滞后，接受新思想、新理念速度慢，政策理论水平和工作效率不高等问题，导致制订政策缺乏前瞻性、专业性和政策供给中的“一刀切”现象。
深化产教融合、推进中等职业教育人才培养改革，必然涉及政府一系列规章制度的“废、改、立”，涉及对参与产教融合的企业和学校的减税让利。这需要省、市政府坚定贯彻上级政策的决心和信心，统筹协调，强力推进，结合本地实际，尽快保质保量的完成深化产教融合政策制定工作，真正释放上级政策红利。
3.中等职业学校办学治理结构不完善
14所中等职业学校中，成立了由行业企业、科研院所、社会组织等参与的学校理事会的学校仅有7所，占总数的50%，其中公办学校仅仅占到45.45%。坚持职业教育校企合作、工学结合的办学制度，离不开职业学校和企业联盟、与行业联合、同园区联结，而联盟、联合、联结客观上需要成立相应领导机构，并明晰其工作职责与运行机制，这就是中等职业学校理事会及其相应制度。目前，洛阳市多数公办中等职业学校治理结构存在缺陷，势必导致合作行业企业等没有机会参与学校专业设置论证、人才培养方案制定、专业招生规模确定等重大问题决策，一定程度上影响了行业、企业等参与产教融合工作、校企合作的积极性，必然出现多数校企合作停留在“顶岗实习就业”层面上，出现学校“一头热”，企业参与度不高等现象。 4.中等职业学校产教融合、校企合作的制度供给不足
多数中等职业学校在新入职教师和专业技术职务评聘时对“企业经历”没有明确要求，导致“双师型”教师“先天不足”和“后天失补”。一些中等职业学校领导层和管理层对绩效工资理解不到位而不能、不敢发放合理的加班费，必然影响教职工参与指导校企合作教学实验、生产实习的积极性。一些公办中等职业学校推进产教融合、校企合作积极性不高，方法措施不到位，导致多数学校校企合作、订单式培养的专业及人数偏少，推行现代学徒制改革的专业覆盖面小、学生占比偏低且四方合作协议书签订难等问题。这些现象和问题的存在，反映出的深层次问题是：一些公办中等职业学校管理理念滞后、现代治理能力不足。
（二）对策
一是洛阳市政府应加强统筹协调，尽快弥补政策供给滞后短板，切实提高产教融合和职业教育改革政策供给质量。要树立产教融合是新时代促进地方经济社会协调发展的重要举措的意识，坚决贯彻国家深化产教融合意见和职业教育改革方案精神，加强统筹协调，切实将产教融合融入经济转型升级各环节，贯穿人才开发全过程，促进教育链、人才链与产业链、创新链有机衔接，尽快形成政府、企业、学校、行业、社会协同推进的工作格局。为此，市级政府应尽快督促发展改革、教育、人社、财政、工信息、国资、审计等政府职能部门，加强协同联动，并建立起相应工作协调机制，结合本地实际，加快推进洛阳市关于深化产教融合的实施意见文件制定工作进程，并尽快颁布实施。同时，省、市级政府应着手研制《职业教育改革实施方案》;亦可两个文件合二为一，直接研制《洛阳市人民政府关于深化产教融合、职业教育改革实施方案》，由市政府一并尽快发布实施，以有效回应中职教育产教融合工作各方利益关系，调动校企合作参与各方的积极性、主动性和创造性。
二是中等职业学校应尽快完善办学治理结构，提升治理体系现代化水平。国办发[2017]95号、国发[2019]4号等文件对推动校企双方全面加强深度合作提出了明确要求。公办中等职业学校应尽快成立由企业、行业协会、产业园区、校方代表、学生代表、校友等社会各方参与的学校理事会，制定理事会章程，明确各方职责，并建立常态化的运行机制，切实发挥学校理事会沟通校内外的职能，激发企业行业等社会各方参与产教融合的积极性。
三是中等职业学校应尽快完善产教融合、校企合作制度体系，提升治理能力现代化水平。公办中等职业学校应尽快完善校企合作、工学结合办学制度体系。中等职业学校应坚持职业教育校企合作、工学结合的办学制度，畅通、改进与企业、行业、园区沟通的渠道、方式方法，在技术性、实践性较强的专业，全面推行现代学徒制和企业新型学徒制，形成学校招生与企业招工相衔接、校企育人“双重主体”、学生学徒“双重身份”、学校及企业和学生三方权利义务关系明晰、实践性教学课时不少于总课时50%的技能型人才培养制度体系。公办中等职业学校应尽快落实“双师型”教师培养制度。应贯彻落实国发[2019]4号文中“职业院校、应用型本科高校相关专业教师原则上从具有3年以上企业工作经历并具有高职以上学历的人员中公开招聘的”规定，解决“双师型”教师先天不足的问题。有条件的中职学校可率先执行“有企业经历”的专任教师优先评聘高一级专业技术职务。公办中等职业学校应尽快建立与产教融合、工学结合相适应的薪酬制度。国发[2019]4号文中明确提出“职业院校通过校企合作、技术服务、社会培训、自办企业等所得收入，可按一定比例作为绩效工资来源。”“完善企业经营管理和技术人员与学校领导、骨干教师相互兼职兼薪制度。”[9]公办中等职业学校应充分发挥绩效工资的激励作用，合理确定各级各类人员的工作量标准和绩效工作标准，敢于把付出多、贡献大的教职工劳动工作量纳入績效工资范畴，激发各级各类人员参与产教融合的积极性。
四是各级党委、政府加强宣传引导，营造全社会支持职业教育发展的良好氛围。各级党委、政府，应充分利用报纸、电视台、网络以及各种媒体，大力宣传国家、省、市发展职业教育的方针、政策;宣传职业教育与普通教育是两种不同教育类型，具有同等重要地位的理念;宣传国家建设既需要从事高深学术研究的科学家、高级工程师，更需要大批“大国工匠”的呼声，转变“学而优则仕”的陈腐观念，营造职业无贵贱、行行出状元、人人能出彩的新时代新风尚，形成“崇尚一技之长，不唯学历凭能力”的社会氛围。
参 考 文 献
[1][7]国务院办公厅.关于深化产教融合的若干意见[EB/OL].（2017-12-19）[2020-03-20].http：//www.gov.cn.
[2][8][9]国务院.关于印发国家职业教育改革实施方案的通知[EB/OL].（2019-02-13）[2020-03-20].http：//www.gov.cn.
[3]河南省人民政府办公厅.关于深化产教融合的实施意见[EB/OL].（2018-08-30）[2020-03-20].http：//www.henan.gov.cn.
[4]田虎伟.混合方法研究：美国教育研究中的新范式[J].高等教育研究，2006（11）：74-78.
[5]河南省教育厅，河南省人力资源和社会保障厅.关于公布优化中等职业学校布局结果名单的通知[EB/OL].（2019-01-04）[2020-03-20].http：//www.haedu.gov.cn.
[6]洛阳市教育局.洛阳市中等职业教育质量年度报告（2017年）[EB/OL].（2018-07-06）[2020-03-20].https：//www.lyjyj.gov.cn.
Abstract