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公交优先公共交通优先？
公交优先深入人心，民众欣喜，万民期待。但在“公交优先”实施过程中，社会对公共交通的概念是否有准确的理解？“公交优先”是否仅仅指城市中的公共汽车？是否包括旅客运输、出租车运输等公共交通运输方式？本刊经过持续调查发现，在绝对正确的公交优先之上还有个绝对正确的综合运输体系的思量。
比如说，在城郊运输问题上，绝不仅仅是增开几条优先发展的线路了事，还有城郊短途客运与城市公交网络之间的协调与矛盾，它已影响到了各地大交通的发展、城乡客运一体化目标的实现。再比如，在出租车管理问题上，大部分出租车没有享受公交优先政策，这其中当然有体制原因，也有成见作祟。
市场经济之下，多种运输模式参与竞争，城乡客运、城际客运、农村客运无法享有惠民政策，单独的优先必然造就事实上的不公。展望明天，如何将好政策实施到位，如何消除所有不和谐的因素，都是必须面对的新话题。
“公交优先”，顾名思义就是“公共交通优先”，公共交通是为百姓提供交通服务的运输方式，不仅包括城市公共汽车、电车、轨道交通和出租汽车，而且还涵盖了城乡客运、道路客运、铁路客运、民航客运等，都应优先于其他非为百姓出行服务的运输方式。
从2004年建设部单独下发《关于优先发展城市公共交通的意见》，到2005年建设部联合其他五部委起草并由国务院办公厅转发的《关于优先发展城市公共交通的意见》，再到2006年建设部与其他三部委联合出台的《关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见》，城市公交优先的政策逐步从部门之言上升到国家意志，从宏观层面细化到微观可操作层面。
“公交优先”怎么了？
城市公交优先无可厚非，它彰显的是政府对百姓优先的执政理念，肯定会受到百姓欢迎。但是公交优先仅仅定位于城市范畴，而且范围又仅限于那么几种运输工具，让人总是感到有些缺失，似与科学发展的理念不符。相关群体忍不住要问：公交优先的政策是不是走偏了？
随着经济社会的快速发展、人民生活水平的不断提高，城市迅速扩张，家庭小汽车极度膨胀，交通拥堵、环境污染、能源消耗等问题十分突出，逐步成为城市的普遍灾害。据北京市2005年居民出行调查显示，小汽车在居民出行总量中的比率为29.8％，公交车出行比率仅占29.8％（发达国家达到50～60%，日本达到了90%）。在承担了相同出行量的情况下，小汽车占去了道路资源的68.9％，而公交车只占10.2％，机动车辆的速度远远比不上自行车。另据资料表明，我国城市大气污染的40％～75％来自于运输工具，而以小汽车为主的机动车逐渐成为重要污染源。这些城市问题给经济发展和百姓的正常生活带来了严重影响。
1996年以来各地政府都把优先发展城市公交作为治理城市病的良方。但是资料显示，十年来，上述问题非但没有解决，而且大有急转直下之势，目前全国公交出行率仅占10%，比1996年下降了一倍，陷入了“路修一尺，车堵一丈”的怪圈。作为主管全国城市建设的建设部，面对此情此景，不得不重力推出“公交优先”之举措。
对患上拥堵症和污染症的城市而言，“城市公交优先政策”不啻为一副强心剂，令城市管理者和公交企业为之一振。许多城市纷纷通过规划公交体系、设置公交专用道，建设快速公交系统，加大补贴力度，限制小汽车发展等措施掀起了优先发展公交的浪潮。
但兴奋之余，现实让他们不得不表露出诸多无奈：其一，虽然明文要求“城市公共交通的投入要坚持以政府投入为主”，但是这些难以立马见效和体现政绩的项目，不易激起地方政府的投资热情，公交设施的建设资金往往难以落实到位。其二，政府实施“低票价的补贴机制”，以及“政府公交福利”，只能由公交企业消化，政府补贴往往难觅踪迹，公交企业不堪重负。其三，城乡分割与行业分治，导致城市公交难出城和农村公交难进城，城乡公交争端不断，一直处于两难境地，城际公交的发展也困难重重。其四，许多城市的公交系统先天设计不足，现在重新规划存在着体制和技术上的障碍，几种运输方式之间难以有机衔接，百姓出行换乘极为不便。
总之，目前城市公交的现状并没有因为一个个优先文件的出台而有所改观，拥堵、污染、能耗大等状况依然，同时，铁路、公路、民航、城市出租与城市公交的矛盾更加突出。
根在体制，源在规划
城市问题的根源在哪里？笔者管窥之见，其根就在体制，源在规划。公共交通是一个系统工程，至少是公路交通（包括农村公交）和城市公交等几种运输方式的有机统一体（有些地方还包括铁路、民航和水运），而城市公交仅仅是这个统一体的一部分，目前单单考虑优先发展城市公交，而忽略其他几种运输方式的同步优先，无论如何不是解决城市问题的上上策。要寻求解决问题的最好办法，不能仅在一种运输方式内部展转腾挪，而要眼光放远些，角度更高些，跳出公交看公交，换个角度来发展，尝试用系统运输分析的理论来解决难题。
一要着眼于交通管理体制的改革。目前城市出现的问题虽与道路设施不无关系，但是各种运输方式之间不能有机衔接，运能不能有效配合也难辞其咎。我国几种运输方式间长期存在着部门分割、条块分割和地区分割等体制性障碍，由于各自为政，解决问题的思路与方式往往只顾己而不言他。近年来，各地纷纷制订行业发展规划，但又是各把一方，自行其是，难以形成统合的运输规划体系，这就为公共交通的健康发展带来了新的隐患。体制不改，顽症难除。改革现行行业分散管理体制，建立统一的公共交通管理体系，形成大交通的管理体制，是有效化解矛盾的当务之急。深圳市在几年前将港口、航运、陆路、航空、铁路、邮政统一于新的交通部门管理，构建大交通管理体制，发挥各种运能的优势，有效地缓解了各种运输方式的压力。广东省也于去年打破行业和部门分治格局，将五大运输部门统一起来，形成综合运输管理体系，做到几种运输方式统一规划，统一建设，有力推动了公共交通的发展。
二要在城市规划上下功夫。城市是几种运输方式的交汇点，城市综合运输枢纽的功能发挥得如何，直接影响到百姓的切身利益和运输企业的经济效益，也决定着交通枢纽本身的发展前景。因此各种运输方式之间应该是统一协调的关系，唯有如此，百姓出行才能实现便利出行。但是由于部门和行业分治的原因，当前铁路、公路、城市公交站场的规划难以统筹，配套体系存在诸多问题，各自相互分离，旅客中转换乘极不便利。因此要加强公共交通的功能，就必须在城市规划上做到统筹安排，以建设公共交通客运网络为目标，建设或改造一种运输方式的设施时，充分兼顾其他运输方式的配套工程，做到科学规划，合理分工，有效衔接，换乘便捷。只有这样，才能利于百姓，最终利于公共交通的良性发展。
三要推进城乡公交一体化进程。近年来，随着我国城乡经济的发展，城市规模扩张迅速，原在城市运行的城市公交纷纷向城外扩展市场，而农村公交为了方便农民进城，也纷纷开进城里。由于行业分割，城市公交与农村公交的矛盾不断激化，各地由此引发的冲突事件不断，对城乡百姓的生产生活带来了极大不便。与此同时，城际之间的经济社会联系日益紧密，城际沟通已成大势，如河南郑州正在推进“四一体八对接”为内容的郑汴一体化进程（“四一体”指产业一体化、市场一体化、基础设施一体化和投资环境一体化；“八对接”为规划对接、交通对接、通信对接、市场对接、产业对接、科教对接、旅游对接和生态对接），城际公交是其中的应有之义。可以这样说，真正要体现公共交通优先的原则，就必须打破城乡以及地区之间的公交分治局面，推动城乡公交互相配合，协调发展，加快城乡和城际的公交一体化进程。浙江绍兴几年前就立足于“大绍兴”，打破市县地域限制和城乡界限，改革公交管理体制，将全市城乡公交行业统划为交通部门管理，实行统一公交体制、统一公交发展规划、统一公交资源配置、统一公交税费政策、统一公交运价标准、统一服务质量标准的管理机制，为优先发展公共交通，解决运输矛盾扫除了障碍。
四要落实相应的补贴政策。公共交通领域也属运输市场范畴，市场就应当按照市场规则办事，运价要根据供求关系来决定，当然政府要体现执政理念，也必须动用行政手段来调节，因此市场价格和政府定价之间存在一定的差额也在情理之中。既然政府出台了“公交优先”“弥补亏损”的政策，只要是为百姓出行提供便利服务的企业都应当享受优先待遇。
然而，目前城市公交享受了远比农村公交更优惠的政策，中长途道路客运更是与“优惠”二字无缘。既然是公共交通，都应以百姓优先为原则，因此政府在制订政策时，应该根据实际情况，统筹兼顾，不能厚此薄彼，否则不利于公共交通体系的形成。虽然城市公交欠债不少，但农村公交也不容乐观，由于线路长，客源不稳定，税费多，发展瓶颈重重。同时，一些从事道路长途客运也承担了一定的“政府福利”，如今年春运公路票价不上浮也体现了这个特点，由“政府福利”造成的损失，理应由政府补贴，政府要补贴就要对其损失进行评估，进行综合平衡，2007年广东省就拿出5亿多元给予运输企业用于春运票价补贴，解决了中长途客运的矛盾。在当前确不失为一个新思路。
公交优先就是百姓优先。而公交优先，贵在思路优先，只要思路符合规律，就没有解决不了的难题。
公交优先深入人心，民众欣喜，万民期待。但在“公交优先”实施过程中，社会对公共交通的概念是否有准确的理解？“公交优先”是否仅仅指城市中的公共汽车？是否包括旅客运输、出租车运输等公共交通运输方式？本刊经过持续调查发现，在绝对正确的公交优先之上还有个绝对正确的综合运输体系的思量。
比如说，在城郊运输问题上，绝不仅仅是增开几条优先发展的线路了事，还有城郊短途客运与城市公交网络之间的协调与矛盾，它已影响到了各地大交通的发展、城乡客运一体化目标的实现。再比如，在出租车管理问题上，大部分出租车没有享受公交优先政策，这其中当然有体制原因，也有成见作祟。
市场经济之下，多种运输模式参与竞争，城乡客运、城际客运、农村客运无法享有惠民政策，单独的优先必然造就事实上的不公。展望明天，如何将好政策实施到位，如何消除所有不和谐的因素，都是必须面对的新话题。
“公交优先”，顾名思义就是“公共交通优先”，公共交通是为百姓提供交通服务的运输方式，不仅包括城市公共汽车、电车、轨道交通和出租汽车，而且还涵盖了城乡客运、道路客运、铁路客运、民航客运等，都应优先于其他非为百姓出行服务的运输方式。
从2004年建设部单独下发《关于优先发展城市公共交通的意见》，到2005年建设部联合其他五部委起草并由国务院办公厅转发的《关于优先发展城市公共交通的意见》，再到2006年建设部与其他三部委联合出台的《关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见》，城市公交优先的政策逐步从部门之言上升到国家意志，从宏观层面细化到微观可操作层面。
“公交优先”怎么了？
城市公交优先无可厚非，它彰显的是政府对百姓优先的执政理念，肯定会受到百姓欢迎。但是公交优先仅仅定位于城市范畴，而且范围又仅限于那么几种运输工具，让人总是感到有些缺失，似与科学发展的理念不符。相关群体忍不住要问：公交优先的政策是不是走偏了？
随着经济社会的快速发展、人民生活水平的不断提高，城市迅速扩张，家庭小汽车极度膨胀，交通拥堵、环境污染、能源消耗等问题十分突出，逐步成为城市的普遍灾害。据北京市2005年居民出行调查显示，小汽车在居民出行总量中的比率为29.8％，公交车出行比率仅占29.8％（发达国家达到50～60%，日本达到了90%）。在承担了相同出行量的情况下，小汽车占去了道路资源的68.9％，而公交车只占10.2％，机动车辆的速度远远比不上自行车。另据资料表明，我国城市大气污染的40％～75％来自于运输工具，而以小汽车为主的机动车逐渐成为重要污染源。这些城市问题给经济发展和百姓的正常生活带来了严重影响。
1996年以来各地政府都把优先发展城市公交作为治理城市病的良方。但是资料显示，十年来，上述问题非但没有解决，而且大有急转直下之势，目前全国公交出行率仅占10%，比1996年下降了一倍，陷入了“路修一尺，车堵一丈”的怪圈。作为主管全国城市建设的建设部，面对此情此景，不得不重力推出“公交优先”之举措。
对患上拥堵症和污染症的城市而言，“城市公交优先政策”不啻为一副强心剂，令城市管理者和公交企业为之一振。许多城市纷纷通过规划公交体系、设置公交专用道，建设快速公交系统，加大补贴力度，限制小汽车发展等措施掀起了优先发展公交的浪潮。
但兴奋之余，现实让他们不得不表露出诸多无奈：其一，虽然明文要求“城市公共交通的投入要坚持以政府投入为主”，但是这些难以立马见效和体现政绩的项目，不易激起地方政府的投资热情，公交设施的建设资金往往难以落实到位。其二，政府实施“低票价的补贴机制”，以及“政府公交福利”，只能由公交企业消化，政府补贴往往难觅踪迹，公交企业不堪重负。其三，城乡分割与行业分治，导致城市公交难出城和农村公交难进城，城乡公交争端不断，一直处于两难境地，城际公交的发展也困难重重。其四，许多城市的公交系统先天设计不足，现在重新规划存在着体制和技术上的障碍，几种运输方式之间难以有机衔接，百姓出行换乘极为不便。
总之，目前城市公交的现状并没有因为一个个优先文件的出台而有所改观，拥堵、污染、能耗大等状况依然，同时，铁路、公路、民航、城市出租与城市公交的矛盾更加突出。
根在体制，源在规划
城市问题的根源在哪里？笔者管窥之见，其根就在体制，源在规划。公共交通是一个系统工程，至少是公路交通（包括农村公交）和城市公交等几种运输方式的有机统一体（有些地方还包括铁路、民航和水运），而城市公交仅仅是这个统一体的一部分，目前单单考虑优先发展城市公交，而忽略其他几种运输方式的同步优先，无论如何不是解决城市问题的上上策。要寻求解决问题的最好办法，不能仅在一种运输方式内部展转腾挪，而要眼光放远些，角度更高些，跳出公交看公交，换个角度来发展，尝试用系统运输分析的理论来解决难题。
一要着眼于交通管理体制的改革。目前城市出现的问题虽与道路设施不无关系，但是各种运输方式之间不能有机衔接，运能不能有效配合也难辞其咎。我国几种运输方式间长期存在着部门分割、条块分割和地区分割等体制性障碍，由于各自为政，解决问题的思路与方式往往只顾己而不言他。近年来，各地纷纷制订行业发展规划，但又是各把一方，自行其是，难以形成统合的运输规划体系，这就为公共交通的健康发展带来了新的隐患。体制不改，顽症难除。改革现行行业分散管理体制，建立统一的公共交通管理体系，形成大交通的管理体制，是有效化解矛盾的当务之急。深圳市在几年前将港口、航运、陆路、航空、铁路、邮政统一于新的交通部门管理，构建大交通管理体制，发挥各种运能的优势，有效地缓解了各种运输方式的压力。广东省也于去年打破行业和部门分治格局，将五大运输部门统一起来，形成综合运输管理体系，做到几种运输方式统一规划，统一建设，有力推动了公共交通的发展。
二要在城市规划上下功夫。城市是几种运输方式的交汇点，城市综合运输枢纽的功能发挥得如何，直接影响到百姓的切身利益和运输企业的经济效益，也决定着交通枢纽本身的发展前景。因此各种运输方式之间应该是统一协调的关系，唯有如此，百姓出行才能实现便利出行。但是由于部门和行业分治的原因，当前铁路、公路、城市公交站场的规划难以统筹，配套体系存在诸多问题，各自相互分离，旅客中转换乘极不便利。因此要加强公共交通的功能，就必须在城市规划上做到统筹安排，以建设公共交通客运网络为目标，建设或改造一种运输方式的设施时，充分兼顾其他运输方式的配套工程，做到科学规划，合理分工，有效衔接，换乘便捷。只有这样，才能利于百姓，最终利于公共交通的良性发展。
三要推进城乡公交一体化进程。近年来，随着我国城乡经济的发展，城市规模扩张迅速，原在城市运行的城市公交纷纷向城外扩展市场，而农村公交为了方便农民进城，也纷纷开进城里。由于行业分割，城市公交与农村公交的矛盾不断激化，各地由此引发的冲突事件不断，对城乡百姓的生产生活带来了极大不便。与此同时，城际之间的经济社会联系日益紧密，城际沟通已成大势，如河南郑州正在推进“四一体八对接”为内容的郑汴一体化进程（“四一体”指产业一体化、市场一体化、基础设施一体化和投资环境一体化；“八对接”为规划对接、交通对接、通信对接、市场对接、产业对接、科教对接、旅游对接和生态对接），城际公交是其中的应有之义。可以这样说，真正要体现公共交通优先的原则，就必须打破城乡以及地区之间的公交分治局面，推动城乡公交互相配合，协调发展，加快城乡和城际的公交一体化进程。浙江绍兴几年前就立足于“大绍兴”，打破市县地域限制和城乡界限，改革公交管理体制，将全市城乡公交行业统划为交通部门管理，实行统一公交体制、统一公交发展规划、统一公交资源配置、统一公交税费政策、统一公交运价标准、统一服务质量标准的管理机制，为优先发展公共交通，解决运输矛盾扫除了障碍。
四要落实相应的补贴政策。公共交通领域也属运输市场范畴，市场就应当按照市场规则办事，运价要根据供求关系来决定，当然政府要体现执政理念，也必须动用行政手段来调节，因此市场价格和政府定价之间存在一定的差额也在情理之中。既然政府出台了“公交优先”“弥补亏损”的政策，只要是为百姓出行提供便利服务的企业都应当享受优先待遇。
然而，目前城市公交享受了远比农村公交更优惠的政策，中长途道路客运更是与“优惠”二字无缘。既然是公共交通，都应以百姓优先为原则，因此政府在制订政策时，应该根据实际情况，统筹兼顾，不能厚此薄彼，否则不利于公共交通体系的形成。虽然城市公交欠债不少，但农村公交也不容乐观，由于线路长，客源不稳定，税费多，发展瓶颈重重。同时，一些从事道路长途客运也承担了一定的“政府福利”，如今年春运公路票价不上浮也体现了这个特点，由“政府福利”造成的损失，理应由政府补贴，政府要补贴就要对其损失进行评估，进行综合平衡，2007年广东省就拿出5亿多元给予运输企业用于春运票价补贴，解决了中长途客运的矛盾。在当前确不失为一个新思路。
公交优先就是百姓优先。而公交优先，贵在思路优先，只要思路符合规律，就没有解决不了的难题。