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摘 要：近年来，为切实做好相应重点污染物防治工作，我国各省市陆续出台了具体的重点污染物总量控制制度，但因种种原因所致，在具体实施过程中尚有一定的优化、改进的空间。基于此，文章就重点污染物总量控制制度的实施现状与实施策略展开全面探讨，以飨同仁。
关键词：重点污染物总量控制制度;实施现状;实施策略
中图分类号：X506 文献标识码：A 文章编号：1674-1064（2021）07-077-02
DOI：10.12310/j.issn.1674-1064.2021.07.038
1 重点污染物总量控制制度实施现状
1.1 基础层面
污染物总量确定不科学。一是污染物总量控制不够全面，现行的总量控制制度多是水环境及大气环境问题，对土壤污染物涉及较少。污染控制主要针对点源污染，但近年来非点源污染占比逐渐增多，而针对其减排的政策规范不够系统，技术管控尚有短板。二是污染物总量确定不够科学，在确定重点污染物总量时，脱离了环境容量实际大小，未统筹考虑重点污染物排放和环境质量的关系，不能充分反映实际需求。有的地区在做总量控制分配时，单纯以行政区域为划分标准，虽然在一定程度上分解落实了指标，但存在割裂整体性、全面性的情况，各地在落实指标时易出现各自为政、单打独斗的现象，对总量目标的控制极为不利。
污染物数据监测不完善。部分地区的重点污染物治理起步较晚，对其产生数据和排放数据采集不够精确全面、统计分析不够有效、监控体系不够完善。监测体系应用参差不齐，没有做到零死角、全覆盖，对一些细小、分散、移动的污染源未全部纳入监测体系。且对重点污染源监测的项目、类别和频次还没有实现精细化、智能化的要求，难以及时有效、全面准确地反映排污情况。部分地区虽然列支重点污染物治理预算，但在监测设施和硬件上投入不够，自动化、信息化监测水平较低，智能化应用普遍不足。受监测技术落后的影响，还存在统计口径不一致、测算方法不严密、数据关联不统一等情况，降低了数据应用的准确性、实效性。
总量控制技术手段落后。重點污染物治理的关键在于做好源头预防和过程控制两个方面，将关口前移需要以科技为先导，加强科技创新力度，主要表现为各地区对传统能源需求量大、使用量多，在资源开发以及使用过程中，科技创新能力还没有全面达到“零排放”的标准，资源利用效率不够，造成废气、废物等重点污染物排放总量仍然居高不下，导致资源环境承载能力渐到极限。此外，污染治理的科技贡献小，重点污染物治理效果不明显，缺乏高新技术体制支持，转化机制还不健全。现有的装置设备、技术工艺治理成效偏低，以致污染物随时间推移不断积累增多，终将导致超出环境的承载能力。
1.2 制度层面
制度体系不完善。一是规章制度粗放，部分地区条款没有结合实际细化，细致度不够，容易造成监管空白，影响制度实施的权威性和执行力。二是核定周期过长，部分地区重点污染物总量指标每隔五年核定一次，没有健全社会参与机制，不利于监管。三是基层监督乏力，各地区因经济发展水平、社会环境不同，对基层环保监管部门编制、经费保障也各不相同，个别基层区域重视程度不够，难以做好监管工作。四是公众参与不足，各地区将重点污染物控制纳入政绩考核中，实行“一票否决”，在重点污染物治理中，大多以政府部门牵头，没有有效协调好社会各方面力量广泛参与环境治理。
协调机制不完善。不少地区政府部门虽然承担污染物控制主体责任，但没有建立统一协调机制，导致各部门横向联动、上下级纵向指挥的网格化协调机制不够健全，工作存在被动性。特别是大气、水源等涉及面广、流动性大，在防治过程中经常跨越多个地区、多个行业、多个部门，如果没有建立健全协调畅通机制，很难实现预期成效。此外，在重点污染物总量控制上涉及指标分配、污染监测、监督执法等，因部门职能不同可能会出现干扰，影响治理效果。
市场机制不完善。从市场主体角度来说，重点污染物控制成本投入不足。长期以来，“谁污染、谁治理”的环保模式，使得企业在项目建设或生产经营中，虽然能落实环保要求，增设或更新环保设施设备，但出于成本考虑，往往会选用价廉低标设施设备，更新换代、维护保养不及时，甚至存在应付检查的情况，且由于企业环保专业技术人员的匮乏，对重点污染物的控制“有心无力”，这些都给总量控制带来了一定的压力。从行政管理角度来说，重点污染物控制监管存在盲区。政府以行政管理方式履行环保职责，对重点污染物的控制主要通过监测、咨询第三方机构，这些机构大多从事业单位改革而来，许可认证门槛较高[1]。
2 重点污染物总量控制制度的实施策略
2.1 基础层面
合理确定污染物总量。首先，加快研究区域环境容量，确定重点污染物与环境之间的关系，进而确定环境容量基准，做好指标分配。其次，将重要环境要素纳入重点污染物总量分配的重点区域，控制好区域环境容量。另外，提高非点源污染检测和治理技术，将非点源污染纳入重点污染物总量控制。
加强污染物数据监测。一是不断完善水环境及大气环境监测站点技术设置，提高土壤环境常规监测及环境承载力预警，并以此为基础推进常规监测项目实现自动化监测，具备条件的地区可以融合应用卫星遥感、无人机、智能监测预警等设备，采用5G、大数据等技术，加强监测高科技应用。二是在广泛采集地区各类污染监测数据的基础上，结合上级信息数据库，建立健全市县级全面系统的污染监测信息平台，优化数据采集、统计系统，强化数据集成、统计分析、动态跟踪、追溯研判、信息共享等各方面管理，提高信息公开的有效性、针对性。具备条件的地区同步建设排污，特别是重点污染单位信用评价系统，对接上级评价系统，纳入总量控制一体化管理。三是结合地区实际，开展污染源普查，分门别类建立台账，特别是重点污染源，一源一账，不定期开展排查，以切实提高监测的针对性和覆盖面。四是按照规定的总量核算方法，做好污染物数据统计工作，确保准确、完备、及时，为今后强化重点污染物总量控制提出定量化的参考。 创新污染防控技术手段。针对重点污染物总量控制，应重视以技术创新方式提高资源和能源的使用效率，推广使用新能源，减少对一次性、重污染的化石能源消耗，降低排污总量，在源头上进行预防。重视以技术创新方式提高污染治理效能，发挥技术创新的引领作用，在控制上进行优化。对此，各地要大力鼓励节能减排等技术，加快制造业、建筑业、基础建设领域的节能降耗，提高能源利用率，支持环保技术咨询、科技研发、监测预警、综合整治等专业化服务，鼓励高校、科研院所以及各企事业单位联动联合攻关，理论结合实际，开展水环境、大气环境、土壤环境等重点领域的污染治理。
2.2 制度层面
完善制度体系。根据有关规定，结合地区实际，完善重点污染物总量控制法规及实施细则，包括控制目标、实现手段、考核方式以及违反规定应承担的责任等。补充补强基层环境监察执法力量，设置专门执法机构或专职监察人员，将重心下沉。建立健全环境监察机构平台，加强在线监控、自动预警、信息共享等管理，提升监管的时效性。此外，鼓励社会公众和组织依法参与污染防治，加强媒体舆论引导监督，积极推行信息公开，畅通信访渠道，营造良好氛围。
完善协调机制。对重点污染物，建立跨地区、跨行业、跨部门的综合协调机制，明确各自责任，建立联合监测、执法、整治体系，以提高整体性效果。结合地域地理、自然氣候环境以及历史数据，认真分析地区污染物的特性、种类以及造成的危害等，做好污染物预防控制预案。建立多方协作的联合执法体系，建立以水域、流域、气候区等为基础的多方联动的执法队伍，通过各部门间的协调配合，首先排污风险点的有效监管[2]。
完善市场机制。地区政府部门要充分使用宏观调控政策，尊重市场规律，发挥企业主导作用，引导企业成为重污预防、减排、整治等第一道关口。完善招投标管理，破除行政壁垒，打破环境监测、咨询、检测等市场垄断，促进环保市场健康有序发展。积极推行第三方治理，广泛推行有偿服务，实行重点污染物集中治理，提高专业治理的有效性。
3 结语
重点污染物总量控制制度的贯彻实施程度，事关地方重点污染物控制成效，故须予以重视，并应多措共举，“官”“民”协作，主动补位，真正实现重点污染物排放的有效控制，推动环境改善，造福生态。
参考文献
[1] 屈健.我国污染物总量控制制度改革的思考[J].环境监控与预警，2018，10（3）：55-57.
[2] 韩聪.探究我国污染物排放总量控制制度的改革措施[J].清洗世界，2020，36（2）：46-47.
关键词：重点污染物总量控制制度;实施现状;实施策略
中图分类号：X506 文献标识码：A 文章编号：1674-1064（2021）07-077-02
DOI：10.12310/j.issn.1674-1064.2021.07.038
1 重点污染物总量控制制度实施现状
1.1 基础层面
污染物总量确定不科学。一是污染物总量控制不够全面，现行的总量控制制度多是水环境及大气环境问题，对土壤污染物涉及较少。污染控制主要针对点源污染，但近年来非点源污染占比逐渐增多，而针对其减排的政策规范不够系统，技术管控尚有短板。二是污染物总量确定不够科学，在确定重点污染物总量时，脱离了环境容量实际大小，未统筹考虑重点污染物排放和环境质量的关系，不能充分反映实际需求。有的地区在做总量控制分配时，单纯以行政区域为划分标准，虽然在一定程度上分解落实了指标，但存在割裂整体性、全面性的情况，各地在落实指标时易出现各自为政、单打独斗的现象，对总量目标的控制极为不利。
污染物数据监测不完善。部分地区的重点污染物治理起步较晚，对其产生数据和排放数据采集不够精确全面、统计分析不够有效、监控体系不够完善。监测体系应用参差不齐，没有做到零死角、全覆盖，对一些细小、分散、移动的污染源未全部纳入监测体系。且对重点污染源监测的项目、类别和频次还没有实现精细化、智能化的要求，难以及时有效、全面准确地反映排污情况。部分地区虽然列支重点污染物治理预算，但在监测设施和硬件上投入不够，自动化、信息化监测水平较低，智能化应用普遍不足。受监测技术落后的影响，还存在统计口径不一致、测算方法不严密、数据关联不统一等情况，降低了数据应用的准确性、实效性。
总量控制技术手段落后。重點污染物治理的关键在于做好源头预防和过程控制两个方面，将关口前移需要以科技为先导，加强科技创新力度，主要表现为各地区对传统能源需求量大、使用量多，在资源开发以及使用过程中，科技创新能力还没有全面达到“零排放”的标准，资源利用效率不够，造成废气、废物等重点污染物排放总量仍然居高不下，导致资源环境承载能力渐到极限。此外，污染治理的科技贡献小，重点污染物治理效果不明显，缺乏高新技术体制支持，转化机制还不健全。现有的装置设备、技术工艺治理成效偏低，以致污染物随时间推移不断积累增多，终将导致超出环境的承载能力。
1.2 制度层面
制度体系不完善。一是规章制度粗放，部分地区条款没有结合实际细化，细致度不够，容易造成监管空白，影响制度实施的权威性和执行力。二是核定周期过长，部分地区重点污染物总量指标每隔五年核定一次，没有健全社会参与机制，不利于监管。三是基层监督乏力，各地区因经济发展水平、社会环境不同，对基层环保监管部门编制、经费保障也各不相同，个别基层区域重视程度不够，难以做好监管工作。四是公众参与不足，各地区将重点污染物控制纳入政绩考核中，实行“一票否决”，在重点污染物治理中，大多以政府部门牵头，没有有效协调好社会各方面力量广泛参与环境治理。
协调机制不完善。不少地区政府部门虽然承担污染物控制主体责任，但没有建立统一协调机制，导致各部门横向联动、上下级纵向指挥的网格化协调机制不够健全，工作存在被动性。特别是大气、水源等涉及面广、流动性大，在防治过程中经常跨越多个地区、多个行业、多个部门，如果没有建立健全协调畅通机制，很难实现预期成效。此外，在重点污染物总量控制上涉及指标分配、污染监测、监督执法等，因部门职能不同可能会出现干扰，影响治理效果。
市场机制不完善。从市场主体角度来说，重点污染物控制成本投入不足。长期以来，“谁污染、谁治理”的环保模式，使得企业在项目建设或生产经营中，虽然能落实环保要求，增设或更新环保设施设备，但出于成本考虑，往往会选用价廉低标设施设备，更新换代、维护保养不及时，甚至存在应付检查的情况，且由于企业环保专业技术人员的匮乏，对重点污染物的控制“有心无力”，这些都给总量控制带来了一定的压力。从行政管理角度来说，重点污染物控制监管存在盲区。政府以行政管理方式履行环保职责，对重点污染物的控制主要通过监测、咨询第三方机构，这些机构大多从事业单位改革而来，许可认证门槛较高[1]。
2 重点污染物总量控制制度的实施策略
2.1 基础层面
合理确定污染物总量。首先，加快研究区域环境容量，确定重点污染物与环境之间的关系，进而确定环境容量基准，做好指标分配。其次，将重要环境要素纳入重点污染物总量分配的重点区域，控制好区域环境容量。另外，提高非点源污染检测和治理技术，将非点源污染纳入重点污染物总量控制。
加强污染物数据监测。一是不断完善水环境及大气环境监测站点技术设置，提高土壤环境常规监测及环境承载力预警，并以此为基础推进常规监测项目实现自动化监测，具备条件的地区可以融合应用卫星遥感、无人机、智能监测预警等设备，采用5G、大数据等技术，加强监测高科技应用。二是在广泛采集地区各类污染监测数据的基础上，结合上级信息数据库，建立健全市县级全面系统的污染监测信息平台，优化数据采集、统计系统，强化数据集成、统计分析、动态跟踪、追溯研判、信息共享等各方面管理，提高信息公开的有效性、针对性。具备条件的地区同步建设排污，特别是重点污染单位信用评价系统，对接上级评价系统，纳入总量控制一体化管理。三是结合地区实际，开展污染源普查，分门别类建立台账，特别是重点污染源，一源一账，不定期开展排查，以切实提高监测的针对性和覆盖面。四是按照规定的总量核算方法，做好污染物数据统计工作，确保准确、完备、及时，为今后强化重点污染物总量控制提出定量化的参考。 创新污染防控技术手段。针对重点污染物总量控制，应重视以技术创新方式提高资源和能源的使用效率，推广使用新能源，减少对一次性、重污染的化石能源消耗，降低排污总量，在源头上进行预防。重视以技术创新方式提高污染治理效能，发挥技术创新的引领作用，在控制上进行优化。对此，各地要大力鼓励节能减排等技术，加快制造业、建筑业、基础建设领域的节能降耗，提高能源利用率，支持环保技术咨询、科技研发、监测预警、综合整治等专业化服务，鼓励高校、科研院所以及各企事业单位联动联合攻关，理论结合实际，开展水环境、大气环境、土壤环境等重点领域的污染治理。
2.2 制度层面
完善制度体系。根据有关规定，结合地区实际，完善重点污染物总量控制法规及实施细则，包括控制目标、实现手段、考核方式以及违反规定应承担的责任等。补充补强基层环境监察执法力量，设置专门执法机构或专职监察人员，将重心下沉。建立健全环境监察机构平台，加强在线监控、自动预警、信息共享等管理，提升监管的时效性。此外，鼓励社会公众和组织依法参与污染防治，加强媒体舆论引导监督，积极推行信息公开，畅通信访渠道，营造良好氛围。
完善协调机制。对重点污染物，建立跨地区、跨行业、跨部门的综合协调机制，明确各自责任，建立联合监测、执法、整治体系，以提高整体性效果。结合地域地理、自然氣候环境以及历史数据，认真分析地区污染物的特性、种类以及造成的危害等，做好污染物预防控制预案。建立多方协作的联合执法体系，建立以水域、流域、气候区等为基础的多方联动的执法队伍，通过各部门间的协调配合，首先排污风险点的有效监管[2]。
完善市场机制。地区政府部门要充分使用宏观调控政策，尊重市场规律，发挥企业主导作用，引导企业成为重污预防、减排、整治等第一道关口。完善招投标管理，破除行政壁垒，打破环境监测、咨询、检测等市场垄断，促进环保市场健康有序发展。积极推行第三方治理，广泛推行有偿服务，实行重点污染物集中治理，提高专业治理的有效性。
3 结语
重点污染物总量控制制度的贯彻实施程度，事关地方重点污染物控制成效，故须予以重视，并应多措共举，“官”“民”协作，主动补位，真正实现重点污染物排放的有效控制，推动环境改善，造福生态。
参考文献
[1] 屈健.我国污染物总量控制制度改革的思考[J].环境监控与预警，2018，10（3）：55-57.
[2] 韩聪.探究我国污染物排放总量控制制度的改革措施[J].清洗世界，2020，36（2）：46-47.