论文部分内容阅读
1982年宪法施行至今已过而立之年，期间，中国公民权利保障也走过了不平凡的历程。我刊特别约请中国宪法学会副会长、北京大学法学院教授王磊，从宪法涉及公民基本权利保障的角度作一回顾和展望。
“保障公民基本权利的内容在立法层面逐渐走向完善和具体化”
《检察风云》：舆论普遍认为，1982年宪法颁布以来的宪法实践证明公民基本权利的保障取得了显著成就，成就主要体现在哪些方面？
王磊：具体而言，有四方面。一是宪法本身规定得较为充实、具体、明确。1982年宪法关于公民基本权利和义务的内容比前三部宪法（1954年宪法、1975年宪法、1978年宪法）规定得好，主要表现在结构顺序有所调整，把公民的基本权利和义务一章放到了国家机构一章之前，表明修宪者在关于公民与国家机构之间关系方面的指导思想有了变化，即认为国家的权力来自人民的授予；其次，1982年宪法规定的公民基本权利的内容也是最为充实的，权利的种类较为齐全，甚至与一些发达国家的宪法相比，其内容也很先进。
二是宪法的修改使得宪法规定的公民基本权利更加完善。突出表现在2004年的宪法修正案中。这次宪法修正案将“人权”入宪，“私有财产权”入宪，增加土地的“征收”和“补偿”内容，增加私有财产的“征收”和“补偿”内容等。
三是法律的制定和修改使宪法在立法层面得以具体化。1982年宪法关于公民基本权利的保障还体现在立法方面，全国人大及其常委会制定了大量的法律，我国现行的225部法律里大多数都与公民基本权利和自由相关，例如，行政诉讼法、律师法、民法通则、物权法等都与保护公民所享有的宪法规定的基本权利有关。公民基本权利的保障还体现在法律的修改方面，例如，涉及公民选举权的《选举法》经过五次修改，公民选举权的平等性和民主性大大提高；《国家赔偿法》、《义务教育法》、《殘疾人保障法》、《妇女权益保障法》、《刑事诉讼法》等重要法律的不断修改也基本上是朝着宪法中有关人权保障的方向发展的。
四是连续的全国普法宣传促使公民权利意识得到增强。到目前为止，我们国家已经颁布了六个普法规划，且都把宪法的宣传放在首位。极大地增强了公民的权利意识以及维护权利的意识。而随着公民法律意识尤其是宪法意识的增强，公民对官员依法执政的水平有了更高的要求，但从媒体披露的一些事件来看，部分官员没能适应这一要求。
“我国侧重于从行政机关的角度来保障人权，相比之下其他机关似乎显得有些被动”
《检察风云》：我国政府在保障公民基本权利30年的实践中起到了怎样的作用？
王磊：世界上多数国家侧重从司法机关的角度来保护人权和公民的基本权利，而我国则侧重于从行政机关的角度来保障人权，非常典型的例子是国务院发布的《国家人权行动计划（2009-2010年）》《国家人权行动计划（2012-2015年）》。这两个计划能够充分说明我国的中央国家行政机关试图在保障人权方面发挥积极主动的作用，相比之下其他机关似乎显得有些被动。虽然国务院积极主动推动人权保障，但国务院并没有明示这一行动与实施宪法中的人权或公民基本权利有任何联系，尽管事实上起到了促进宪法中有关人权和公民基本权利保障的作用。
《检察风云》：您在学界最早提出了“宪法司法化”主张，产生了较为深远的影响。我国是如何针对违宪问题进行纠错的？
王磊：1982年宪法颁布实施30年了，我国还没有出现一个正式的违宪的案例，但这并不等于说现实生活中不存在违宪的事实或现象，公民上书全国人大常委会建议撤销某个违宪的法律或法规的事情时有发生，全国人大常委会至今也没有针对上书进行过任何一次正式答复。当出现违宪问题的时候，违宪责任主体会自己纠正错误以解决违宪问题。这与30年前没有人提出违宪问题、也没有人会自我纠正违宪问题的情况相比，宪法实施确实是进步了。
例如，2001年的孙志刚案件使得1982年《收容遣送条例》被国务院在2003年6月18日自行废止，取而代之的是《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》；
新的《国家赔偿法》与宪法基本保持了一致，该法第2条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”
2004年修改之后的《选举法》规定省、自治区、直辖市应选全国人大代表的名额，省、自治区、自治州、县、自治县的人大代表的名额，都按照农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。显然，这不符合宪法有关平等的选举权和被选举权的规定，也就是说2004年《选举法》第12条、第14条、第16条与宪法第33条、第34条相抵触。2010年修改之后的《选举法》则与宪法保持了一致。
以上三个事例说明这种自我纠错的方式不同于国外多数国家所实行的以司法审查为主的违宪审查方式，后者是一种外部审查方式，往往通过在个案当中发现违宪问题并加以审查。
“我国公民基本权利保障面临的最大挑战是法律、法规、规章及内部文件的违宪审查问题亟待解决”
《检察风云》：展望未来，我国公民基本权利保障面临的主要挑战是什么？
王磊：最大的挑战是法律、法规、规章及内部文件的违宪审查问题亟待解决。根据我国宪法的精神和原则，法律、法规、规章以及任何文件都不得与宪法相抵触，但目前有关问题相当突出，由于我国还没有建立违宪审查的有效机制，所以，违宪问题还没有从制度上根本解决。例如，《行政诉讼法》第11条规定的8项受案范围局限于人身权和财产权，受案范围并没有和宪法所保护的公民基本权利的范围和种类相一致，宪法所保障的基本权利除了人身权、财产权之外，还有平等权、选举权、言论、出版、集会、游行、示威的自由、宗教信仰自由、通信自由和通信秘密、住宅不受侵犯、受教育权、劳动权等等。严格说来，《行政诉讼法》第11条的规定是违宪的，尽管当初制定《行政诉讼法》推动了“民告官”观念的树立，已经很难能可贵了，起到推动法治进步的作用。《行政诉讼法》从它诞生那一刻起就先天不足，存在违宪，但这种违宪是有其历史合理性的，而今天这种历史合理性已经不存在了。
实践中还有一种情况更为可怕，那就是内部文件违宪，这种情况具有隐蔽性，内部文件一般不对外公布，但有许多内部文件却对外发生实际的法律效力。如何使得违宪的内部规定得以纠正呢？这将是我们在宪法实施30年之后需要解决的问题。
《检察风云》：除了宪法第二章“公民的基本权利和义务”之外，还有哪些规定会影响公民基本权利的实现？
王磊：贵刊是《检察风云》杂志，《宪法》中关于公、检、法三机关办理刑事案件中互相分工、互相配合、互相制约的规定就对公民的权利和自由至关重要。如果三机关在办理刑事案件中做不到这一点，那么，就可能出现冤假错案，公民的生命、自由、财产就会受到威胁。宪法实施这30年中所出现的诸如湖北佘祥林、河南赵作海、云南昆明杜培武等死刑误判的案子反映出宪法中有关公、检、法三机关之间关系的内容在司法实践中还有待进一步落实。
《检察风云》：近年来各地突发性事件、群体性事件频发，公民日益增长的权利意识凸显，政府应当如何更加有效地维护社会稳定、保障公民的合法权益？
王磊：权利的保障范围应当随着公民权利意识的增强而不断扩大，但现实情况在好多方面并非如此。目前表现较为突出的是宪法第35条规定的言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由，尤其是集会游行示威的自由，我们一些地方政府害怕公民的集会游行示威，一味地阻拦，公安机关一般也不予批准，结果老百姓还是走上街头并出现暴力或冲突，甚至冲击党委政府办公场所。江苏启东市出现的情况就是一个典型的例子。除了认定一些群众的冲击党委政府的行为是严重违法之外，我们还要反思，为什么我们不敢批准公民要求集会游行示威的申请？如果我们要求申请者严格按照法律的规定来集会游行示威（明确的组织者、时间、地点或线路、人数等），也许冲突和违法现象就可以避免。我本人不赞成“群体性事件”的提法，“群体性事件”这一概念反映了一部分人仍然不习惯于从宪法角度考虑问题，不善于用宪法思维和宪法观念来分析和解决问题，放着宪法的“集会游行示威”不用，却另外创造出一个“群体性事件”的新词。如果我们习惯从宪法角度考虑问题，批准一些合法的集会游行示威，也许就不会出现诸如保护钓鱼岛过程中所出现的西安街头“打砸抢”的情况。
采写：张克
编辑：成韵 chengyunpipi@126.com
“保障公民基本权利的内容在立法层面逐渐走向完善和具体化”
《检察风云》：舆论普遍认为，1982年宪法颁布以来的宪法实践证明公民基本权利的保障取得了显著成就，成就主要体现在哪些方面？
王磊：具体而言，有四方面。一是宪法本身规定得较为充实、具体、明确。1982年宪法关于公民基本权利和义务的内容比前三部宪法（1954年宪法、1975年宪法、1978年宪法）规定得好，主要表现在结构顺序有所调整，把公民的基本权利和义务一章放到了国家机构一章之前，表明修宪者在关于公民与国家机构之间关系方面的指导思想有了变化，即认为国家的权力来自人民的授予；其次，1982年宪法规定的公民基本权利的内容也是最为充实的，权利的种类较为齐全，甚至与一些发达国家的宪法相比，其内容也很先进。
二是宪法的修改使得宪法规定的公民基本权利更加完善。突出表现在2004年的宪法修正案中。这次宪法修正案将“人权”入宪，“私有财产权”入宪，增加土地的“征收”和“补偿”内容，增加私有财产的“征收”和“补偿”内容等。
三是法律的制定和修改使宪法在立法层面得以具体化。1982年宪法关于公民基本权利的保障还体现在立法方面，全国人大及其常委会制定了大量的法律，我国现行的225部法律里大多数都与公民基本权利和自由相关，例如，行政诉讼法、律师法、民法通则、物权法等都与保护公民所享有的宪法规定的基本权利有关。公民基本权利的保障还体现在法律的修改方面，例如，涉及公民选举权的《选举法》经过五次修改，公民选举权的平等性和民主性大大提高；《国家赔偿法》、《义务教育法》、《殘疾人保障法》、《妇女权益保障法》、《刑事诉讼法》等重要法律的不断修改也基本上是朝着宪法中有关人权保障的方向发展的。
四是连续的全国普法宣传促使公民权利意识得到增强。到目前为止，我们国家已经颁布了六个普法规划，且都把宪法的宣传放在首位。极大地增强了公民的权利意识以及维护权利的意识。而随着公民法律意识尤其是宪法意识的增强，公民对官员依法执政的水平有了更高的要求，但从媒体披露的一些事件来看，部分官员没能适应这一要求。
“我国侧重于从行政机关的角度来保障人权，相比之下其他机关似乎显得有些被动”
《检察风云》：我国政府在保障公民基本权利30年的实践中起到了怎样的作用？
王磊：世界上多数国家侧重从司法机关的角度来保护人权和公民的基本权利，而我国则侧重于从行政机关的角度来保障人权，非常典型的例子是国务院发布的《国家人权行动计划（2009-2010年）》《国家人权行动计划（2012-2015年）》。这两个计划能够充分说明我国的中央国家行政机关试图在保障人权方面发挥积极主动的作用，相比之下其他机关似乎显得有些被动。虽然国务院积极主动推动人权保障，但国务院并没有明示这一行动与实施宪法中的人权或公民基本权利有任何联系，尽管事实上起到了促进宪法中有关人权和公民基本权利保障的作用。
《检察风云》：您在学界最早提出了“宪法司法化”主张，产生了较为深远的影响。我国是如何针对违宪问题进行纠错的？
王磊：1982年宪法颁布实施30年了，我国还没有出现一个正式的违宪的案例，但这并不等于说现实生活中不存在违宪的事实或现象，公民上书全国人大常委会建议撤销某个违宪的法律或法规的事情时有发生，全国人大常委会至今也没有针对上书进行过任何一次正式答复。当出现违宪问题的时候，违宪责任主体会自己纠正错误以解决违宪问题。这与30年前没有人提出违宪问题、也没有人会自我纠正违宪问题的情况相比，宪法实施确实是进步了。
例如，2001年的孙志刚案件使得1982年《收容遣送条例》被国务院在2003年6月18日自行废止，取而代之的是《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》；
新的《国家赔偿法》与宪法基本保持了一致，该法第2条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”
2004年修改之后的《选举法》规定省、自治区、直辖市应选全国人大代表的名额，省、自治区、自治州、县、自治县的人大代表的名额，都按照农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。显然，这不符合宪法有关平等的选举权和被选举权的规定，也就是说2004年《选举法》第12条、第14条、第16条与宪法第33条、第34条相抵触。2010年修改之后的《选举法》则与宪法保持了一致。
以上三个事例说明这种自我纠错的方式不同于国外多数国家所实行的以司法审查为主的违宪审查方式，后者是一种外部审查方式，往往通过在个案当中发现违宪问题并加以审查。
“我国公民基本权利保障面临的最大挑战是法律、法规、规章及内部文件的违宪审查问题亟待解决”
《检察风云》：展望未来，我国公民基本权利保障面临的主要挑战是什么？
王磊：最大的挑战是法律、法规、规章及内部文件的违宪审查问题亟待解决。根据我国宪法的精神和原则，法律、法规、规章以及任何文件都不得与宪法相抵触，但目前有关问题相当突出，由于我国还没有建立违宪审查的有效机制，所以，违宪问题还没有从制度上根本解决。例如，《行政诉讼法》第11条规定的8项受案范围局限于人身权和财产权，受案范围并没有和宪法所保护的公民基本权利的范围和种类相一致，宪法所保障的基本权利除了人身权、财产权之外，还有平等权、选举权、言论、出版、集会、游行、示威的自由、宗教信仰自由、通信自由和通信秘密、住宅不受侵犯、受教育权、劳动权等等。严格说来，《行政诉讼法》第11条的规定是违宪的，尽管当初制定《行政诉讼法》推动了“民告官”观念的树立，已经很难能可贵了，起到推动法治进步的作用。《行政诉讼法》从它诞生那一刻起就先天不足，存在违宪，但这种违宪是有其历史合理性的，而今天这种历史合理性已经不存在了。
实践中还有一种情况更为可怕，那就是内部文件违宪，这种情况具有隐蔽性，内部文件一般不对外公布，但有许多内部文件却对外发生实际的法律效力。如何使得违宪的内部规定得以纠正呢？这将是我们在宪法实施30年之后需要解决的问题。
《检察风云》：除了宪法第二章“公民的基本权利和义务”之外，还有哪些规定会影响公民基本权利的实现？
王磊：贵刊是《检察风云》杂志，《宪法》中关于公、检、法三机关办理刑事案件中互相分工、互相配合、互相制约的规定就对公民的权利和自由至关重要。如果三机关在办理刑事案件中做不到这一点，那么，就可能出现冤假错案，公民的生命、自由、财产就会受到威胁。宪法实施这30年中所出现的诸如湖北佘祥林、河南赵作海、云南昆明杜培武等死刑误判的案子反映出宪法中有关公、检、法三机关之间关系的内容在司法实践中还有待进一步落实。
《检察风云》：近年来各地突发性事件、群体性事件频发，公民日益增长的权利意识凸显，政府应当如何更加有效地维护社会稳定、保障公民的合法权益？
王磊：权利的保障范围应当随着公民权利意识的增强而不断扩大，但现实情况在好多方面并非如此。目前表现较为突出的是宪法第35条规定的言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由，尤其是集会游行示威的自由，我们一些地方政府害怕公民的集会游行示威，一味地阻拦，公安机关一般也不予批准，结果老百姓还是走上街头并出现暴力或冲突，甚至冲击党委政府办公场所。江苏启东市出现的情况就是一个典型的例子。除了认定一些群众的冲击党委政府的行为是严重违法之外，我们还要反思，为什么我们不敢批准公民要求集会游行示威的申请？如果我们要求申请者严格按照法律的规定来集会游行示威（明确的组织者、时间、地点或线路、人数等），也许冲突和违法现象就可以避免。我本人不赞成“群体性事件”的提法，“群体性事件”这一概念反映了一部分人仍然不习惯于从宪法角度考虑问题，不善于用宪法思维和宪法观念来分析和解决问题，放着宪法的“集会游行示威”不用，却另外创造出一个“群体性事件”的新词。如果我们习惯从宪法角度考虑问题，批准一些合法的集会游行示威，也许就不会出现诸如保护钓鱼岛过程中所出现的西安街头“打砸抢”的情况。
采写：张克
编辑：成韵 chengyunpipi@126.com