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“经常解释一上午，精神消耗完了就一句话都不想说，更别提开展其他工作了。”在云南省永善县黄华镇镇政府办公楼中，该镇党委书记柯平告诉《民生周刊》记者，过去3年，他80%以上的精力都用来面对占全镇人口六分之一的移民。
在柯平接受采访的5个小时中，交谈被七八批群众打断，当地移民已经习惯三五成群地出入书记、镇长、人大主任的办公室。
双方的交流，从坐着对话到站着争执，从平静沟通到激烈冲撞。为了压过群众一波高过一波的“声讨”，柯平会下意识地挥手强调重点，并不断提高音量直至喉咙沙哑。
“基层只是政策的执行者”，是他谈话中反复使用的语句。当然，这在诉求不满的群众看来只是一种说辞。
这一切源于国家“十一五”重点工程、“西電东送”骨干工程——溪洛渡水电站的建设。电站坝址位于云南省永善县和四川省雷波县接壤的金沙江峡谷段，与下游的向家坝水电站相距157公里。
其中，黄华占永善县溪洛渡库区移民总数的44%，涉及移民1.1万余人，是“库区移民第一大镇”。
2003年2月，云南省人民政府下发“溪洛渡水电站封库令”后，时间就像一根绷紧的弦，压迫着这里每一个人的神经。
与时间赛跑的，不只是安置房的建设者，更是柯平等库区干部。但不管此前存在哪些争议，必须“想尽一切办法赶进度”。
然而，历经10年，移民搬了，遗留问题并没有打包一起带走。“被动移民”的百姓将重重问题摊在柯平等基层移民干部面前。
而在诉求屡屡得不到满足的情况下，关于镇领导、村干部贪污腐败的传言四起，干部与群众的关系岌岌可危。
搬迁安置进度滞后
按原规划，溪洛渡水库应于2012年11月完成移民搬迁，然后开始清库，2013年5月下闸蓄水。但临到搬迁日期，移民安置工程还有很多项目刚刚开工。比如，在黄华镇朝阳集镇的迁建新址上，施工人员2012年11月才开始进场施工。
由于整个库区移民进度严重滞后，溪洛渡移民搬迁日期最终延至2013年4月30日。
多位受访者认为，除了移民、地方政府、业主的三方博弈造成多次反复外，移民进度滞后还与新旧条例交替有关。
2006年，国务院颁布实施《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》，1991年发布的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》随之作废。
而溪洛渡的审批和开工时间都早于新移民条例，设计程序遵循老移民条例，移民安置方案和补偿标准需要按照新移民条例调整。
“在工作之初，移民的政策体系非常零星、凌乱。”永善县移民开发局局长刘峰直言，移民政策不配套是造成工作滞后的最大原因。
他谈到，《溪洛渡水电站云南库区移民安置实施意见》（[2011]6号）是指导库区移民工作的原则性政策。云南省移民开发局从2007年开始研究，但直到2011年1月才出台。“实施意见出台晚，直接压缩了移民搬迁工作的时间。”
对此，云南省移民开发局规划安置二处负责人没有否认。“库区3万多移民的意愿调查、安置方案确定、实施规划编制、各项移民工程的单体设计与建设要在两年半时间内完成，必然会出现搬迁安置工作紧张的局面。”
据了解，溪洛渡是在工程可研未经审批、移民安置规划未经审定、安置点房屋等基础设施建设未启动、征地报批手续未完备的背景下，提前开工建设的。当地移民干部称之为典型的“三边”工程，即：边建设，边审批，边移民。
在此背景下，移民工作开展难度可想而知。
2013年5月，永善县委组织部的内部调研报告写到：整个移民工作始终在“发现问题、解决问题，反映诉求、争取政策，化解矛盾、维护稳定”中艰难推进。
同时，不可忽视的是，与移民进度滞后相对的是库区干部巨大的工作压力。
地处金沙江南岸的黄华是典型的山区农业镇，沟壑纵横，交通不便。就水库淹没影响区而言，黄华最下游的米贴沙田村民小组到最上游的三合塘房小组公路距离就有50公里。
为确保移民工作实调、围堰、搬迁、安置等几大关口顺利开展，最一般的做法是，把任务分解包干到每一位干部头上。
“如果仅凭黄华七八十名干部职工，仅是基础性业务也难以正常开展。”柯平说，在每一个时间节点工作推进过程中，都需动员库区籍干部返乡做亲属亲友的思想工作，包保到人。“喝酒、认亲戚都是基层干部常用的沟通方式。”
蓄水时间倒逼工程
“移民工作环环相扣，步步紧逼。”采访中，柯平等多位移民干部表示，虽然困难重重，但每一个时间节点都没有退路。2013年5月4日，溪洛渡下闸蓄水的日期如同一条高压线，倒排工期，倒逼进度。
知情人士告诉《民生周刊》记者，为了冲刺滞后的搬迁进度，昭通市在内部会议中曾提出“以党性做担保，以帽子做抵押”。
作为搬迁主体，永善制定了《永善县移民安置督查工作实施方案》、《永善县移民工作业绩考核办法》等细则，建立了移民工作定期报告和工作任务限时办结制，实施“一天一通报、五天一督查”。
“下闸蓄水的时间结点是永远不变的。所以，不管采用哪种方式，你必须把所有工作完成。” 移民干部刘峰说。
在溪洛渡移民过程中，黄华需要完成朝阳、白砂碉两个新集镇的建设，其中，朝阳集镇是永善占地面积最大的新集镇，规划总用地面积为57.48公顷，规划安置移民1503户共5342人。
在朝阳集镇，安置房建设方式分为自建或企业帮建两种，其中1140户人家选择企业帮建。
“干部宣传时，倾向于鼓励移民选择企业帮建。宅基地都是联排的，一起建设才能保证工期。”朝阳集镇朝阳社区支书陈华竹解释，所谓“帮建”，是指镇政府搭平台，委托建筑公司，分别与移民在自愿的基础上逐户签订帮建协议。 柯平谈到，预留给集镇的建设时间非常紧迫。2012年1月，审定通过由中国建筑西南勘察设计研究院设计的朝阳集镇规划图；1月到6月，黄华必须完成集镇安置点场平工程，再划拨宅基地给移民；7月后，开始宅基地基础建设；11月，四川金纬建筑有限公司等5家建筑公司经确认进场施工。
“黄华交通非常不便，盘山路连错车都困难，建材的运输相当糟糕，给安置房建设带来很多困难。排除雨季、春节，真正的施工期很短。”
2013年初，现任黄华镇镇长的谢忠华还在县法院工作，他以“监督工程进度”的身份被派到朝阳集镇。他回忆，在新集镇道路还未建好的情况下，5家建筑公司、两千余名建筑工人以及选择自建房的移民同时施工，现场可谓混乱一片。“道路上乱倒一车砂土，就会影响整排联建房施工，我每时每刻都在解决纠纷。”
《民生周刊》记者发现，施工合同规定，施工期是2012年10月至2013年3月30日。施工方必须在2012年12月20日前完成住房第一层主体建设工程，2013年3月30日前房屋通过验收。
为何如此规定？柯平解释，为了确保移民按时搬迁，一开始基层政府曾构想，在安置房完成第一层建设后，先让移民搬入第一层居住，同时施工方再建设第二层和第三层。
这种几乎不可想象、充满安全隐患的安置状态，引起了市县政府的重视，并决定给未具备入住条件的每户移民派发每月515元的租房过渡费用，延长施工期。
“在时间节点前，我们确实搬出来了，但永善80%的安置房是不具备入住条件的。”刘峰说，在移民搬出却无法安置的情况下，大部分移民都要投亲靠友或者租房过渡。
2013年4月25日，国家发改委、云南省政府、三峡集团等相关部门在昆明召开下闸蓄水会。当时，永善县还有37户移民没有完成搬迁，且主要集中在黄华。
知情人士透露，为此，4月25日下闸蓄水会选择临时休会。现场，由云南省省长直接与昭通市委书记、永善县委书记电话沟通，下达了4月27日24时为永善移民全部搬迁的最后期限。
“如果我们没搬完，省里就不开会，压力能不大吗？”刘峰回忆，县委书记、县长带领所有县委常委下乡，以“点对点”的方式帮助37户移民搬迁，最终在4月27日21时30分完成最后一家移民搬迁工作。
“冲刺”后遗症
5月上旬，《民生周刊》记者在朝阳集镇发现，有部分移民自建房仍在施工，集镇基础设施建设缓慢，医院、农特产品交易市场、车站、办红白喜事的场所尚未建设完成，市政功能差，群众就医、上学、用水等问题颇多。
而部分建筑公司施工人员还未完全撤出集镇，正在对有质量缺陷的帮建房进行整改。
“帮建房一直有质量问题，墙面开裂多。”移民刘文美家中最大的裂缝出现在楼梯过道的墙角柱子上，近1厘米宽，开裂处有漏水的水印。刘文美及多位移民反映，住房质量问题在朝阳集镇普遍存在。
事实上，自去年4月开始，“政府为移民盖的房屋偷工减料，移民彭有亮的房屋被风吹倒”、“移民王乐满的房屋出现漏水、断梁”、“永善移民房被风吹倒官员称正常”，到政府部门讨说法“还被武警追着打”等问题频频见诸报端，使黄华这个移民镇蜚声溪洛渡库区。
有媒体消息称，有质量问题的帮建房在朝阳高达300多家。
对此，柯平等黄华移民干部感到委屈，也很无奈。“从移民安置房开建之日起，县政府就制定了一整套工程质量监督体系。”
他说，由于工程量大、时间紧，施工技术不够规范，确实导致部分房屋存在楼板轻微裂缝、梁柱蜂窝麻面、露筋等质量缺陷，也有少数房屋主体结构存在重大缺陷需要整改，但绝无“漏水、断梁”、“强制入住”、“武警打人”等问题。
据永善县政府人士介绍，2013年5月，经过对朝阳移民安置房建筑质量进行逐一排查，最后确定朝阳集镇移民安置房存在质量缺陷的有136户。
2013年4月20日，永善出台了《永善县人民政府关于印发移民安置房混凝土质量缺陷和屋面防水技术处理要求的通知》，指导对安置屋建设进行整改。
事后，柯平对此进行反思，“我们都没有搞过建筑，施工进度是按照移民搬迁安置的时间节点设定的。事后我们才意识到，这么短的时间是不符合建筑规律的。”
针对朝阳集镇部分移民針对房屋质量问题不断上访的现象，多位库区干部和移民认为，不排除少数移民企图通过房屋缺陷整改实现最高利益诉求，在诉求得不到满足的情况下就无休无止“闹、缠、要”。
《民生周刊》记者发现，黄华是典型的人多地少、移民实物补偿补助量个体差异大的地区，无论是移民实物调查、集镇安置选址、宅基地划分，处处都充满矛盾和纠纷。因对实物调查方式、补偿标准不满，2009年曾出现黄华“6·19”打砸派出所事件。
“补偿标准不可能套到每个人身上，在利益再分配的过程中，肯定会出现有人收益多有人收益少的现象。”
总结自己的工作状态，柯平说“就是‘小马拉大车’。乡镇级政府处于政权组织的最底端，却是移民搬迁安置的行政主体，有太多的难题不能解决。“对百姓来说，移民是天大的事。但我们是‘权力无限小，责任无限大’。”
如今，1万多移民已经搬迁完成，但在可预见的未来，移民的历史遗留问题仍在影响黄华的稳定。
在2013年上报县政府的移民工作报告中，柯平将上访移民所提的重点问题一一罗列，且用“制约发展的巨大障碍”来形容。“我们不可能一直停留在处理历史遗留问题上，还要发展，也只有这样，移民才能真正脱贫。”
在柯平接受采访的5个小时中，交谈被七八批群众打断，当地移民已经习惯三五成群地出入书记、镇长、人大主任的办公室。
双方的交流，从坐着对话到站着争执，从平静沟通到激烈冲撞。为了压过群众一波高过一波的“声讨”，柯平会下意识地挥手强调重点，并不断提高音量直至喉咙沙哑。
“基层只是政策的执行者”，是他谈话中反复使用的语句。当然，这在诉求不满的群众看来只是一种说辞。
这一切源于国家“十一五”重点工程、“西電东送”骨干工程——溪洛渡水电站的建设。电站坝址位于云南省永善县和四川省雷波县接壤的金沙江峡谷段，与下游的向家坝水电站相距157公里。
其中，黄华占永善县溪洛渡库区移民总数的44%，涉及移民1.1万余人，是“库区移民第一大镇”。
2003年2月，云南省人民政府下发“溪洛渡水电站封库令”后，时间就像一根绷紧的弦，压迫着这里每一个人的神经。
与时间赛跑的，不只是安置房的建设者，更是柯平等库区干部。但不管此前存在哪些争议，必须“想尽一切办法赶进度”。
然而，历经10年，移民搬了，遗留问题并没有打包一起带走。“被动移民”的百姓将重重问题摊在柯平等基层移民干部面前。
而在诉求屡屡得不到满足的情况下，关于镇领导、村干部贪污腐败的传言四起，干部与群众的关系岌岌可危。
搬迁安置进度滞后
按原规划，溪洛渡水库应于2012年11月完成移民搬迁，然后开始清库，2013年5月下闸蓄水。但临到搬迁日期，移民安置工程还有很多项目刚刚开工。比如，在黄华镇朝阳集镇的迁建新址上，施工人员2012年11月才开始进场施工。
由于整个库区移民进度严重滞后，溪洛渡移民搬迁日期最终延至2013年4月30日。
多位受访者认为，除了移民、地方政府、业主的三方博弈造成多次反复外，移民进度滞后还与新旧条例交替有关。
2006年，国务院颁布实施《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》，1991年发布的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》随之作废。
而溪洛渡的审批和开工时间都早于新移民条例，设计程序遵循老移民条例，移民安置方案和补偿标准需要按照新移民条例调整。
“在工作之初，移民的政策体系非常零星、凌乱。”永善县移民开发局局长刘峰直言，移民政策不配套是造成工作滞后的最大原因。
他谈到，《溪洛渡水电站云南库区移民安置实施意见》（[2011]6号）是指导库区移民工作的原则性政策。云南省移民开发局从2007年开始研究，但直到2011年1月才出台。“实施意见出台晚，直接压缩了移民搬迁工作的时间。”
对此，云南省移民开发局规划安置二处负责人没有否认。“库区3万多移民的意愿调查、安置方案确定、实施规划编制、各项移民工程的单体设计与建设要在两年半时间内完成，必然会出现搬迁安置工作紧张的局面。”
据了解，溪洛渡是在工程可研未经审批、移民安置规划未经审定、安置点房屋等基础设施建设未启动、征地报批手续未完备的背景下，提前开工建设的。当地移民干部称之为典型的“三边”工程，即：边建设，边审批，边移民。
在此背景下，移民工作开展难度可想而知。
2013年5月，永善县委组织部的内部调研报告写到：整个移民工作始终在“发现问题、解决问题，反映诉求、争取政策，化解矛盾、维护稳定”中艰难推进。
同时，不可忽视的是，与移民进度滞后相对的是库区干部巨大的工作压力。
地处金沙江南岸的黄华是典型的山区农业镇，沟壑纵横，交通不便。就水库淹没影响区而言，黄华最下游的米贴沙田村民小组到最上游的三合塘房小组公路距离就有50公里。
为确保移民工作实调、围堰、搬迁、安置等几大关口顺利开展，最一般的做法是，把任务分解包干到每一位干部头上。
“如果仅凭黄华七八十名干部职工，仅是基础性业务也难以正常开展。”柯平说，在每一个时间节点工作推进过程中，都需动员库区籍干部返乡做亲属亲友的思想工作，包保到人。“喝酒、认亲戚都是基层干部常用的沟通方式。”
蓄水时间倒逼工程
“移民工作环环相扣，步步紧逼。”采访中，柯平等多位移民干部表示，虽然困难重重，但每一个时间节点都没有退路。2013年5月4日，溪洛渡下闸蓄水的日期如同一条高压线，倒排工期，倒逼进度。
知情人士告诉《民生周刊》记者，为了冲刺滞后的搬迁进度，昭通市在内部会议中曾提出“以党性做担保，以帽子做抵押”。
作为搬迁主体，永善制定了《永善县移民安置督查工作实施方案》、《永善县移民工作业绩考核办法》等细则，建立了移民工作定期报告和工作任务限时办结制，实施“一天一通报、五天一督查”。
“下闸蓄水的时间结点是永远不变的。所以，不管采用哪种方式，你必须把所有工作完成。” 移民干部刘峰说。
在溪洛渡移民过程中，黄华需要完成朝阳、白砂碉两个新集镇的建设，其中，朝阳集镇是永善占地面积最大的新集镇，规划总用地面积为57.48公顷，规划安置移民1503户共5342人。
在朝阳集镇，安置房建设方式分为自建或企业帮建两种，其中1140户人家选择企业帮建。
“干部宣传时，倾向于鼓励移民选择企业帮建。宅基地都是联排的，一起建设才能保证工期。”朝阳集镇朝阳社区支书陈华竹解释，所谓“帮建”，是指镇政府搭平台，委托建筑公司，分别与移民在自愿的基础上逐户签订帮建协议。 柯平谈到，预留给集镇的建设时间非常紧迫。2012年1月，审定通过由中国建筑西南勘察设计研究院设计的朝阳集镇规划图；1月到6月，黄华必须完成集镇安置点场平工程，再划拨宅基地给移民；7月后，开始宅基地基础建设；11月，四川金纬建筑有限公司等5家建筑公司经确认进场施工。
“黄华交通非常不便，盘山路连错车都困难，建材的运输相当糟糕，给安置房建设带来很多困难。排除雨季、春节，真正的施工期很短。”
2013年初，现任黄华镇镇长的谢忠华还在县法院工作，他以“监督工程进度”的身份被派到朝阳集镇。他回忆，在新集镇道路还未建好的情况下，5家建筑公司、两千余名建筑工人以及选择自建房的移民同时施工，现场可谓混乱一片。“道路上乱倒一车砂土，就会影响整排联建房施工，我每时每刻都在解决纠纷。”
《民生周刊》记者发现，施工合同规定，施工期是2012年10月至2013年3月30日。施工方必须在2012年12月20日前完成住房第一层主体建设工程，2013年3月30日前房屋通过验收。
为何如此规定？柯平解释，为了确保移民按时搬迁，一开始基层政府曾构想，在安置房完成第一层建设后，先让移民搬入第一层居住，同时施工方再建设第二层和第三层。
这种几乎不可想象、充满安全隐患的安置状态，引起了市县政府的重视，并决定给未具备入住条件的每户移民派发每月515元的租房过渡费用，延长施工期。
“在时间节点前，我们确实搬出来了，但永善80%的安置房是不具备入住条件的。”刘峰说，在移民搬出却无法安置的情况下，大部分移民都要投亲靠友或者租房过渡。
2013年4月25日，国家发改委、云南省政府、三峡集团等相关部门在昆明召开下闸蓄水会。当时，永善县还有37户移民没有完成搬迁，且主要集中在黄华。
知情人士透露，为此，4月25日下闸蓄水会选择临时休会。现场，由云南省省长直接与昭通市委书记、永善县委书记电话沟通，下达了4月27日24时为永善移民全部搬迁的最后期限。
“如果我们没搬完，省里就不开会，压力能不大吗？”刘峰回忆，县委书记、县长带领所有县委常委下乡，以“点对点”的方式帮助37户移民搬迁，最终在4月27日21时30分完成最后一家移民搬迁工作。
“冲刺”后遗症
5月上旬，《民生周刊》记者在朝阳集镇发现，有部分移民自建房仍在施工，集镇基础设施建设缓慢，医院、农特产品交易市场、车站、办红白喜事的场所尚未建设完成，市政功能差，群众就医、上学、用水等问题颇多。
而部分建筑公司施工人员还未完全撤出集镇，正在对有质量缺陷的帮建房进行整改。
“帮建房一直有质量问题，墙面开裂多。”移民刘文美家中最大的裂缝出现在楼梯过道的墙角柱子上，近1厘米宽，开裂处有漏水的水印。刘文美及多位移民反映，住房质量问题在朝阳集镇普遍存在。
事实上，自去年4月开始，“政府为移民盖的房屋偷工减料，移民彭有亮的房屋被风吹倒”、“移民王乐满的房屋出现漏水、断梁”、“永善移民房被风吹倒官员称正常”，到政府部门讨说法“还被武警追着打”等问题频频见诸报端，使黄华这个移民镇蜚声溪洛渡库区。
有媒体消息称，有质量问题的帮建房在朝阳高达300多家。
对此，柯平等黄华移民干部感到委屈，也很无奈。“从移民安置房开建之日起，县政府就制定了一整套工程质量监督体系。”
他说，由于工程量大、时间紧，施工技术不够规范，确实导致部分房屋存在楼板轻微裂缝、梁柱蜂窝麻面、露筋等质量缺陷，也有少数房屋主体结构存在重大缺陷需要整改，但绝无“漏水、断梁”、“强制入住”、“武警打人”等问题。
据永善县政府人士介绍，2013年5月，经过对朝阳移民安置房建筑质量进行逐一排查，最后确定朝阳集镇移民安置房存在质量缺陷的有136户。
2013年4月20日，永善出台了《永善县人民政府关于印发移民安置房混凝土质量缺陷和屋面防水技术处理要求的通知》，指导对安置屋建设进行整改。
事后，柯平对此进行反思，“我们都没有搞过建筑，施工进度是按照移民搬迁安置的时间节点设定的。事后我们才意识到，这么短的时间是不符合建筑规律的。”
针对朝阳集镇部分移民針对房屋质量问题不断上访的现象，多位库区干部和移民认为，不排除少数移民企图通过房屋缺陷整改实现最高利益诉求，在诉求得不到满足的情况下就无休无止“闹、缠、要”。
《民生周刊》记者发现，黄华是典型的人多地少、移民实物补偿补助量个体差异大的地区，无论是移民实物调查、集镇安置选址、宅基地划分，处处都充满矛盾和纠纷。因对实物调查方式、补偿标准不满，2009年曾出现黄华“6·19”打砸派出所事件。
“补偿标准不可能套到每个人身上，在利益再分配的过程中，肯定会出现有人收益多有人收益少的现象。”
总结自己的工作状态，柯平说“就是‘小马拉大车’。乡镇级政府处于政权组织的最底端，却是移民搬迁安置的行政主体，有太多的难题不能解决。“对百姓来说，移民是天大的事。但我们是‘权力无限小，责任无限大’。”
如今，1万多移民已经搬迁完成，但在可预见的未来，移民的历史遗留问题仍在影响黄华的稳定。
在2013年上报县政府的移民工作报告中，柯平将上访移民所提的重点问题一一罗列，且用“制约发展的巨大障碍”来形容。“我们不可能一直停留在处理历史遗留问题上，还要发展，也只有这样，移民才能真正脱贫。”