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当前我国农村金融市场存在诸多问题,其中较为突出的是缺乏抵押物和信息不对称问题。2003年初福建省作为试点省份,通过了新一轮林改“确权”、发证和配套改革等相关的改革措施,基本上实现了明晰所有权、放活经营权、落实处置权和确保收益权等各项改革目标。在此基础上,福建省屏南县创新林权反担保贷款,通过这种反担保形式在一定程度上缓解了信息不对称和缺乏抵押物的问题。
福建屏南试行林改的概况
2003年福建省试行林改,将过去全部由集体组织统一管理的山林产权,逐步地落实到集体所属的各个成员身上,大部分山林产权归林农个人拥有,只有小部分山林的产权暂时仍归集体所有。这样通过明确林权主体、理顺经营关系、确保登记发证,使林农个人“山有其主、主有其权、权有其责、责有其利”;通过理顺林业管理体制,规范林业执法,构建林业要素市场,促进林权有序流转,提高林业服务水平,建立起产权归属明晰、经营主体到位、责权划分明确、利益保障严格、流转顺畅规范、监管服务有效的现代林业产权制度,最终实现森林增长、生态改善、农民增收、林业增效、林区和谐的目标。2004年底福建省村级林改到位率为99.6%,而福建省全省的明晰率为97.0%,其中主要林区南平为99.7%,三明为94.3%;林权证发放率全省为91.0%,其中主要林区南平为87.9%,三明为95.4%。这对于充分调动社会各方面力量投入林业建设,加快林业跨越式发展具有十分重要的作用。
林业兼具生态、经济和社会三大效益,是生态环境建设的主体,又是国民经济重要的基础产业。20世纪90年代中期,我国开始实施林业分类经营改革,将森林资源按照其主导效用的不同,区分为公益林和商品林。按照林业分类经营的要求,商品林是以提供经济效益为主,其经营的主要目标是追求最大的经济效益,并以向社会提供木材和其他各种非木质林副产品作为其基本职能。
商品林在其经营过程中,所需资金等各种生产要素的投入得到充分保证。其中资金仍是十分重要的影响因素。首先,由于林业产业的弱质性,对营林资金的筹集有较大的约束性,具体表现在:商品林周期长、见效慢且风险大,加之很多林区的企业或个人的资信不高,影响了银行的放贷。其次,林业具有很强的正外部性,这种效用很难通过市场机制获得付费补偿,林业资源配置制度的不完善导致了人们的搭便车行为,林业对于投资者的吸引力不高,不愿投资林业。长期以来,商品林投入资金的筹集主要来源于以下三个渠道:一是政府财力的支持;二是金融部门的信贷支持;三是其他社会资本的投入。而在我国目前现实的商品林经营中,这三个方面的资金来源都存在着不少问题,具体表现为:①政府财政对商品林业的投入与商品林经营所需的资金之间还存在着较大的缺口,长期以来,我国林业受制于高度集中计划经济体制的影响,营林生产所需的资金主要依靠政府财政资金和育林基金的投入,这远远不能满足森林资源生产经营的资金需要;②金融部门对林业的政策性投入规模较小,由于林业生产经营的周期长,风险高,商业银行往往不愿给其贷款;③社会资本投入林业经营的渠道不足,民间的投资力量没有被充分激发出来。
福建省屏南县林权反担保贷款的运行机制
屏南县位于福建省东北部,面积1471平方公里,全县11个乡镇,153个行政村。县城至福州170公里。自福建集体林权制度改革以来,屏南县被确立为林权证抵押贷款的试点县,随后屏南县先后出台了《屏南县农村信用社森林资源资产抵押贷款管理办法》、《屏南县林权抵押担保贷款实施办法》等一系列改革配套措施。在实践中,屏南县摸索出了“通过林业协会、信促会等中介机构,即以林权反担保附加自然人担保形式”的林权反担保贷款的新模式。
所谓反担保,是担保的一种,从广义上说,担保是指对某一事项做出的承诺保证,在民商法中,担保是指债务的担保或债权担保,即为保障债权实现的各种方法或手段的总称,可以分为债务的一般担保和债务的特殊担保两类。而这里所说的林权反担保指的是,法律为保证特定债权人的债权实现而规定的对债务履行的一种保障措施,它以在特定财产上设定的权利或第三人的财产来保障债权的实现。其原理是债务人由于一些原因无法借款,需要由担保人为其提供担保以帮助其获得借款,同时担保人也需要债务人或债务人以外的人向其提供担保,以保障其承担担保责任后对债务人的追偿权的实现。
在屏南县这样的中介机构有:屏南县长桥金森林业协会、屏南县甘棠乡信用促进会和屏南县小额信贷促进会,在这三家中介机构的成立过程中龙头企业和政府发挥了促进作用,例如屏南县长桥金森林业协会,就是由屏南县大森工业原料林基地有限公司、屏南县仙山旅游开发公司、屏南县万安竹木加工厂三家龙头企业牵头,吸纳企业周边林农40多人创立的;而屏南县甘棠乡信用促进会,则是由甘棠乡政府财政拿出10万元作为协会进行林权反担保抵押贷款的担保风险金,促进协会和甘棠乡农村信用社合作,对农户贷款进行反担保林权证抵押贷款。由于中介组织熟悉村情、地情、民情,具备部分森林资源资产评估、抵押担保、林木资产收储变现等职能,通过这些中介组织提供的担保和反担保,简化了贷款手续,方便了林农,同时解决了农村信用社信贷人员缺编问题,提高了信贷效率,并为规避金融风险提供保障。目前林权小额贴息贷款服务的对象为,以林业生产经营为主体的广大林农,单户贷款额度控制在1万元,原则上不超过2万元,贷款期限1年,月利率为7.65‰。
图1具体说明了屏南模式的具体运作方法:林农提交贷款申请后,村干部进行初步审核,会长召集会议表决同意后,由协会进行林木资产技术估价并出具抵押反担保手续,并指定一位以上的会员作为责任人对贷款使用进行跟踪管理。担保会对贷款农户收取一定的手续费,协会向信用社缴纳保证金,并用会员的林业资产作抵押,以取得金融部门的贷款担保授信,农村信用社则给予贷款农户优惠利率。一旦村民到期无法偿还贷款,可以通过林权流转,把林地转让给其他林农,以偿还贷款。
作为林权抵押贷款的试验基地,屏南县推出上述全新的林权抵押贷款模式,截至到2008年末,该县农信社累计发放林权抵押贷款4233万元,余额2092万元,支持林业开发20762亩。其中林业小额贴息贷款余额1067万元,支持林木开发12317亩,564户林农从中受益,有效地缓解了林业生产投入不足的问题,调动了林业经营主体的生产积极性,促进社会办林业,进一步巩固了林权制度改革的成果。
林权反担保贷款的分析
林权反担保贷款的优点
林农小额循环贷款从根本上解决了林农“贷款难”问题。形成“贷款难”的根本原因之一是农户缺乏可抵押物。对于农村金融机构而言,林木资产具有两大优点:一方面,林木资产的价值巨大。一家小型林场的林木资产价值就可能达到数百万元以上;另一方面,林木资产在其生长过程中不仅不需要提取折旧,反而会随着时间的推移而实现自然生长,从而其价值也会不断地增加,这比普通的固定资产更具有保值增值的功效,有助于农村金融机构的放款。通过林权反担保贷款较好地盘活了林业资源,使林农手中的林山变成金山。
通过中介组织架起了林农与信贷机构的桥梁。在林权证抵押贷款的政策没有出台之前,农村金融机构对分散小农户信息的获取和监督比较困难,信用社在处理每一笔贷款的时候,都要花费大量的人力物力对借款人的经济状况和信用情况进行调查,屏南县农村信用合作联社副主任王建珍说:“我们不可能挨家挨户调查农民的经济收入和财产情况,信用社的人力资源不足,调查需要成本。”由于农村信用体系建设不够完善,风险规避机制非常薄弱,拓展针对林农贷款业务的难度非常大,通过中介组织拉近了林农与信贷机构之间的距离。
通过中介组织减少了监督成本。通过中介组织的监督,能很好地利用农村特有的熟人机制。由于中介协会的会员与借款人都生活在同一个村子里,可以视为一个布迪厄所说的“场”,在这个场中最具示范性效应的是“游戏意识”,而这种游戏意识能使我们相当正确地认识习性与场、身体化历史与客观化历史几近神奇的相遇,而这种相遇使得游戏空间的所有具体构型包括的未来几乎全被遇见,换句话来说,在这种熟人圈子的人都具备这种“游戏意识”,这个圈子里的人在做出经济选择时就不限于经济理性,而会受到道德、人情方面的制约。从而用很少的成本就可以避免可能发生的风险。
通过这种反担保的制度设计提高了林农的信贷可得性。由于中介组织的二次担保在一定程度提高了林农的信用等级,让林农更便利的获得贷款,而这种反担保的机制推广开来,让农户可以用农具等其他物品进行反担保贷款就大大减少农户面临的信贷约束。
林权反担保贷款的缺点
林木的自然灾害风险较大。由于林业生产经营的周期长,在林木生长的过程中,会遇到自然灾害和有害生物灾害,自然灾害包括森林火灾、干旱、霜冻、冰雹、雪灾、风灾、洪涝灾害等,其中尤以森林火灾对林木生长的危害最大。据2007年国家农业统计年鉴显示,2006年全国林区共发生火灾11542起,其中重大火灾16起、特大火灾3起,受害森林面积为73701公顷,毁掉成林木12万立方米、幼林7亿万株,扑火经费1亿元。以福建省为例,共发生火灾309起,其中重大火灾2起,受害森林面积为3429公顷,毁掉成林木8万立方米、幼林455.26万株,扑火经费247.57万元。在有害生物灾害方面,主要包括森林病、虫、草、鼠害和外来有害生物入侵等,其中森林病虫害和杂草对森林、林木、种苗的正常生长发育影响最大。据统计,2006年全国森林有害生物发生的面积达961万公顷,其中森林病害面积101万公顷,森林虫害面积726万公顷,森林鼠害面积133万公顷。而在福建省,随着新一轮林改的不断深入开展,主要森林病虫害的状况却并不乐观,据一份统计资料显示,福建省2006年主要森林病虫害的发生总面积达到29万公顷,其中森林病害发生面积2万公顷,森林虫害面积2.7万公顷,由此可见森林虫害的危害严峻。
林木资产价值评估方面存在的困难。由于影响林木资产价值变动的因素较为复杂,再加上林木资产经营的周期性较长,这就增加了评估的难度,而林木资产价值的评估在很大程度上决定林农的贷款额度。因此对于林木价值的评估,必须秉承公平、公正、公开的原则加以解决。
林农经营规模过小盈利能力偏弱。在有些地区由于人多地少,导致单个农户的土地面积偏小,难以实现规模经营。一般来说,金融机构更偏向于经营规模大的林农,经营规模过小会导致个体抗市场风险较弱、破产的可能性大。对于林业生产而言,森林培育具有长周期性,需要占用大量的资金,而林农个人或家庭的经济实力有限,往往难以提供充足的资金;而且经营林业的主要生产场所是山场,其经营管理的难度较大,不太适合于分散经营。因此,当前的林业小规模经营在一定程度上影响了金融机构对于林农的放款决心。
缺少完善林木流转市场和林木收储中心。要想让林木变为金融机构普遍接受的抵押品,其应当具有易于变现的特点。但目前由于缺乏完善的林木流转市场和收储中心,使得林木变现相对困难。目前屏南地区尚未出现由于林农不能还款而拍卖抵押林木的案例,但这种变现难的问题是不容忽略的,其具体表现在:首先,很多林农的林木面积较小,导致采伐运输成本较高;其次,即使拍卖活林木也可能由于当地的林农碍于同村的情面而不愿出钱购买。由于林农无法还款而将山林抵给金融机构时,金融机构就要承担林地开发和山林管护的责任,而这对于金融机构来说又增大了变现的成本。
商品林采伐限额不利于银行变现抵押林。我国为了保护林木,防止滥采滥伐,实行林木办证采伐管理制度,采伐林木必须有林木采伐许可证。任何单位和个人采伐国有、集体和个人所有的林木(胸径在5.0CM以上,农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星树木除外)都必须办理林木采伐许可证,实行凭证采伐。对于超过批准的年采伐限额发放林木采伐许可证或超越职权发放林木采伐许可证,必须由上一级政府林业主管部门责令纠正,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分,构成犯罪的,依法追究刑事责任。而这样的规定不利于金融机构把抵押的林木砍伐变现,也就变相降低了金融机构进行林权抵押贷款的积极性。
(作者单位:中国人民大学农业与农村发展学院)
福建屏南试行林改的概况
2003年福建省试行林改,将过去全部由集体组织统一管理的山林产权,逐步地落实到集体所属的各个成员身上,大部分山林产权归林农个人拥有,只有小部分山林的产权暂时仍归集体所有。这样通过明确林权主体、理顺经营关系、确保登记发证,使林农个人“山有其主、主有其权、权有其责、责有其利”;通过理顺林业管理体制,规范林业执法,构建林业要素市场,促进林权有序流转,提高林业服务水平,建立起产权归属明晰、经营主体到位、责权划分明确、利益保障严格、流转顺畅规范、监管服务有效的现代林业产权制度,最终实现森林增长、生态改善、农民增收、林业增效、林区和谐的目标。2004年底福建省村级林改到位率为99.6%,而福建省全省的明晰率为97.0%,其中主要林区南平为99.7%,三明为94.3%;林权证发放率全省为91.0%,其中主要林区南平为87.9%,三明为95.4%。这对于充分调动社会各方面力量投入林业建设,加快林业跨越式发展具有十分重要的作用。
林业兼具生态、经济和社会三大效益,是生态环境建设的主体,又是国民经济重要的基础产业。20世纪90年代中期,我国开始实施林业分类经营改革,将森林资源按照其主导效用的不同,区分为公益林和商品林。按照林业分类经营的要求,商品林是以提供经济效益为主,其经营的主要目标是追求最大的经济效益,并以向社会提供木材和其他各种非木质林副产品作为其基本职能。
商品林在其经营过程中,所需资金等各种生产要素的投入得到充分保证。其中资金仍是十分重要的影响因素。首先,由于林业产业的弱质性,对营林资金的筹集有较大的约束性,具体表现在:商品林周期长、见效慢且风险大,加之很多林区的企业或个人的资信不高,影响了银行的放贷。其次,林业具有很强的正外部性,这种效用很难通过市场机制获得付费补偿,林业资源配置制度的不完善导致了人们的搭便车行为,林业对于投资者的吸引力不高,不愿投资林业。长期以来,商品林投入资金的筹集主要来源于以下三个渠道:一是政府财力的支持;二是金融部门的信贷支持;三是其他社会资本的投入。而在我国目前现实的商品林经营中,这三个方面的资金来源都存在着不少问题,具体表现为:①政府财政对商品林业的投入与商品林经营所需的资金之间还存在着较大的缺口,长期以来,我国林业受制于高度集中计划经济体制的影响,营林生产所需的资金主要依靠政府财政资金和育林基金的投入,这远远不能满足森林资源生产经营的资金需要;②金融部门对林业的政策性投入规模较小,由于林业生产经营的周期长,风险高,商业银行往往不愿给其贷款;③社会资本投入林业经营的渠道不足,民间的投资力量没有被充分激发出来。
福建省屏南县林权反担保贷款的运行机制
屏南县位于福建省东北部,面积1471平方公里,全县11个乡镇,153个行政村。县城至福州170公里。自福建集体林权制度改革以来,屏南县被确立为林权证抵押贷款的试点县,随后屏南县先后出台了《屏南县农村信用社森林资源资产抵押贷款管理办法》、《屏南县林权抵押担保贷款实施办法》等一系列改革配套措施。在实践中,屏南县摸索出了“通过林业协会、信促会等中介机构,即以林权反担保附加自然人担保形式”的林权反担保贷款的新模式。
所谓反担保,是担保的一种,从广义上说,担保是指对某一事项做出的承诺保证,在民商法中,担保是指债务的担保或债权担保,即为保障债权实现的各种方法或手段的总称,可以分为债务的一般担保和债务的特殊担保两类。而这里所说的林权反担保指的是,法律为保证特定债权人的债权实现而规定的对债务履行的一种保障措施,它以在特定财产上设定的权利或第三人的财产来保障债权的实现。其原理是债务人由于一些原因无法借款,需要由担保人为其提供担保以帮助其获得借款,同时担保人也需要债务人或债务人以外的人向其提供担保,以保障其承担担保责任后对债务人的追偿权的实现。
在屏南县这样的中介机构有:屏南县长桥金森林业协会、屏南县甘棠乡信用促进会和屏南县小额信贷促进会,在这三家中介机构的成立过程中龙头企业和政府发挥了促进作用,例如屏南县长桥金森林业协会,就是由屏南县大森工业原料林基地有限公司、屏南县仙山旅游开发公司、屏南县万安竹木加工厂三家龙头企业牵头,吸纳企业周边林农40多人创立的;而屏南县甘棠乡信用促进会,则是由甘棠乡政府财政拿出10万元作为协会进行林权反担保抵押贷款的担保风险金,促进协会和甘棠乡农村信用社合作,对农户贷款进行反担保林权证抵押贷款。由于中介组织熟悉村情、地情、民情,具备部分森林资源资产评估、抵押担保、林木资产收储变现等职能,通过这些中介组织提供的担保和反担保,简化了贷款手续,方便了林农,同时解决了农村信用社信贷人员缺编问题,提高了信贷效率,并为规避金融风险提供保障。目前林权小额贴息贷款服务的对象为,以林业生产经营为主体的广大林农,单户贷款额度控制在1万元,原则上不超过2万元,贷款期限1年,月利率为7.65‰。
图1具体说明了屏南模式的具体运作方法:林农提交贷款申请后,村干部进行初步审核,会长召集会议表决同意后,由协会进行林木资产技术估价并出具抵押反担保手续,并指定一位以上的会员作为责任人对贷款使用进行跟踪管理。担保会对贷款农户收取一定的手续费,协会向信用社缴纳保证金,并用会员的林业资产作抵押,以取得金融部门的贷款担保授信,农村信用社则给予贷款农户优惠利率。一旦村民到期无法偿还贷款,可以通过林权流转,把林地转让给其他林农,以偿还贷款。
作为林权抵押贷款的试验基地,屏南县推出上述全新的林权抵押贷款模式,截至到2008年末,该县农信社累计发放林权抵押贷款4233万元,余额2092万元,支持林业开发20762亩。其中林业小额贴息贷款余额1067万元,支持林木开发12317亩,564户林农从中受益,有效地缓解了林业生产投入不足的问题,调动了林业经营主体的生产积极性,促进社会办林业,进一步巩固了林权制度改革的成果。
林权反担保贷款的分析
林权反担保贷款的优点
林农小额循环贷款从根本上解决了林农“贷款难”问题。形成“贷款难”的根本原因之一是农户缺乏可抵押物。对于农村金融机构而言,林木资产具有两大优点:一方面,林木资产的价值巨大。一家小型林场的林木资产价值就可能达到数百万元以上;另一方面,林木资产在其生长过程中不仅不需要提取折旧,反而会随着时间的推移而实现自然生长,从而其价值也会不断地增加,这比普通的固定资产更具有保值增值的功效,有助于农村金融机构的放款。通过林权反担保贷款较好地盘活了林业资源,使林农手中的林山变成金山。
通过中介组织架起了林农与信贷机构的桥梁。在林权证抵押贷款的政策没有出台之前,农村金融机构对分散小农户信息的获取和监督比较困难,信用社在处理每一笔贷款的时候,都要花费大量的人力物力对借款人的经济状况和信用情况进行调查,屏南县农村信用合作联社副主任王建珍说:“我们不可能挨家挨户调查农民的经济收入和财产情况,信用社的人力资源不足,调查需要成本。”由于农村信用体系建设不够完善,风险规避机制非常薄弱,拓展针对林农贷款业务的难度非常大,通过中介组织拉近了林农与信贷机构之间的距离。
通过中介组织减少了监督成本。通过中介组织的监督,能很好地利用农村特有的熟人机制。由于中介协会的会员与借款人都生活在同一个村子里,可以视为一个布迪厄所说的“场”,在这个场中最具示范性效应的是“游戏意识”,而这种游戏意识能使我们相当正确地认识习性与场、身体化历史与客观化历史几近神奇的相遇,而这种相遇使得游戏空间的所有具体构型包括的未来几乎全被遇见,换句话来说,在这种熟人圈子的人都具备这种“游戏意识”,这个圈子里的人在做出经济选择时就不限于经济理性,而会受到道德、人情方面的制约。从而用很少的成本就可以避免可能发生的风险。
通过这种反担保的制度设计提高了林农的信贷可得性。由于中介组织的二次担保在一定程度提高了林农的信用等级,让林农更便利的获得贷款,而这种反担保的机制推广开来,让农户可以用农具等其他物品进行反担保贷款就大大减少农户面临的信贷约束。
林权反担保贷款的缺点
林木的自然灾害风险较大。由于林业生产经营的周期长,在林木生长的过程中,会遇到自然灾害和有害生物灾害,自然灾害包括森林火灾、干旱、霜冻、冰雹、雪灾、风灾、洪涝灾害等,其中尤以森林火灾对林木生长的危害最大。据2007年国家农业统计年鉴显示,2006年全国林区共发生火灾11542起,其中重大火灾16起、特大火灾3起,受害森林面积为73701公顷,毁掉成林木12万立方米、幼林7亿万株,扑火经费1亿元。以福建省为例,共发生火灾309起,其中重大火灾2起,受害森林面积为3429公顷,毁掉成林木8万立方米、幼林455.26万株,扑火经费247.57万元。在有害生物灾害方面,主要包括森林病、虫、草、鼠害和外来有害生物入侵等,其中森林病虫害和杂草对森林、林木、种苗的正常生长发育影响最大。据统计,2006年全国森林有害生物发生的面积达961万公顷,其中森林病害面积101万公顷,森林虫害面积726万公顷,森林鼠害面积133万公顷。而在福建省,随着新一轮林改的不断深入开展,主要森林病虫害的状况却并不乐观,据一份统计资料显示,福建省2006年主要森林病虫害的发生总面积达到29万公顷,其中森林病害发生面积2万公顷,森林虫害面积2.7万公顷,由此可见森林虫害的危害严峻。
林木资产价值评估方面存在的困难。由于影响林木资产价值变动的因素较为复杂,再加上林木资产经营的周期性较长,这就增加了评估的难度,而林木资产价值的评估在很大程度上决定林农的贷款额度。因此对于林木价值的评估,必须秉承公平、公正、公开的原则加以解决。
林农经营规模过小盈利能力偏弱。在有些地区由于人多地少,导致单个农户的土地面积偏小,难以实现规模经营。一般来说,金融机构更偏向于经营规模大的林农,经营规模过小会导致个体抗市场风险较弱、破产的可能性大。对于林业生产而言,森林培育具有长周期性,需要占用大量的资金,而林农个人或家庭的经济实力有限,往往难以提供充足的资金;而且经营林业的主要生产场所是山场,其经营管理的难度较大,不太适合于分散经营。因此,当前的林业小规模经营在一定程度上影响了金融机构对于林农的放款决心。
缺少完善林木流转市场和林木收储中心。要想让林木变为金融机构普遍接受的抵押品,其应当具有易于变现的特点。但目前由于缺乏完善的林木流转市场和收储中心,使得林木变现相对困难。目前屏南地区尚未出现由于林农不能还款而拍卖抵押林木的案例,但这种变现难的问题是不容忽略的,其具体表现在:首先,很多林农的林木面积较小,导致采伐运输成本较高;其次,即使拍卖活林木也可能由于当地的林农碍于同村的情面而不愿出钱购买。由于林农无法还款而将山林抵给金融机构时,金融机构就要承担林地开发和山林管护的责任,而这对于金融机构来说又增大了变现的成本。
商品林采伐限额不利于银行变现抵押林。我国为了保护林木,防止滥采滥伐,实行林木办证采伐管理制度,采伐林木必须有林木采伐许可证。任何单位和个人采伐国有、集体和个人所有的林木(胸径在5.0CM以上,农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星树木除外)都必须办理林木采伐许可证,实行凭证采伐。对于超过批准的年采伐限额发放林木采伐许可证或超越职权发放林木采伐许可证,必须由上一级政府林业主管部门责令纠正,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分,构成犯罪的,依法追究刑事责任。而这样的规定不利于金融机构把抵押的林木砍伐变现,也就变相降低了金融机构进行林权抵押贷款的积极性。
(作者单位:中国人民大学农业与农村发展学院)