论文部分内容阅读
[摘要] 社会政策的制度模式是现代社会和市场经济社会不可缺少的一种制度性的安排。我国现代化进程和市场经济进程的推进、大量社会问题的解决、社会发展质量的提升、巩固执政党的执政基础、贯彻科学发展观、解决民生问题等都亟需制度模式的社会政策。但是，目前中国社会政策存在明显的不足之处。我们必须通过建立体系化、制度化的社会政策来协调社会各阶层之间的利益关系，从而构建一个和谐社会。
[关键词] 社会政策；制度模式；社会保障；中国社会
[中图分类号] C934 [文献标识码] A [文章编号] 1007-1962（2004）21-0016-03
一、社会政策的剩余模式与制度模式之分
所谓社会政策，一般是指“政府或其他组织在一定社会价值的指导下，为了达到其社会目标而采取的各种社会性行动的总和。”1社会政策分为两种模式，一种叫做剩余模式，另一种就是制度模式，即制度性的再分配模式。所谓剩余模式就是把社会政策当成一种应急的、不定期的措施，一旦社会出现什么问题，就予以制定和实施，以缓解相应的社会问题。这种作法“是把市场和家庭看作满足个人需求的主要的制度结构，只有在市场和家庭都不能满足个人的最基本需求时，社会政策才介入其中，而且也只是提供暂时的帮助。”2所谓制度模式，则是把社会政策“视为一个常规性的社会制度，它存在于市场制度之外，按照普遍性的需要的原则发挥作用”3。作为制度模式的社会政策是常规化、制度化的，是一个社会须臾不可缺少的东西。它把社会政策受益者的需要看作是正常的；把社会问题看作是现代生活复杂性的内在体现；主张在人们陷入困境之前就给予帮助；认为服务是制度化的、永久性的，而且强调预防和康复的功能。可以说，“剩余模式的取向是社会的某些弱势群体有着特殊的需要，社会有责任发挥补救性的功能去安置他们，其背后的观念是‘只为最不能自助的人提供帮助’”。“制度模式的取向是以整个社会为主体，建立一个全面的社会福利制度，其背后的理念是每个公民都有接受社会照顾的权利而社会亦有责任去满足全体人民的需要”4。
社会政策之所以有剩余模式、制度模式之分，是与相关的理念有关系的。中国的社会政策现在还基本上是剩余模式，还没有摆脱过去的观念，这是社会政策发展滞后的一个表现。显然，现代社会应当选择后一种社会政策模式，即制度模式。社会政策的制度模式是现代社会和市场经济社会不可缺少的一种制度性的安排。
二、制度模式的社会政策是中国社会的必然选择
作为正在进行现代化建设的中国，现在更是应该把制度模式的社会政策作为一种必须的选择。这是因为：
第一，随着现代化进程和市场经济进程的推进，中国社会亟需制度模式的社会政策。在以往计划经济条件下，企业是作为国家的同构体而存在的，它集生产经营、社会控制、社会福利等各种经济、政治、社会角色于一身，社会资源的分配也是通过国家来实现的。而市场经济的建立却在基本职能、管理权、所有权等方面给企业带来了极大的变化。企业不可能像过去那样，违背市场经济规律去全面地解决本单位职工遇到的各类生活问题，许多过去由单位承担的福利保障责任需要由社会承担，也就是说，社会保障与福利必须社会化。市场经济对企业所带来的这些变化成为推动社会政策创新的主要力量。与此同时，市场经济促进了社会的独立生长，改变了传统的国家与社会关系的格局，改变了过去把社会政策理解为是“一个国家的政府为实现其特定的发展战略，在处理各种社会问题、促进各项社会事业发展方面所采取的基本原则和措施”5；同时也使得社会承担部分社会福利保障的责任成为可能。改革开放后，随着经济体制单一公有制和意识形态上教条主义的改变，中国过去没有严格意义上的公共领域与私人领域的状况发生了变化，私人领域存在的必要性得到了认可，个人的需要逐步成为社会政策的目标。
第二，大量社会问题亟待解决的现实对于社会政策提出了迫切的要求。1979年以后，随着现代化进程的推进和市场经济的发育，中国社会发生了巨大的变动。在经济发展的同时，许多重大的社会问题开始出现，如：失业问题、贫困问题、贫富差距过大问题、劳资纠纷问题、环境污染问题，等等。这些社会问题对于中国社会的安全运行和健康发展造成了种种不利的影响。之所以出现这些问题，一个重要的原因就是缺少社会政策这种制度性的安排。因为社会政策具有安全的功能。一方面，它可以使民众的生活和工作有保障，防止民众因经济变动而不能进行正常的生活。现代社会的高度流动性、现代社会所面临的种种不确定性和风险性，以及社会关系网络的多元性，都使得民众的安全保障越来越重要。另一方面，它可以缩小贫富差距，为社会成员的基本生存提供一个底线，消除或缓解一些人由于贫富差距而引起的对社会的不满心理，避免社会的动荡。同时，社会政策还是形成橄榄型社会的前提。它可以“对现存利益结构进行调整，缩小不同阶级之间的利益冲突，缓和收入分配中的不公正现象，特别重要的是在社会分层结构中造就出一个强大的中产阶层”6，从而保证社会的安全运行。
第三，社会发展质量需要社会政策予以提升。社会的发展不只是一个数值的扩张，它还有着质量的要求。这一点恰恰只有社会政策能够确保它实现。这就要求对社会政策与经济政策进行协调。长期以来，我国一直存在着一个认识上的误区，即认为经济政策优先于社会政策。改革开放初期，以经济建设为中心的思想在具体落实过程中又往往被解释成了“经济目的决定论”和“经济指标决定论”。这就忽视了两个根本性的问题：一是现代化建设的根本目的是为了满足人们日益增长的物质和精神文化的需要；二是以经济总量指标（如人均GDP）表示出来的经济建设成就并不等同于人们生活水平的普遍提高。由于没有重视人的需要，没有把人们的物质和精神文化需要作为经济建设的根本目的，因而中国的社会政策也就只能处于被轻视的境地。我们应该认识到，发展的根本尺度既不是GNP的增长，也不是一小部分人财富的急剧增长，而应当是大多数社会成员的生活水平的提高。所以，目前中国社会在保证经济发展的同时，必须重视社会政策的建设，实现社会政策与经济政策相互协调。
第四，执政党执政基础的巩固和执政能力的提升，亟需通过社会政策来加以实现。在现代社会，政府或执政党不应是一个经济型的政府或经济型的执政党，而应当是一种公共服务型的政府或执政党。而现代社会的公共服务需要通过社会政策来实现。在我国，中国共产党能否得到民众的广泛拥护、能否同现代社会市场经济相适应，在很大程度上取决于其对社会政策的重视程度和实施效果。中国共产党执政基础的巩固，取决于能否给中国人民带来实际的利益。党的十六大报告提出的“惠及十几亿人口”的小康社会目标的实现是必须靠社会政策的具体制定和实施予以保证的。如果没有一整套的社会政策予以体现和保证的话，那么，惠及、共享都将成为一句空话，相应地，中国共产党的执政基础也会被严重削弱。再者，通过体系化、制度化、规范化的社会政策的制定与实施，中国共产党可以提升自己对于现代社会和市场经济的认识与把握，形成一种高效的能力，从而有效地解决现有的各种社会问题，并尽可能地防止更多社会问题的出现，尤其是可以最大限度地防止社会危机的出现7。
第五，贯彻科学发展观，实现以人为本，全面、协调、可持续发展，也需要制度模式的社会政策。没有社会政策就无法保证经济和社会的全面、协调和可持续发展。我国的现实情况也说明，只是重视经济政策而轻视社会政策的做法不能保证社会经济的协调发展。以人为本，很重要的一点就是要保证社会成员基本权利的实现。而社会成员基本权利的保证和实现，离不开制度模式的社会政策。
第六，基本民生问题的解决，有赖于制度模式的社会政策。在现代社会，民生问题至关重要。从根本上讲，只有基本的民生问题得以解决，社会的安全运行和健康发展才有可能。民生问题包括人的生存、就业、社会保障、自由迁徙等多方面的内容。显然，民生状况与社会政策不可分割。如果没有社会政策作为支撑，作为一种制度化的安排的话，民生问题就不可能从根本上得以解决。
三、中国社会政策的不足
改革开放以来，中国经济获得了举世公认的巨大成就，中国在许多方面取得了长足的发展。但是，不能否认的是，中国的社会政策却没有得到相应的发展，存在着明显的不足之处：
第一，社会政策与经济政策之间存在着明显的不协调现象。对于一个健全的社会来说，既离不开经济政策，也离不开社会政策。经济政策与社会政策应是协调、统一的，共同支撑着现代社会。但是就总体而言，与经济政策相比，社会政策长期以来在中国社会中的位置是极不相称的。或者说在中国社会中一直是重视经济政策，轻视社会政策，让社会政策归属于经济政策，为经济政策服务。社会政策与经济政策之间出现了严重不平衡发展的情形。可以说，这直接影响到中国社会的健康发展。改革开放以来，特别是90年代以来，我国社会政策虽然开始得到一部分社会成员的认同，但总的来说是社会政策严重缺位。应当看到，重视经济政策、轻视社会政策的结果，虽然在某个时期大大加快了经济发展的速度，但同时不可避免地拉大了贫富之间的差距，导致了诸多社会问题，对中国的后续发展留下了种种隐患8。
第二，政府对于社会政策缺乏足够的重视。在中国，不管是从对社会政策投入的力度来看，还是从社会政策覆盖面来看，都是远远不够的。中国一直把扶贫解困作为一个很附属、次要的部门。例如，希望工程，这么大的事———关系到一个民族的百年大计的事，由民间来主持是欠妥当的。民间不可能左右整个国家义务教育的局面，它没有这个义务，充其量它只能起一个拾遗补缺的作用。作为国家的义务教育应该主要靠财政投入。再如，就社会政策开支占国民生产总值比例来说，中国是非常低的。社会政策开支占国民生产总值比例，1985年欧盟12国平均为25.9%，中国为4.96%；1993年欧盟12国平均为27.2%，中国5.26%9。这种情况所造成的缺陷，一是社会经济不能得以协调的发展，二是社会成员抗击风险的能力太低，反而提高了抗风险的成本，使得每个社会成员为了抗击风险而多储蓄，不敢按揭，不敢提前消费，进而造成内需拉动的疲弱，降低社会发展的活力。
第三，社会政策缺乏体系化。社会政策包含很多内容，它既包括针对处在社会劣势地位的社会成员所制定的政策，如社会救济、失业保险、灾害救济、残疾人福利保障、公共卫生保障、健康医疗保障等，也包括立足于提升整个社会的生活质量，促进社会进步的婚姻、教育、优生保障、公益事业、资源环境保护、职业训练等方面的政策，还包括社会政策的基本理论和基本理念等。虽然一段时期以来，中国在某些具体的社会政策如人口政策、环境保护政策、就业政策、扶贫政策等方面都有一定的进展，取得了一定的成效。但是作为中国社会政策的主体———一个国家社会政策系统建立的重要标志———社会保障体系目前还没有系统地建立起来。比如，中国目前只有15%的社会成员能享受到公共医疗保障，85%的社会成员享受不到公共医疗保障或者说是享受不到靠得住的公共医疗保障。中国农村的社会保障事业发展极为缓慢，致使社会保障的覆盖面极为有限。
第四，在制定社会政策时缺乏合理、科学的程序。中国目前社会政策的制定往往是由政府单方面完成的，而缺乏合理、科学的程序。应当看到的是，社会政策的制定需要有科学、合理的程序，并且一种社会政策在一定程度上讲是社会中各种力量相互作用的结果。也就是说，社会政策的制定过程、执行过程事实上都是一个讨价还价的过程、是一个博弈的过程，是各个相关利益群体的共同参与、协商、谈判、妥协、博弈等。比如制订教育法时，必须由政府、学校、城市及农村孩子的家长等各个方面代表参加。再比如在制定有关伤残军人的社会政策时，在制定有关老年人养老保险政策时，必须有相关的伤残军人和老年人参加，注意倾听他们的意见。各相关群体介入的好处是：首先，可以考虑到各方面的因素，防止一意孤行、想当然地决定一些政策。其次，由于通过群体参与而得出的结果，基本上是大多数人愿意接受的。所以，公众参与不仅可以提高决策的合法性，而且还可以减少政策执行中遇到的困难，从而也培育了公民的社会独立意识10。这也是社会政策最基本的推动力。如果由于缺乏程序，一些群体无法介入参与意见，而同时又缺乏监督的话（如媒体等各方面），最后就会出现一种情况，即由某个人，或官方、或强势群体说了算，哪个政策对我有利，我就制订哪个政策，从而使政策明显带有“我的”偏好的痕迹。
总之，我们必须改变中国目前社会政策的一系列不足之处，通过建立体系化的社会政策来协调社会各阶层之间的利益关系，真正使广大民众共享社会发展的成果，并进而减少引发社会矛盾、影响社会安全的因素，促进社会的良性运行和健康发展，从而构建一个和谐的社会。
注释
[1] 关信平主编：《社会政策概论》，高等教育出版社2004年版，第15页。
[2] 杨伟民编著：《社会政策导论》，中国人民大学出版社2004年版，第297页。
[3] 王刚义、梅建明：《社会发展与社会政策研究》中国人民公安大学出版社2002年版，第137—138页。
[4] 杨团：《社会政策的理论与思索》《社会学研究》2000年第4期。
[5] 姜晓星：《论我国社会政策的传统模式及其转变》，《社会学研究》，1992年第1期。
[6] 王刚义、梅建明：《社会发展与社会政策研究》中国人民公安大学出版社2002年版，第158页。
[7] 吴忠民：《应高度重视社会政策对执政党的重大意义》，《中国党政干部论坛》2003年第9期。
[8] 李锐：《关于社会政策创新的思考》，《云南社会科学》2003年第1期。
[9] 杨团：《社会政策的变迁和研究走向》，中国社会学网，2004-6-11。
[10] 杨团：《社会政策的理论与思索》《社会学研究》2000年第4期。
（作者单位：中共中央党校校刊社）
[关键词] 社会政策；制度模式；社会保障；中国社会
[中图分类号] C934 [文献标识码] A [文章编号] 1007-1962（2004）21-0016-03
一、社会政策的剩余模式与制度模式之分
所谓社会政策，一般是指“政府或其他组织在一定社会价值的指导下，为了达到其社会目标而采取的各种社会性行动的总和。”1社会政策分为两种模式，一种叫做剩余模式，另一种就是制度模式，即制度性的再分配模式。所谓剩余模式就是把社会政策当成一种应急的、不定期的措施，一旦社会出现什么问题，就予以制定和实施，以缓解相应的社会问题。这种作法“是把市场和家庭看作满足个人需求的主要的制度结构，只有在市场和家庭都不能满足个人的最基本需求时，社会政策才介入其中，而且也只是提供暂时的帮助。”2所谓制度模式，则是把社会政策“视为一个常规性的社会制度，它存在于市场制度之外，按照普遍性的需要的原则发挥作用”3。作为制度模式的社会政策是常规化、制度化的，是一个社会须臾不可缺少的东西。它把社会政策受益者的需要看作是正常的；把社会问题看作是现代生活复杂性的内在体现；主张在人们陷入困境之前就给予帮助；认为服务是制度化的、永久性的，而且强调预防和康复的功能。可以说，“剩余模式的取向是社会的某些弱势群体有着特殊的需要，社会有责任发挥补救性的功能去安置他们，其背后的观念是‘只为最不能自助的人提供帮助’”。“制度模式的取向是以整个社会为主体，建立一个全面的社会福利制度，其背后的理念是每个公民都有接受社会照顾的权利而社会亦有责任去满足全体人民的需要”4。
社会政策之所以有剩余模式、制度模式之分，是与相关的理念有关系的。中国的社会政策现在还基本上是剩余模式，还没有摆脱过去的观念，这是社会政策发展滞后的一个表现。显然，现代社会应当选择后一种社会政策模式，即制度模式。社会政策的制度模式是现代社会和市场经济社会不可缺少的一种制度性的安排。
二、制度模式的社会政策是中国社会的必然选择
作为正在进行现代化建设的中国，现在更是应该把制度模式的社会政策作为一种必须的选择。这是因为：
第一，随着现代化进程和市场经济进程的推进，中国社会亟需制度模式的社会政策。在以往计划经济条件下，企业是作为国家的同构体而存在的，它集生产经营、社会控制、社会福利等各种经济、政治、社会角色于一身，社会资源的分配也是通过国家来实现的。而市场经济的建立却在基本职能、管理权、所有权等方面给企业带来了极大的变化。企业不可能像过去那样，违背市场经济规律去全面地解决本单位职工遇到的各类生活问题，许多过去由单位承担的福利保障责任需要由社会承担，也就是说，社会保障与福利必须社会化。市场经济对企业所带来的这些变化成为推动社会政策创新的主要力量。与此同时，市场经济促进了社会的独立生长，改变了传统的国家与社会关系的格局，改变了过去把社会政策理解为是“一个国家的政府为实现其特定的发展战略，在处理各种社会问题、促进各项社会事业发展方面所采取的基本原则和措施”5；同时也使得社会承担部分社会福利保障的责任成为可能。改革开放后，随着经济体制单一公有制和意识形态上教条主义的改变，中国过去没有严格意义上的公共领域与私人领域的状况发生了变化，私人领域存在的必要性得到了认可，个人的需要逐步成为社会政策的目标。
第二，大量社会问题亟待解决的现实对于社会政策提出了迫切的要求。1979年以后，随着现代化进程的推进和市场经济的发育，中国社会发生了巨大的变动。在经济发展的同时，许多重大的社会问题开始出现，如：失业问题、贫困问题、贫富差距过大问题、劳资纠纷问题、环境污染问题，等等。这些社会问题对于中国社会的安全运行和健康发展造成了种种不利的影响。之所以出现这些问题，一个重要的原因就是缺少社会政策这种制度性的安排。因为社会政策具有安全的功能。一方面，它可以使民众的生活和工作有保障，防止民众因经济变动而不能进行正常的生活。现代社会的高度流动性、现代社会所面临的种种不确定性和风险性，以及社会关系网络的多元性，都使得民众的安全保障越来越重要。另一方面，它可以缩小贫富差距，为社会成员的基本生存提供一个底线，消除或缓解一些人由于贫富差距而引起的对社会的不满心理，避免社会的动荡。同时，社会政策还是形成橄榄型社会的前提。它可以“对现存利益结构进行调整，缩小不同阶级之间的利益冲突，缓和收入分配中的不公正现象，特别重要的是在社会分层结构中造就出一个强大的中产阶层”6，从而保证社会的安全运行。
第三，社会发展质量需要社会政策予以提升。社会的发展不只是一个数值的扩张，它还有着质量的要求。这一点恰恰只有社会政策能够确保它实现。这就要求对社会政策与经济政策进行协调。长期以来，我国一直存在着一个认识上的误区，即认为经济政策优先于社会政策。改革开放初期，以经济建设为中心的思想在具体落实过程中又往往被解释成了“经济目的决定论”和“经济指标决定论”。这就忽视了两个根本性的问题：一是现代化建设的根本目的是为了满足人们日益增长的物质和精神文化的需要；二是以经济总量指标（如人均GDP）表示出来的经济建设成就并不等同于人们生活水平的普遍提高。由于没有重视人的需要，没有把人们的物质和精神文化需要作为经济建设的根本目的，因而中国的社会政策也就只能处于被轻视的境地。我们应该认识到，发展的根本尺度既不是GNP的增长，也不是一小部分人财富的急剧增长，而应当是大多数社会成员的生活水平的提高。所以，目前中国社会在保证经济发展的同时，必须重视社会政策的建设，实现社会政策与经济政策相互协调。
第四，执政党执政基础的巩固和执政能力的提升，亟需通过社会政策来加以实现。在现代社会，政府或执政党不应是一个经济型的政府或经济型的执政党，而应当是一种公共服务型的政府或执政党。而现代社会的公共服务需要通过社会政策来实现。在我国，中国共产党能否得到民众的广泛拥护、能否同现代社会市场经济相适应，在很大程度上取决于其对社会政策的重视程度和实施效果。中国共产党执政基础的巩固，取决于能否给中国人民带来实际的利益。党的十六大报告提出的“惠及十几亿人口”的小康社会目标的实现是必须靠社会政策的具体制定和实施予以保证的。如果没有一整套的社会政策予以体现和保证的话，那么，惠及、共享都将成为一句空话，相应地，中国共产党的执政基础也会被严重削弱。再者，通过体系化、制度化、规范化的社会政策的制定与实施，中国共产党可以提升自己对于现代社会和市场经济的认识与把握，形成一种高效的能力，从而有效地解决现有的各种社会问题，并尽可能地防止更多社会问题的出现，尤其是可以最大限度地防止社会危机的出现7。
第五，贯彻科学发展观，实现以人为本，全面、协调、可持续发展，也需要制度模式的社会政策。没有社会政策就无法保证经济和社会的全面、协调和可持续发展。我国的现实情况也说明，只是重视经济政策而轻视社会政策的做法不能保证社会经济的协调发展。以人为本，很重要的一点就是要保证社会成员基本权利的实现。而社会成员基本权利的保证和实现，离不开制度模式的社会政策。
第六，基本民生问题的解决，有赖于制度模式的社会政策。在现代社会，民生问题至关重要。从根本上讲，只有基本的民生问题得以解决，社会的安全运行和健康发展才有可能。民生问题包括人的生存、就业、社会保障、自由迁徙等多方面的内容。显然，民生状况与社会政策不可分割。如果没有社会政策作为支撑，作为一种制度化的安排的话，民生问题就不可能从根本上得以解决。
三、中国社会政策的不足
改革开放以来，中国经济获得了举世公认的巨大成就，中国在许多方面取得了长足的发展。但是，不能否认的是，中国的社会政策却没有得到相应的发展，存在着明显的不足之处：
第一，社会政策与经济政策之间存在着明显的不协调现象。对于一个健全的社会来说，既离不开经济政策，也离不开社会政策。经济政策与社会政策应是协调、统一的，共同支撑着现代社会。但是就总体而言，与经济政策相比，社会政策长期以来在中国社会中的位置是极不相称的。或者说在中国社会中一直是重视经济政策，轻视社会政策，让社会政策归属于经济政策，为经济政策服务。社会政策与经济政策之间出现了严重不平衡发展的情形。可以说，这直接影响到中国社会的健康发展。改革开放以来，特别是90年代以来，我国社会政策虽然开始得到一部分社会成员的认同，但总的来说是社会政策严重缺位。应当看到，重视经济政策、轻视社会政策的结果，虽然在某个时期大大加快了经济发展的速度，但同时不可避免地拉大了贫富之间的差距，导致了诸多社会问题，对中国的后续发展留下了种种隐患8。
第二，政府对于社会政策缺乏足够的重视。在中国，不管是从对社会政策投入的力度来看，还是从社会政策覆盖面来看，都是远远不够的。中国一直把扶贫解困作为一个很附属、次要的部门。例如，希望工程，这么大的事———关系到一个民族的百年大计的事，由民间来主持是欠妥当的。民间不可能左右整个国家义务教育的局面，它没有这个义务，充其量它只能起一个拾遗补缺的作用。作为国家的义务教育应该主要靠财政投入。再如，就社会政策开支占国民生产总值比例来说，中国是非常低的。社会政策开支占国民生产总值比例，1985年欧盟12国平均为25.9%，中国为4.96%；1993年欧盟12国平均为27.2%，中国5.26%9。这种情况所造成的缺陷，一是社会经济不能得以协调的发展，二是社会成员抗击风险的能力太低，反而提高了抗风险的成本，使得每个社会成员为了抗击风险而多储蓄，不敢按揭，不敢提前消费，进而造成内需拉动的疲弱，降低社会发展的活力。
第三，社会政策缺乏体系化。社会政策包含很多内容，它既包括针对处在社会劣势地位的社会成员所制定的政策，如社会救济、失业保险、灾害救济、残疾人福利保障、公共卫生保障、健康医疗保障等，也包括立足于提升整个社会的生活质量，促进社会进步的婚姻、教育、优生保障、公益事业、资源环境保护、职业训练等方面的政策，还包括社会政策的基本理论和基本理念等。虽然一段时期以来，中国在某些具体的社会政策如人口政策、环境保护政策、就业政策、扶贫政策等方面都有一定的进展，取得了一定的成效。但是作为中国社会政策的主体———一个国家社会政策系统建立的重要标志———社会保障体系目前还没有系统地建立起来。比如，中国目前只有15%的社会成员能享受到公共医疗保障，85%的社会成员享受不到公共医疗保障或者说是享受不到靠得住的公共医疗保障。中国农村的社会保障事业发展极为缓慢，致使社会保障的覆盖面极为有限。
第四，在制定社会政策时缺乏合理、科学的程序。中国目前社会政策的制定往往是由政府单方面完成的，而缺乏合理、科学的程序。应当看到的是，社会政策的制定需要有科学、合理的程序，并且一种社会政策在一定程度上讲是社会中各种力量相互作用的结果。也就是说，社会政策的制定过程、执行过程事实上都是一个讨价还价的过程、是一个博弈的过程，是各个相关利益群体的共同参与、协商、谈判、妥协、博弈等。比如制订教育法时，必须由政府、学校、城市及农村孩子的家长等各个方面代表参加。再比如在制定有关伤残军人的社会政策时，在制定有关老年人养老保险政策时，必须有相关的伤残军人和老年人参加，注意倾听他们的意见。各相关群体介入的好处是：首先，可以考虑到各方面的因素，防止一意孤行、想当然地决定一些政策。其次，由于通过群体参与而得出的结果，基本上是大多数人愿意接受的。所以，公众参与不仅可以提高决策的合法性，而且还可以减少政策执行中遇到的困难，从而也培育了公民的社会独立意识10。这也是社会政策最基本的推动力。如果由于缺乏程序，一些群体无法介入参与意见，而同时又缺乏监督的话（如媒体等各方面），最后就会出现一种情况，即由某个人，或官方、或强势群体说了算，哪个政策对我有利，我就制订哪个政策，从而使政策明显带有“我的”偏好的痕迹。
总之，我们必须改变中国目前社会政策的一系列不足之处，通过建立体系化的社会政策来协调社会各阶层之间的利益关系，真正使广大民众共享社会发展的成果，并进而减少引发社会矛盾、影响社会安全的因素，促进社会的良性运行和健康发展，从而构建一个和谐的社会。
注释
[1] 关信平主编：《社会政策概论》，高等教育出版社2004年版，第15页。
[2] 杨伟民编著：《社会政策导论》，中国人民大学出版社2004年版，第297页。
[3] 王刚义、梅建明：《社会发展与社会政策研究》中国人民公安大学出版社2002年版，第137—138页。
[4] 杨团：《社会政策的理论与思索》《社会学研究》2000年第4期。
[5] 姜晓星：《论我国社会政策的传统模式及其转变》，《社会学研究》，1992年第1期。
[6] 王刚义、梅建明：《社会发展与社会政策研究》中国人民公安大学出版社2002年版，第158页。
[7] 吴忠民：《应高度重视社会政策对执政党的重大意义》，《中国党政干部论坛》2003年第9期。
[8] 李锐：《关于社会政策创新的思考》，《云南社会科学》2003年第1期。
[9] 杨团：《社会政策的变迁和研究走向》，中国社会学网，2004-6-11。
[10] 杨团：《社会政策的理论与思索》《社会学研究》2000年第4期。
（作者单位：中共中央党校校刊社）