论文部分内容阅读
摘要：区别于老公共行政和新公共管理的行政责任观，登哈特经过多种理论分析从中得出，行政责任难以界定的原因是由于作为更大治理系统之组成部分的行政过程很复杂的功能所致，也因而导致了一个责任机制和体系构成的复杂网络。新公共服务既不同于老公共行政，又不同于新公共管理，因为它强调要提高公民权的重要地位和中心地位并且把公众视为负责任的公共行动的基础。
关键词：新公共服务；行政责任；公共利益；新公共管理
一、前言
自美国著名行政学家威尔逊于1887年发表《行政学研究》，主张政治与行政分离，第一次明确提出应该把行政管理当作一门独立的学科进行研究以来，行政责任一直是公共行政学中经久不衰的论题。在这一百多年的发展历程中，行政学经历了多次学科研究范式的转换，也经历了多次重大的理论变迁和发展。在公共行政学的这样的变化发展中，行政责任一直都被提到，因而少不了对行政责任的研究和讨论。随着公共行政理论的变化，行政责任的认识也逐步丰富。进入21世纪，以美国著名公共行政学家罗伯特·B·登哈特夫妇为代表的一批公共行政学者基于对新公共管理的批判和反思而提出了著名的新公共服务理论，阐述了新公共服务理论的行政责任观，在理论层面表现了其创新的价值，也在实践领域凸显了其现实的价值。
二、理论背景及研究现状
1、在对新公共管理理论进行反思和批判的基础上产生
登哈特的新公共服务理论是在对包括企业家政府理论在内的新公共管理理论进行反思和批判的基础上创新的。所谓"新公共管理理论"是一种现代形态的公共行政理论，是运用于公共部门的"管理主义"或"新管理主义"，源于"管理主义"对韦伯官僚制理论的持续争论。在争论中，管理至上学说占优势，它从管理学的角度批判官僚主义，推崇私营机构的管理技术，认为分权、放松规制、委托等是医治公共管理机制僵化痼疾的组织原则[1]。以此为指导的改善公共管理的实践尝试逐渐形成一个相对完备的理论框架，即"新公共管理理论"。
新公共管理理论固然有着它存在的历史性和必然性，但也因为它的历史性和必然性使它有一定的局限性。也因为对新公共管理理论的反思促成了新公共服务理论的形成。"新公共服务"，指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念。新公共服务理论，将公民置于整个治理体系的中心，强调政府治理角色的转变即服务而非导航，推崇公共服务精神，旨在提升公共服务的尊严与价值，重视公民社会与公民身份，重视政府与社区、公民之间的对话沟通与合作共治。新公共服务理论是建立在民主、责任和服务的基础上的[2]。
2、公共行政学科形成以来的行政责任观研究状况
老公共行政学的行政责任观是在二十世纪二十年代在威尔逊、古德诺的"政治、行政二分法"韦伯的官僚制理论、泰罗、法约尔等人的科学管理思想的理论基础上形成。老公共行政责任观被界定为一种正式的、层级制的责任观。在传统的行政责任观里，公共行政官员是为了效率负责的，他们向民选官员负责，实现负责的手段则是通过控制。因此，在传统公共责任观中，责任的焦点在于确保行政官员在履行职责时坚持和遵守为他们确定的标准和规则及程序[1]。
伴随老公共行政的理论基石受到了批评和挑战，老的行政责任观被二十世纪八十年代风行的新公共管理行政责任观取代。虽然新公共管理理论中的责任依靠的依然是客观的测量和外在的控制，但是他们还是存在一些重要的差异。新公共管理的责任更焦点于满足出成果的绩效标准，是为其顾客提供选择并且通过所提供的服务和功能来对顾客所表达的个人偏好做出回应。
无论是老公共行政理论还是新公共管理理论，新公共服务理论认为两者都倾向于将责任问题过于简单化。前者将公共行政官员视为只是简单地直接对政治官员负责。后者则认为行政官员应像企业家那样有更多的行动自由，在工作绩效的评估主要应从效率、成本-收益和对市场力量的回应性等方面进行。新公共服务坚持认为，责任并不简单，而且比较复杂。因为公务员应该关注的不仅仅是市场，还应该关注法律制度、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益。总的来说，公共部门中的责任应该基于这样一种理念，公共行政官员即便是在涉及复杂价值判断和重叠规范的情况下也能够并且应该为了公共利益而为公民服务。
三、整体理论结构
1、理论起点
登哈特认为新公共服务中的责任问题极为复杂，需要从随着时间的推移而发展变化的行政责任观念中来探讨新的行政责任观。在公共领域围绕责任重要问题进行的争论就是在卡尔·弗里德里克和赫尔曼·芬纳之间进行的著名交流中被提出来。
也因为这弗里德里克和芬纳之间的交流使关于民主过程中行政责任的一些关键性问题变得具体化了。这也使得多数人得出，行政责任既需要外部控制，也需要职业化，认为公共行政中的负责既可以通过内部控制来实现，也可以通过外部控制来实现，妄图在内外之间取得一种平衡，但这些并没有"解决"责任的问题，也没有准确地告诉我们对此应该怎么办。结果，关于责任的种种问题仍然在围绕着公共行政领域中的三个重要问题进行讨论：（1）我们为了什么而负责?（2）我们对谁负责？（3）我们怎样才能最好地保证那种责任？
就此，登哈特在理论中探索，首先指出，马斯和拉达威明确陈述行政机关应该既负责政策的制定又负责政策的执行，还提出行政官员负责遵守行政首长的总纲领并且负责与其他行政分支机构一起为了贯彻这个总纲领而从事协调活动[3]。但一个行政官员只会为那些他或她对其有权威和负责的事情负责，这样也有可能会有一些潜在的问题。因而登哈特又转而提到赫伯特·斯皮罗。斯皮罗认为责任要么是明确的要么是模糊的。明确的责任是指不得不回答并且解释一个行政官员是怎样执行起公务的。明确的因果责任"包括四种因素，它们以不同的程度在不同的情况下存在着：资源，知识，选择和目标"当缺乏这些因素中的一种或多种时便会出现模糊的因果责任。关于责任的讨论常常把负有责任和因果责任混为一谈或者假定责任和负责任是处于平衡状态，但这样的讨论必定是不现实的。在这些情况下，要想出如何保证负责则是很难的。于是，所关注的焦点转为个体行政官员的品质和道德。正如特里·库珀在著作举例说明了那种将注重伦理道德的人视为负责任的行政行动之基础的观点。
2、内在理论
新公共服务的行政责任观认为，政府及公共行政官员的权威来源公民，强调公共权力的责任，强调政府及其机构和官员对其最终的所有者--公民负责，强调政府要以一种高效率的方式提供公民所需服务。公共部门不同于私营部门不是只向个体的顾客提供服务，它要求提供一种多数公民都想要的服务或产品。
新公共服务的行政责任观认为，应该强调公法和民主规范。当政府服务是由不受公法原则约束的非营利组织或者私营组织来承担时，公共责任就被减少了。在公共服务中，公共行政官员要发挥作用，那么他们就应该受公共责任标准支配。如果不受到相同的宪法约束、法令约束和监督约束，公共职能会从根本上对传统的责任理念提出挑战，进而越发困难执行。
登哈特在新公共服务中总结认为，责任具有多样性。正如本文前面提到的，相较于老公共行政责任观和新公共管理行政责任观，新公共服务的行政责任观的复杂性可以从三个方面认识，即负责任的对象或范围；负责任的行政行为的标准；实现行政责任的途径。
首先，负责的对象范围比较复杂。公共行政官员对一批制度和标准都负有并且应该负有责任，这些制度和标准包括公共利益，成文法律和宪法，其他机构，其他层级的政府，媒体，职业标准，社区价值观和标准，情景因素，民主规范，当然还包括公民，甚至还涉及到复杂治理系统的所有规范、价值和偏好。这些变量代表着一些重叠的、有时是矛盾的并且不断发展的责任观[4]。
其次，判断负责任的行政行为的标准比较复杂。由于新公共服务认为公共行政官员的权力来源于公民，公民权、公共利益、公众回应性是负责任的行政行动的基础，法律原则、宪政原则以及民主原则是负责任的行政行为的基本原则。因而公共利益的责任标准被认为是判断负责任的行政行动的核心标准。但这里的所指的公共利益涉及到职业标准、公民偏好、道德问题、公法及最终的公共利益，这是一个负责的价值观的集合。所以判断负责任的行政行为的标准比较复杂。
再次，实现行政责任的途径比较复杂。登哈特认为，一种包含了专业责任、法律责任、政治责任和民主责任的复杂的责任系列可以通过负责任的公共服务得到最好的实现。但这也意味着必须对各种规范、价值和责任等因素进行平衡才能保证负责任的行为，这也就要求公共行政人员承担各种不同的复杂的角色如促进者、改革者、利益代理人、公共关系专家、危机管理者、经纪人、分析员等等来做好公民参与、授权以及对话的工作。这种责任观表明要将公共行政人员的角色界定为公共利益的引导者、服务员和使者，而不是简单地视为企业家。
四、现实价值
1、公共利益的实现
新公共服务的责任观是建立在民主基础之上的一种责任观念，它强调要提高公民的重要地位和中心地位并且把公众视为负责任的公共行动的基础，它强调公共行政官员的权威来源公民。政府的目的是为了公民利益的实现，行政责任的完成就是公共利益的实现。
2、政府责任理念和责任意识的加强
新公共服务认为的公务员所面临的公共责任的复杂性被公认为既是一种挑战，也是一种机遇。承认责任问题的复杂性不是为了逃避责任而是为了提高警惕，给予充分的重视。在遇到非常复杂的情形中，公共行政官员应该本着即便涉及复杂价值判断和重叠规范的情况，能够并且应该为了公共利益而为公民服务的理念，而不以问题太复杂为理由拒绝为公民服务。尽管在构建责任政府过程中会遇到很多的困难和问题，政府及其公共行政人员应勇于面对困难和问题，敢于负担责任。在构建责任政府的过程中，制度的完善并不能避免行政官员推卸事故责任或转嫁事故责任的现象的发生，真正解决问题的办法是加强行政官员责任理念和责任意识，必须以公民权和公共利益为依归，牢固树立为了公共利益而向人民服务的观念。
3、公民政治参与与公众回应力的提高
新公共服务认为，作为负责任的行为主体的公共行政官员，他们需要扮演不同的角色，但最重要的是要做公共利益的道德领袖和服务员。新公共服务的责任观表明，要将公务员界定为公共利益的引导者、服务员和使者[4]。新公共服务倡导的责任是通过向公民提供良好的公共服务来实现政府对公民偏好和需要的回应。这一目的的实现还依赖公民政治参与的实现。因为公众是负责任的公共行为的基础，而向公共负责的关键在于公民参与、授权以及对话。做好公民参与、授权以及对话的工作，不仅有利于实际公共问题的解决，而且还可以培育公民权利和责任意识[4]。公民的政治参与有利于公民监督体系的建立。促进公民参与是构建责任政府的一个重要途径。
参考文献：
[1]丁煌.西方行政学说史[M].武汉：武汉大学出版社，2004
[2]段溢波.新公共服务理论：缘起、内涵及启迪[J].湖北：湖北财经高等专科学校学报，2009
[3]珍尼特·V·登哈特，罗伯特·B·登哈特.新公共服务[M].北京：中国人民大学出版社，2004
[4]陈征宇，肖生福.新公共服务的行政责任观及其启示[J].江西：江西社会科学，2007
作者简介：蔡婕（1985-），女，湖南长沙人，湖南师范大学公共管理学院2009级行政管理专业硕士研究生，研究方向为行政理论与领导决策。
关键词：新公共服务；行政责任；公共利益；新公共管理
一、前言
自美国著名行政学家威尔逊于1887年发表《行政学研究》，主张政治与行政分离，第一次明确提出应该把行政管理当作一门独立的学科进行研究以来，行政责任一直是公共行政学中经久不衰的论题。在这一百多年的发展历程中，行政学经历了多次学科研究范式的转换，也经历了多次重大的理论变迁和发展。在公共行政学的这样的变化发展中，行政责任一直都被提到，因而少不了对行政责任的研究和讨论。随着公共行政理论的变化，行政责任的认识也逐步丰富。进入21世纪，以美国著名公共行政学家罗伯特·B·登哈特夫妇为代表的一批公共行政学者基于对新公共管理的批判和反思而提出了著名的新公共服务理论，阐述了新公共服务理论的行政责任观，在理论层面表现了其创新的价值，也在实践领域凸显了其现实的价值。
二、理论背景及研究现状
1、在对新公共管理理论进行反思和批判的基础上产生
登哈特的新公共服务理论是在对包括企业家政府理论在内的新公共管理理论进行反思和批判的基础上创新的。所谓"新公共管理理论"是一种现代形态的公共行政理论，是运用于公共部门的"管理主义"或"新管理主义"，源于"管理主义"对韦伯官僚制理论的持续争论。在争论中，管理至上学说占优势，它从管理学的角度批判官僚主义，推崇私营机构的管理技术，认为分权、放松规制、委托等是医治公共管理机制僵化痼疾的组织原则[1]。以此为指导的改善公共管理的实践尝试逐渐形成一个相对完备的理论框架，即"新公共管理理论"。
新公共管理理论固然有着它存在的历史性和必然性，但也因为它的历史性和必然性使它有一定的局限性。也因为对新公共管理理论的反思促成了新公共服务理论的形成。"新公共服务"，指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念。新公共服务理论，将公民置于整个治理体系的中心，强调政府治理角色的转变即服务而非导航，推崇公共服务精神，旨在提升公共服务的尊严与价值，重视公民社会与公民身份，重视政府与社区、公民之间的对话沟通与合作共治。新公共服务理论是建立在民主、责任和服务的基础上的[2]。
2、公共行政学科形成以来的行政责任观研究状况
老公共行政学的行政责任观是在二十世纪二十年代在威尔逊、古德诺的"政治、行政二分法"韦伯的官僚制理论、泰罗、法约尔等人的科学管理思想的理论基础上形成。老公共行政责任观被界定为一种正式的、层级制的责任观。在传统的行政责任观里，公共行政官员是为了效率负责的，他们向民选官员负责，实现负责的手段则是通过控制。因此，在传统公共责任观中，责任的焦点在于确保行政官员在履行职责时坚持和遵守为他们确定的标准和规则及程序[1]。
伴随老公共行政的理论基石受到了批评和挑战，老的行政责任观被二十世纪八十年代风行的新公共管理行政责任观取代。虽然新公共管理理论中的责任依靠的依然是客观的测量和外在的控制，但是他们还是存在一些重要的差异。新公共管理的责任更焦点于满足出成果的绩效标准，是为其顾客提供选择并且通过所提供的服务和功能来对顾客所表达的个人偏好做出回应。
无论是老公共行政理论还是新公共管理理论，新公共服务理论认为两者都倾向于将责任问题过于简单化。前者将公共行政官员视为只是简单地直接对政治官员负责。后者则认为行政官员应像企业家那样有更多的行动自由，在工作绩效的评估主要应从效率、成本-收益和对市场力量的回应性等方面进行。新公共服务坚持认为，责任并不简单，而且比较复杂。因为公务员应该关注的不仅仅是市场，还应该关注法律制度、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益。总的来说，公共部门中的责任应该基于这样一种理念，公共行政官员即便是在涉及复杂价值判断和重叠规范的情况下也能够并且应该为了公共利益而为公民服务。
三、整体理论结构
1、理论起点
登哈特认为新公共服务中的责任问题极为复杂，需要从随着时间的推移而发展变化的行政责任观念中来探讨新的行政责任观。在公共领域围绕责任重要问题进行的争论就是在卡尔·弗里德里克和赫尔曼·芬纳之间进行的著名交流中被提出来。
也因为这弗里德里克和芬纳之间的交流使关于民主过程中行政责任的一些关键性问题变得具体化了。这也使得多数人得出，行政责任既需要外部控制，也需要职业化，认为公共行政中的负责既可以通过内部控制来实现，也可以通过外部控制来实现，妄图在内外之间取得一种平衡，但这些并没有"解决"责任的问题，也没有准确地告诉我们对此应该怎么办。结果，关于责任的种种问题仍然在围绕着公共行政领域中的三个重要问题进行讨论：（1）我们为了什么而负责?（2）我们对谁负责？（3）我们怎样才能最好地保证那种责任？
就此，登哈特在理论中探索，首先指出，马斯和拉达威明确陈述行政机关应该既负责政策的制定又负责政策的执行，还提出行政官员负责遵守行政首长的总纲领并且负责与其他行政分支机构一起为了贯彻这个总纲领而从事协调活动[3]。但一个行政官员只会为那些他或她对其有权威和负责的事情负责，这样也有可能会有一些潜在的问题。因而登哈特又转而提到赫伯特·斯皮罗。斯皮罗认为责任要么是明确的要么是模糊的。明确的责任是指不得不回答并且解释一个行政官员是怎样执行起公务的。明确的因果责任"包括四种因素，它们以不同的程度在不同的情况下存在着：资源，知识，选择和目标"当缺乏这些因素中的一种或多种时便会出现模糊的因果责任。关于责任的讨论常常把负有责任和因果责任混为一谈或者假定责任和负责任是处于平衡状态，但这样的讨论必定是不现实的。在这些情况下，要想出如何保证负责则是很难的。于是，所关注的焦点转为个体行政官员的品质和道德。正如特里·库珀在著作举例说明了那种将注重伦理道德的人视为负责任的行政行动之基础的观点。
2、内在理论
新公共服务的行政责任观认为，政府及公共行政官员的权威来源公民，强调公共权力的责任，强调政府及其机构和官员对其最终的所有者--公民负责，强调政府要以一种高效率的方式提供公民所需服务。公共部门不同于私营部门不是只向个体的顾客提供服务，它要求提供一种多数公民都想要的服务或产品。
新公共服务的行政责任观认为，应该强调公法和民主规范。当政府服务是由不受公法原则约束的非营利组织或者私营组织来承担时，公共责任就被减少了。在公共服务中，公共行政官员要发挥作用，那么他们就应该受公共责任标准支配。如果不受到相同的宪法约束、法令约束和监督约束，公共职能会从根本上对传统的责任理念提出挑战，进而越发困难执行。
登哈特在新公共服务中总结认为，责任具有多样性。正如本文前面提到的，相较于老公共行政责任观和新公共管理行政责任观，新公共服务的行政责任观的复杂性可以从三个方面认识，即负责任的对象或范围；负责任的行政行为的标准；实现行政责任的途径。
首先，负责的对象范围比较复杂。公共行政官员对一批制度和标准都负有并且应该负有责任，这些制度和标准包括公共利益，成文法律和宪法，其他机构，其他层级的政府，媒体，职业标准，社区价值观和标准，情景因素，民主规范，当然还包括公民，甚至还涉及到复杂治理系统的所有规范、价值和偏好。这些变量代表着一些重叠的、有时是矛盾的并且不断发展的责任观[4]。
其次，判断负责任的行政行为的标准比较复杂。由于新公共服务认为公共行政官员的权力来源于公民，公民权、公共利益、公众回应性是负责任的行政行动的基础，法律原则、宪政原则以及民主原则是负责任的行政行为的基本原则。因而公共利益的责任标准被认为是判断负责任的行政行动的核心标准。但这里的所指的公共利益涉及到职业标准、公民偏好、道德问题、公法及最终的公共利益，这是一个负责的价值观的集合。所以判断负责任的行政行为的标准比较复杂。
再次，实现行政责任的途径比较复杂。登哈特认为，一种包含了专业责任、法律责任、政治责任和民主责任的复杂的责任系列可以通过负责任的公共服务得到最好的实现。但这也意味着必须对各种规范、价值和责任等因素进行平衡才能保证负责任的行为，这也就要求公共行政人员承担各种不同的复杂的角色如促进者、改革者、利益代理人、公共关系专家、危机管理者、经纪人、分析员等等来做好公民参与、授权以及对话的工作。这种责任观表明要将公共行政人员的角色界定为公共利益的引导者、服务员和使者，而不是简单地视为企业家。
四、现实价值
1、公共利益的实现
新公共服务的责任观是建立在民主基础之上的一种责任观念，它强调要提高公民的重要地位和中心地位并且把公众视为负责任的公共行动的基础，它强调公共行政官员的权威来源公民。政府的目的是为了公民利益的实现，行政责任的完成就是公共利益的实现。
2、政府责任理念和责任意识的加强
新公共服务认为的公务员所面临的公共责任的复杂性被公认为既是一种挑战，也是一种机遇。承认责任问题的复杂性不是为了逃避责任而是为了提高警惕，给予充分的重视。在遇到非常复杂的情形中，公共行政官员应该本着即便涉及复杂价值判断和重叠规范的情况，能够并且应该为了公共利益而为公民服务的理念，而不以问题太复杂为理由拒绝为公民服务。尽管在构建责任政府过程中会遇到很多的困难和问题，政府及其公共行政人员应勇于面对困难和问题，敢于负担责任。在构建责任政府的过程中，制度的完善并不能避免行政官员推卸事故责任或转嫁事故责任的现象的发生，真正解决问题的办法是加强行政官员责任理念和责任意识，必须以公民权和公共利益为依归，牢固树立为了公共利益而向人民服务的观念。
3、公民政治参与与公众回应力的提高
新公共服务认为，作为负责任的行为主体的公共行政官员，他们需要扮演不同的角色，但最重要的是要做公共利益的道德领袖和服务员。新公共服务的责任观表明，要将公务员界定为公共利益的引导者、服务员和使者[4]。新公共服务倡导的责任是通过向公民提供良好的公共服务来实现政府对公民偏好和需要的回应。这一目的的实现还依赖公民政治参与的实现。因为公众是负责任的公共行为的基础，而向公共负责的关键在于公民参与、授权以及对话。做好公民参与、授权以及对话的工作，不仅有利于实际公共问题的解决，而且还可以培育公民权利和责任意识[4]。公民的政治参与有利于公民监督体系的建立。促进公民参与是构建责任政府的一个重要途径。
参考文献：
[1]丁煌.西方行政学说史[M].武汉：武汉大学出版社，2004
[2]段溢波.新公共服务理论：缘起、内涵及启迪[J].湖北：湖北财经高等专科学校学报，2009
[3]珍尼特·V·登哈特，罗伯特·B·登哈特.新公共服务[M].北京：中国人民大学出版社，2004
[4]陈征宇，肖生福.新公共服务的行政责任观及其启示[J].江西：江西社会科学，2007
作者简介：蔡婕（1985-），女，湖南长沙人，湖南师范大学公共管理学院2009级行政管理专业硕士研究生，研究方向为行政理论与领导决策。