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[摘要]通过回顾改革开放以来中国公立高校政府投入模式的沿革，发现中国公立高校政府投入存在模式不科学、政策导向失衡两方面的问题，借鉴英国高等教育基金委员会（HEFCE）对英国公立高校的投入模式，从投入产出理论、新公共管理理论和公共产品理论——社会公平角度出发，建议中国公立高校政府投入构成应该有明确的划分，适时建立公立高校政府投入中介机构，在合理的成本分析基础上建立以投入为基础的公式拨款机制，改革公立高校政府投入模式，建立公立高校财政监督机制。
[关键词]公立高校，政府投入，有效管理。
[中图分类号]G647.5[文献标识码]A[文章编号]1005-4634(2007)04-0288-06
政府对公立高校的财政拨款取决于政府的高等教育财政政策，而政府的高等教育财政政策又更多地取决于高等教育经费预算在国家预算中的优先级次。中国目前还处于社会主义初级阶段，公立高校在发展中资金短缺现象明显。现有的对公立高校的政府投入模式单一，激励效果不明显，导致高校盲目扩大规模，科研能力提升缓慢。在制约财政拨款的国家财政实力没有提高到一定程度的情况下，基于其他相关因素的财政拨款标准的研究在现阶段还未深入展开。因此，在增加政府拨款困难较大的前提下，对拨款的研究主要集中于：通过改进拨款方法或模式提高公立高校运作效率从而降低高校成本。
1中国公立高校政府投入分析
1.1中国公立高校政府投入模式沿革
中国实行中央和省级政府两级管理、以省级政府管理为主的高等教育管理体制。与之相对应，中央部委所属高等学校的财政拨款主要由中央财政支出，省属高等学校的财政拨款主要由省级财政支出。同时，中央财政对地方高校与地方财政对中央高校也互有一定的项目支出（见表1）。现行的高校拨款机制是“投入加协商”的混合拨款机制。
从改革开放以来，中国的高等教育事业不断发展，政府对公立高校的投入模式亦随之不断发展：
1）1979年以前，采用“基数 发展”模式。“基数 发展”模式是指各高校的经费分配额以其前一年度所得的经费份额为基础，适当考虑当年的变化情况，确定当年的经费分配额度；
2）1985年开始，采用“综合定额 专项补助”。“综合定额 专项补助”模式是由财政部门和教育主管部门根据培养成本确定的人均教育经费的定额标准，区别各类层次高校、各系科和专业，定额标准有所不同。该办法还重申：高校有权按照“包干使用，超支不补，节余留用，自求平衡”的原则，自主统筹安排使用主管部门核定的预算经费，允许高校可将上年度预算节余部分转入下年度使用。
此时，较“基数 发展”模式而言，“综合定额 专项补助”是基于对高校办学成本的分析，在透明性和公正性方面均有明显改进，在一定程度上反映了高校成本行为规律，体现了市场经济要求；
3）事实上，高等教育拨款方式除了公式拨款外，还有合同拨款、基金制等方式。早在1993年，中央和国务院在《中国教育改革和发展纲要》中就指出“改革对高等教育的拨款机制，充分发挥拨款手段对高等学校的宏观调控作用。对于不同层次和科类的学校拨款标准和拨款方法应有所区别。改革按学生人数拨款的办法，逐步实行基金制。”当时的国家教委于1994年率先对直属的34所高校实行基金制。高等教育基金包括：普通基金和专项基金两部分，普通基金用以维持高校的日常运行，通过拨款方式拨到高校；专项基金主要考虑到高校发展的特殊需要；
4）从2002年起，财政部对中央部门的预算核定方式为：基本支出预算 项目支出预算。基本支出预算是行政事业单位为保障其机构正常运转、完成日常工作任务而编制的年度基本支出计划；项目支出预算是行政事业单位为完成其特定的行政工作任务或事业发展目标，在基本支出预算之外编制的年度项目支出计划。教育主管部门对高等学校的拨款也开始按此方向进行改革。具体来说，高等教育的财政支出由如下几大部分组成：第一，高等教育事业费，按定员定额的方法拨付；第二，高等学校科研费，通过招标、申请、评议程序，专项拨付；第三，高等学校基本建设费，采用立项申请的办法进行分配；第四，高等学校专项经费。随着中央财政对教育投入的力度增大，20世纪90年代后，中央财政增加了对高等教育的专项资金投入。如分别于90年代初和末开始实施的“211工程”和“985工程”项目。此外，还有《面向21世纪教育振兴行动计划》中的一系列其他高等教育建设项目，涉及资金总量达几百个亿。在新一轮《2003～2007教育振兴行动计划》中，高等教育的一些项目包括继续实施“985工程”和“211工程”，推进“研究生教育创新计划”，启动“高等学校科技创新计划”，实施“高等学校哲学社会科学繁荣计划”，实施“高等学校教学质量与教学改革工程”等，涉及高等教育的项目投资预算总计约200亿元。
1.2中国公立高校政府投入存在的问题
1）政府投入模式不科学。拨款方式往往以前几年的生均综合支出水平、经费开支情况为依据来确定各高校教育经费的需求量，在客观上承认了历史支出的合理性，掩盖了历史支出中存在的问题。同时，在短期内，又使得教育成本成为获得财政拨款的函数，成本越高的学校，获得的拨款就越多，从而诱发教育成本的上升。在定员定额的前提下，高校获得的教育经费又取决于各高校的学生规模，这在某种程度上刺激了一些高校盲目扩大办学规模，争夺有限的教育资源，重复建设，形成各校间过分同质化的局面，影响办学效率。同时，也使得拨款机构很难确定扶持的重点。另一方面，目前中国公立高校虽然实行了公式法拨款模式，但政策参数过于单一，拨款方式过于简单、粗糙，不能准确地反映高等教育成本的变化规律；
2）政府投入政策导向失衡。不区分专业、培养成本的拨款，使得各专业发展基础本身不平等，一些培养成本过高的专业从政府的拨款中得不到应有的支持。同时，中国各地物价、消费水平不平衡，在不同地点的高校，培养成本更存在较大差异。
2英国的公立高校政府投入分析
2.1英国高等教育基金委员会（HEFCE）
英国的高等教育机构绝大部分为公立性质（全英国只有一所私立大学：the University of Buckingham）。因此，供给教育资金是英国政府的重要职责。这些公立高校的资金来源分为两类，一类是政府通过高等教育基金委员会、研究委员会、科技办公室及其他政府部门的拨款，以及实际由政府支付的部分本国学生学费；另一类是国内外学生学费、横向科研课题经费、提供食宿服务的收入、经营收入、捐赠收入等。英国政府对高等教育拨款的主体部分（约2/3），一般是通过财政部——高等教育基金委员会——高校的渠道实现，教育部并不参与。
英国高等教育基金委员会成立于1992年，是一个向英国高校提供公共资金的独立机构。英国132所公立高校（具体包括88所学院和44所专业机构和大学）和145所继续教育机构接受其拨款，但是英国高等教育基金委员会不向学生个人提供补助或者借款。
英国高等教育基金委员会是一个非政府性的、独立的公共机构。这意味着该基金会不是政府机构，与教育部（DFES）无隶属关系，而是具有自主性的、在教育大臣的政策框架下工作的独立机构，履行分配用于教学科研的公共资金，促进教学科研质量提高，提高公众受教育的广度和层次，向政府提供高教供求建议等职责。
2.2拨款程序
每年英国高等教育基金委员会将财政部的拨款分为教学拨款、研究拨款和特别拨款三部分。拨款是透明的，英国高等教育基金委员会大约90%的拨款按照既定的拨款公式拨款，这些公式综合了各高校规模、教学、科研等信息。每个财政年度，教育大臣公布政府该年度对英国高等教育基金委员会的预算拨款金额和比例。每年12月至次年2月，英国高等教育基金委员会决定对各独立机构的补助金额。每年12月，各高校向英国高等教育基金委员会提供各自的学生数额以及科研信息。
2.3拨款分类及依据
英国高等教育财政拨款主要由教学拨款、科研拨款和特别拨款三部分构成。
1）教学拨款。教学拨款公式有四个方面的标准因素：学生数量、专业、学生情况、高校情况。①学生数量。这里仅仅包括来自欧盟内部的全日制学生，并且这些学生也没有从其他渠道获得公共拨款资助。在外实习一年的学生按照0.5个全日制学生计算；②专业。不同专业的学生，所需要的培养条件是不同的。根据培养成本（物价等因素）的不同，英国高等教育基金委员会确定了不同的成本（拨款）系数。2004～2005年度，各成本（拨款）系数经过重新测算，进行了修改（见表2）。2006～2007学年，一个全日制标准学生的拨款标准为，A类14884英镑/人，B类为6326英镑/人，C类为4837英镑/人，D类为3721英镑/人；③与学生相关的因素。非全日制学生增加5%，成人学生增加5%，学年学习课程达45周以上的学生增加25%等；④与学校相关的因素。在伦敦城内和城外的学校、专科学校(60%及以上的课程属于一两个学科)、小型高校(1000个标准生以下)、成立于1914年之前的历史悠久的学校，适当增加额外拨款（见表3）；
2）科研拨款。英国公共科研拨款有两个体系。一方面，英国高等教育基金委员会专门负责完善科研的基础设施，包括科研团队的工资、场地、图书馆和计算机中心的成本；另一方面，科技部提供专项项目经费，这直接构成政府支出的一部分。
英国高等教育基金委员会的科研拨款与科研的水平相关，其科研水平要经过研究评估（Research Assessment Exercise，RAE）。英国高等教育基金委员会的科研拨款分成两部分：质量拨款和能力拨款。
质量拨款的确定，首先要按照一定的比例补偿主要研究成本（见表4），科研团队人员按照学术带头人、科研助手、其他成员1∶0.067∶0.06的比例补偿。其次，科研的质量经过研究评估后，只有等级在4以上的才能够获得拨款（见表5）。
资料来源：HEFCE：Funding higher education in England——How HEFCE allocates its funds[R],2006,第20页。
能力拨款主要用于应对突发的科研拨款。2003年5月，为了指导各高校有规划地使用科研拨款，提出了能力拨款这一策略；
3）特别拨款。这类拨款不依据公式而根据需要和政策导向等确定，是一种协商拨款，其目的在于：修正拨款公式，例如：残疾学生所用设施；鼓励持续项目的发展，例如：1995～1996年度支持继续教育的发展；促进改革，例如：保障教学发展。很多特别拨款有特定的时间安排，并且还能从其他机构获取合作资金。具体包括鼓励教学研究，增加入学机会，支持残疾学生学习，专项研究，商业与社区服务，国际活动，全国性设施等项目。此外，为了鼓励高校合并，政府也给予一定拨款（但不干预合并中的人事、财务、学术等问题）。
2.4拨款审计
每年九月、十月期间，英国高等教育基金委员会都会公布上一年度的拨款审计公报，接受公众的监督。审计工作由英国高等教育基金委员会审计服务部进行，工作中主要关注拨款分配、内部审计、资金安排、战略指导和风险防范。审计公报附录中，会公布包括拨款计算、各高校获得的拨款数量等等详细信息。
3中国公立高校政府投入的管理优化：理论框架
3.1公共产品理论——社会公平
公共产品理论认为，社会公平是政府投资高等教育的重要原因。
Dur和Teulings认为，外部性和市场失灵问题都无法解释政府对教育的广泛资助，用外部性来解释政府资助可以得出结论：不同的教育水平外部性不同，所以应获得的政府资助不同，但对同一水平的教育应获得的资助相同。另一方面，如果政府资助是为了解决教育机会的平等问题，即为了防止因资本市场的失灵而使经济困难的学生失去上学的机会，政府则可以通过对个别学生的资助来解决资本市场的失灵。因此他们提出了用收入再分配效应解释政府对教育的投资行为。由于劳动力市场存在不完美替代，即劳动力市场存在分割现象，教育投资增加了高技术工人的供给，有利于降低高技术人员的工资，而低技术人员的相对减少可以提高剩余低技术人员的工资，因此，政府教育资助具有收入再分配效应。
当前中国高等教育差距主要表现在地区差距、城乡差距、阶层差距三个方面，高校分布的地区不平衡，特别是中央所属高校的地区不平衡，直接导致高等教育经费投入的不平衡。这将有违中国教育发展的指导思想——公平原则。在新的时期充分认识到高等教育发展的现实差距，积极寻求缩小差距的有效策略，应该成为政府决策的一个重大命题。
3.2投入产出理论
投入产出技术是美国著名经济学家瓦西里里昂惕夫（Wassily Leontief）在20世纪30年代所提出的一类经济数量分析方法。它以棋盘式平衡表的方式反映、研究一个经济系统各个部门之间投入与产出的相互依存关系，运用线性数学知识建立数学模型，通过各种系数矩阵来描述部门之间的各种联系，帮助人们认识问题、发现问题，从而找出规律。投入产出技术将深刻复杂的经济内涵与简洁明了的数学表达形式完美结合，是经济系统分析不可替代的工具，在经济、环境、事件影响等方面被广泛地应用。
只有对公立高校成本进行全面衡量，政府的投入才能够为公立高校的发展需求提供支持，从而因政府的投入而产生的公立高校产出（教学水平提高、科研能力增强）及其对政府的回报，也能够进行准确衡量。
3.3新公共管理理论
20世纪70年代末和80年代初，起源于英国撒切尔政府的改革和美国里根政府的改革，带动了新公共管理(New Public Management,NPM)的发展。流行的新公共管理和评估性国家理论(Evaluative State)主张：国家管理应当采取分权和评估模式，将更多的权力下放给公共机构，减少直接干预和控制，国家对公共机构的管理主要通过评估来进行，以市场运作机制替代福利国家运作机制。
C.C.Hood从七个方面概括了新公共管理的内容：①公共部门应向职业化管理转变；②应有业绩测量标准和评估方式；③应强调产出管理；④对公共部门进行公司性的单元化分散管理；⑤提倡公共部门之间的竞争；⑥强调私人部门管理的风格；⑦重视资源使用过程中的纪律性和节约性。
从新公共管理学的角度分析，由于道德风险等因素，政府不能简单地相信高校代理人能够实现长期合同的目的。因此，长期合同必须与监督、短期绩效合同一起使用。新公共管理偏重容易进行法律界定的短期合同。政府此时以更中立的方式看待代理机构，更多地借助于合同中的权利义务、公平竞争等市场概念。在高等教育领域，短期合同主要应用于科研项目管理和短期资助经费管理，并且普遍运用招标机制，让代理人通过竞争来获得项目。
4中国公立高校政府投入的管理优化：政策建议
对比英国（见表6），结合现有理论，公共产品理论中的社会公平是政府投入的理论基础，投入产出理论和新公共管理理论解答了为什么要对政府投入管理进行优化。可以看出，中国公立高校政府投入的管理优化，应该择机进行。
资料来源：HEFCE：Funding higher education in England——How HEFCE allocates its funds[R],2006,第5页。
其次，根据中国实际，适时建立公立高校政府投入中介机构。在高等学校和政府之间设立中介组织负责拨款，其目的在于预防政府对大学实施过多的干涉，使高校真正成为面向社会自主办学的法人实体，促使经费分配更加公平、公正、透明和有效。可以预言，如果外部环境逐渐宽松后，这种中介组织可以达成良好的运转机制；
第三，以投入为基础的公式拨款机制是基于合理的成本分析基础上的。英国的绩效指标有:学术单位的支出(例如生均支出)、学生及教员(例如研究生与本科生的比率)、中央行政支出(如行政费占总支出的比例)、图书馆支出(例如生均图书支出)、计算机服务支出、就业服务及学生组织支出、本科毕业生最初获得的出路(分科及全校的情况)、毕业生短期失业的比率、本科生毕业率、本科入学成绩水平、财政稳定状况指标等等。对不同学生的培养成本进行精确核算，是进行公式拨款、达到对政府投入进行有效管理的基础；
第四，改革公立高校政府投入模式。在当前国际范围内高等教育财政管理的新形势下，中国的公立高校政府投入模式必须改革。依据公立高校政府投入模式的效率、公平和公开的基本原则，并结合英国高等教育拨款模式的发展趋向和有益经验，中国公立高校政府投入模式的改革方向是加强绩效评价与拨款的结合，增强拨款的科学性和透明度，促进公平与效率，鼓励创新与进步，减少盲目性和固化因素，使有限的资源发挥出更好的效益。
具体来说，首先，要实行多政策参数的拨款公式；其次，建立健全高校质量评估机制和评价指标体系，将评估的结果与拨款直接挂钩，运用绩效对公立高校的所有拨款使用的效益、效率和质量进行衡量，以决定后继拨款的多少、方向、形式和方法等；再次，要保证教学的常规拨款与提高水平的专项拨款分开拨付，提高教育拨款的透明度和针对性，最大限度的发挥教育资金的使用效率；同时发挥合同拨款的优势，用于科研和专项基金的分配，以确保教育经费的使用效率和质量，提高科研水平，使高校间建立起既合作又竞争的良性发展氛围，从而有助于发挥高校的自主性，提高中国高等教育的整体水平；最后，还要加快政府职能转变，形成政府宏观管理、高校自我约束、社会参与评价相互结合的有效机制，推动高校成为“面向社会依法自主办学的法人实体”。总之，公立高校政府投入的基本原则是要具体问题具体分析，采取多种方法；要尽量公式化，减少人为因素；要以绩效为基础，提高使用效率；要随时代发展而不断改进，以适应高等教育发展的实际需要；
参考文献
1Robert A J,Coen N T.Are Education Subsides an Efficient Redistributive Device?Tinbergen Institute Discussion Papers 03-024/3[R].Tinbergen Institute,2003.
2 HEFCE.Recurrent grants for 2007-08 [R]. London:HEFCE,2007.
3HEFCE.Funding higher education in England--How HEFCE allocates its funds[R].London:HEFCE,2006.
4Christopher H.A Public Management for all Seasons[J].Public Administration,1991,69(Spring):3-19.
5樊丽明.宏观管理自主自律质量控制——英国高等教育管理学习考察报告[J].山东大学学报（哲学社会科学版）,2004,(6):1-11.
On Efficient Management of Public Fundsfor Public Universities and Colleges in China
--Compared with England
Min Qi
(School of Economic,Shandong University,Jinan,Shandong,250100)
AbstractBy reviewing the history of public funds for public universities and colleges since the reform and opening-up policy,it is found that the mode of public funds and Policy-orientation for public universities and colleges is not scientific.Using the HEFCE’s mode of public funds for public universities and colleges in England for reference and using the input-output technique,the New Public Management and Social Fairness of Public Goods Theory,the results show that the government should clearly allocate the public funds.It is time for China to construct an agent to allocate the public funds.The formula for allocating the public funds should construct on the input depending on the reasonable cost analysis.The reform of the mode of the public funds for public universities and colleges and the supervision to the public funds are also important.
Key wordspublic universities and colleges,public funds,efficient management.
[关键词]公立高校，政府投入，有效管理。
[中图分类号]G647.5[文献标识码]A[文章编号]1005-4634(2007)04-0288-06
政府对公立高校的财政拨款取决于政府的高等教育财政政策，而政府的高等教育财政政策又更多地取决于高等教育经费预算在国家预算中的优先级次。中国目前还处于社会主义初级阶段，公立高校在发展中资金短缺现象明显。现有的对公立高校的政府投入模式单一，激励效果不明显，导致高校盲目扩大规模，科研能力提升缓慢。在制约财政拨款的国家财政实力没有提高到一定程度的情况下，基于其他相关因素的财政拨款标准的研究在现阶段还未深入展开。因此，在增加政府拨款困难较大的前提下，对拨款的研究主要集中于：通过改进拨款方法或模式提高公立高校运作效率从而降低高校成本。
1中国公立高校政府投入分析
1.1中国公立高校政府投入模式沿革
中国实行中央和省级政府两级管理、以省级政府管理为主的高等教育管理体制。与之相对应，中央部委所属高等学校的财政拨款主要由中央财政支出，省属高等学校的财政拨款主要由省级财政支出。同时，中央财政对地方高校与地方财政对中央高校也互有一定的项目支出（见表1）。现行的高校拨款机制是“投入加协商”的混合拨款机制。
从改革开放以来，中国的高等教育事业不断发展，政府对公立高校的投入模式亦随之不断发展：
1）1979年以前，采用“基数 发展”模式。“基数 发展”模式是指各高校的经费分配额以其前一年度所得的经费份额为基础，适当考虑当年的变化情况，确定当年的经费分配额度；
2）1985年开始，采用“综合定额 专项补助”。“综合定额 专项补助”模式是由财政部门和教育主管部门根据培养成本确定的人均教育经费的定额标准，区别各类层次高校、各系科和专业，定额标准有所不同。该办法还重申：高校有权按照“包干使用，超支不补，节余留用，自求平衡”的原则，自主统筹安排使用主管部门核定的预算经费，允许高校可将上年度预算节余部分转入下年度使用。
此时，较“基数 发展”模式而言，“综合定额 专项补助”是基于对高校办学成本的分析，在透明性和公正性方面均有明显改进，在一定程度上反映了高校成本行为规律，体现了市场经济要求；
3）事实上，高等教育拨款方式除了公式拨款外，还有合同拨款、基金制等方式。早在1993年，中央和国务院在《中国教育改革和发展纲要》中就指出“改革对高等教育的拨款机制，充分发挥拨款手段对高等学校的宏观调控作用。对于不同层次和科类的学校拨款标准和拨款方法应有所区别。改革按学生人数拨款的办法，逐步实行基金制。”当时的国家教委于1994年率先对直属的34所高校实行基金制。高等教育基金包括：普通基金和专项基金两部分，普通基金用以维持高校的日常运行，通过拨款方式拨到高校；专项基金主要考虑到高校发展的特殊需要；
4）从2002年起，财政部对中央部门的预算核定方式为：基本支出预算 项目支出预算。基本支出预算是行政事业单位为保障其机构正常运转、完成日常工作任务而编制的年度基本支出计划；项目支出预算是行政事业单位为完成其特定的行政工作任务或事业发展目标，在基本支出预算之外编制的年度项目支出计划。教育主管部门对高等学校的拨款也开始按此方向进行改革。具体来说，高等教育的财政支出由如下几大部分组成：第一，高等教育事业费，按定员定额的方法拨付；第二，高等学校科研费，通过招标、申请、评议程序，专项拨付；第三，高等学校基本建设费，采用立项申请的办法进行分配；第四，高等学校专项经费。随着中央财政对教育投入的力度增大，20世纪90年代后，中央财政增加了对高等教育的专项资金投入。如分别于90年代初和末开始实施的“211工程”和“985工程”项目。此外，还有《面向21世纪教育振兴行动计划》中的一系列其他高等教育建设项目，涉及资金总量达几百个亿。在新一轮《2003～2007教育振兴行动计划》中，高等教育的一些项目包括继续实施“985工程”和“211工程”，推进“研究生教育创新计划”，启动“高等学校科技创新计划”，实施“高等学校哲学社会科学繁荣计划”，实施“高等学校教学质量与教学改革工程”等，涉及高等教育的项目投资预算总计约200亿元。
1.2中国公立高校政府投入存在的问题
1）政府投入模式不科学。拨款方式往往以前几年的生均综合支出水平、经费开支情况为依据来确定各高校教育经费的需求量，在客观上承认了历史支出的合理性，掩盖了历史支出中存在的问题。同时，在短期内，又使得教育成本成为获得财政拨款的函数，成本越高的学校，获得的拨款就越多，从而诱发教育成本的上升。在定员定额的前提下，高校获得的教育经费又取决于各高校的学生规模，这在某种程度上刺激了一些高校盲目扩大办学规模，争夺有限的教育资源，重复建设，形成各校间过分同质化的局面，影响办学效率。同时，也使得拨款机构很难确定扶持的重点。另一方面，目前中国公立高校虽然实行了公式法拨款模式，但政策参数过于单一，拨款方式过于简单、粗糙，不能准确地反映高等教育成本的变化规律；
2）政府投入政策导向失衡。不区分专业、培养成本的拨款，使得各专业发展基础本身不平等，一些培养成本过高的专业从政府的拨款中得不到应有的支持。同时，中国各地物价、消费水平不平衡，在不同地点的高校，培养成本更存在较大差异。
2英国的公立高校政府投入分析
2.1英国高等教育基金委员会（HEFCE）
英国的高等教育机构绝大部分为公立性质（全英国只有一所私立大学：the University of Buckingham）。因此，供给教育资金是英国政府的重要职责。这些公立高校的资金来源分为两类，一类是政府通过高等教育基金委员会、研究委员会、科技办公室及其他政府部门的拨款，以及实际由政府支付的部分本国学生学费；另一类是国内外学生学费、横向科研课题经费、提供食宿服务的收入、经营收入、捐赠收入等。英国政府对高等教育拨款的主体部分（约2/3），一般是通过财政部——高等教育基金委员会——高校的渠道实现，教育部并不参与。
英国高等教育基金委员会成立于1992年，是一个向英国高校提供公共资金的独立机构。英国132所公立高校（具体包括88所学院和44所专业机构和大学）和145所继续教育机构接受其拨款，但是英国高等教育基金委员会不向学生个人提供补助或者借款。
英国高等教育基金委员会是一个非政府性的、独立的公共机构。这意味着该基金会不是政府机构，与教育部（DFES）无隶属关系，而是具有自主性的、在教育大臣的政策框架下工作的独立机构，履行分配用于教学科研的公共资金，促进教学科研质量提高，提高公众受教育的广度和层次，向政府提供高教供求建议等职责。
2.2拨款程序
每年英国高等教育基金委员会将财政部的拨款分为教学拨款、研究拨款和特别拨款三部分。拨款是透明的，英国高等教育基金委员会大约90%的拨款按照既定的拨款公式拨款，这些公式综合了各高校规模、教学、科研等信息。每个财政年度，教育大臣公布政府该年度对英国高等教育基金委员会的预算拨款金额和比例。每年12月至次年2月，英国高等教育基金委员会决定对各独立机构的补助金额。每年12月，各高校向英国高等教育基金委员会提供各自的学生数额以及科研信息。
2.3拨款分类及依据
英国高等教育财政拨款主要由教学拨款、科研拨款和特别拨款三部分构成。
1）教学拨款。教学拨款公式有四个方面的标准因素：学生数量、专业、学生情况、高校情况。①学生数量。这里仅仅包括来自欧盟内部的全日制学生，并且这些学生也没有从其他渠道获得公共拨款资助。在外实习一年的学生按照0.5个全日制学生计算；②专业。不同专业的学生，所需要的培养条件是不同的。根据培养成本（物价等因素）的不同，英国高等教育基金委员会确定了不同的成本（拨款）系数。2004～2005年度，各成本（拨款）系数经过重新测算，进行了修改（见表2）。2006～2007学年，一个全日制标准学生的拨款标准为，A类14884英镑/人，B类为6326英镑/人，C类为4837英镑/人，D类为3721英镑/人；③与学生相关的因素。非全日制学生增加5%，成人学生增加5%，学年学习课程达45周以上的学生增加25%等；④与学校相关的因素。在伦敦城内和城外的学校、专科学校(60%及以上的课程属于一两个学科)、小型高校(1000个标准生以下)、成立于1914年之前的历史悠久的学校，适当增加额外拨款（见表3）；
2）科研拨款。英国公共科研拨款有两个体系。一方面，英国高等教育基金委员会专门负责完善科研的基础设施，包括科研团队的工资、场地、图书馆和计算机中心的成本；另一方面，科技部提供专项项目经费，这直接构成政府支出的一部分。
英国高等教育基金委员会的科研拨款与科研的水平相关，其科研水平要经过研究评估（Research Assessment Exercise，RAE）。英国高等教育基金委员会的科研拨款分成两部分：质量拨款和能力拨款。
质量拨款的确定，首先要按照一定的比例补偿主要研究成本（见表4），科研团队人员按照学术带头人、科研助手、其他成员1∶0.067∶0.06的比例补偿。其次，科研的质量经过研究评估后，只有等级在4以上的才能够获得拨款（见表5）。
资料来源：HEFCE：Funding higher education in England——How HEFCE allocates its funds[R],2006,第20页。
能力拨款主要用于应对突发的科研拨款。2003年5月，为了指导各高校有规划地使用科研拨款，提出了能力拨款这一策略；
3）特别拨款。这类拨款不依据公式而根据需要和政策导向等确定，是一种协商拨款，其目的在于：修正拨款公式，例如：残疾学生所用设施；鼓励持续项目的发展，例如：1995～1996年度支持继续教育的发展；促进改革，例如：保障教学发展。很多特别拨款有特定的时间安排，并且还能从其他机构获取合作资金。具体包括鼓励教学研究，增加入学机会，支持残疾学生学习，专项研究，商业与社区服务，国际活动，全国性设施等项目。此外，为了鼓励高校合并，政府也给予一定拨款（但不干预合并中的人事、财务、学术等问题）。
2.4拨款审计
每年九月、十月期间，英国高等教育基金委员会都会公布上一年度的拨款审计公报，接受公众的监督。审计工作由英国高等教育基金委员会审计服务部进行，工作中主要关注拨款分配、内部审计、资金安排、战略指导和风险防范。审计公报附录中，会公布包括拨款计算、各高校获得的拨款数量等等详细信息。
3中国公立高校政府投入的管理优化：理论框架
3.1公共产品理论——社会公平
公共产品理论认为，社会公平是政府投资高等教育的重要原因。
Dur和Teulings认为，外部性和市场失灵问题都无法解释政府对教育的广泛资助，用外部性来解释政府资助可以得出结论：不同的教育水平外部性不同，所以应获得的政府资助不同，但对同一水平的教育应获得的资助相同。另一方面，如果政府资助是为了解决教育机会的平等问题，即为了防止因资本市场的失灵而使经济困难的学生失去上学的机会，政府则可以通过对个别学生的资助来解决资本市场的失灵。因此他们提出了用收入再分配效应解释政府对教育的投资行为。由于劳动力市场存在不完美替代，即劳动力市场存在分割现象，教育投资增加了高技术工人的供给，有利于降低高技术人员的工资，而低技术人员的相对减少可以提高剩余低技术人员的工资，因此，政府教育资助具有收入再分配效应。
当前中国高等教育差距主要表现在地区差距、城乡差距、阶层差距三个方面，高校分布的地区不平衡，特别是中央所属高校的地区不平衡，直接导致高等教育经费投入的不平衡。这将有违中国教育发展的指导思想——公平原则。在新的时期充分认识到高等教育发展的现实差距，积极寻求缩小差距的有效策略，应该成为政府决策的一个重大命题。
3.2投入产出理论
投入产出技术是美国著名经济学家瓦西里里昂惕夫（Wassily Leontief）在20世纪30年代所提出的一类经济数量分析方法。它以棋盘式平衡表的方式反映、研究一个经济系统各个部门之间投入与产出的相互依存关系，运用线性数学知识建立数学模型，通过各种系数矩阵来描述部门之间的各种联系，帮助人们认识问题、发现问题，从而找出规律。投入产出技术将深刻复杂的经济内涵与简洁明了的数学表达形式完美结合，是经济系统分析不可替代的工具，在经济、环境、事件影响等方面被广泛地应用。
只有对公立高校成本进行全面衡量，政府的投入才能够为公立高校的发展需求提供支持，从而因政府的投入而产生的公立高校产出（教学水平提高、科研能力增强）及其对政府的回报，也能够进行准确衡量。
3.3新公共管理理论
20世纪70年代末和80年代初，起源于英国撒切尔政府的改革和美国里根政府的改革，带动了新公共管理(New Public Management,NPM)的发展。流行的新公共管理和评估性国家理论(Evaluative State)主张：国家管理应当采取分权和评估模式，将更多的权力下放给公共机构，减少直接干预和控制，国家对公共机构的管理主要通过评估来进行，以市场运作机制替代福利国家运作机制。
C.C.Hood从七个方面概括了新公共管理的内容：①公共部门应向职业化管理转变；②应有业绩测量标准和评估方式；③应强调产出管理；④对公共部门进行公司性的单元化分散管理；⑤提倡公共部门之间的竞争；⑥强调私人部门管理的风格；⑦重视资源使用过程中的纪律性和节约性。
从新公共管理学的角度分析，由于道德风险等因素，政府不能简单地相信高校代理人能够实现长期合同的目的。因此，长期合同必须与监督、短期绩效合同一起使用。新公共管理偏重容易进行法律界定的短期合同。政府此时以更中立的方式看待代理机构，更多地借助于合同中的权利义务、公平竞争等市场概念。在高等教育领域，短期合同主要应用于科研项目管理和短期资助经费管理，并且普遍运用招标机制，让代理人通过竞争来获得项目。
4中国公立高校政府投入的管理优化：政策建议
对比英国（见表6），结合现有理论，公共产品理论中的社会公平是政府投入的理论基础，投入产出理论和新公共管理理论解答了为什么要对政府投入管理进行优化。可以看出，中国公立高校政府投入的管理优化，应该择机进行。
资料来源：HEFCE：Funding higher education in England——How HEFCE allocates its funds[R],2006,第5页。
其次，根据中国实际，适时建立公立高校政府投入中介机构。在高等学校和政府之间设立中介组织负责拨款，其目的在于预防政府对大学实施过多的干涉，使高校真正成为面向社会自主办学的法人实体，促使经费分配更加公平、公正、透明和有效。可以预言，如果外部环境逐渐宽松后，这种中介组织可以达成良好的运转机制；
第三，以投入为基础的公式拨款机制是基于合理的成本分析基础上的。英国的绩效指标有:学术单位的支出(例如生均支出)、学生及教员(例如研究生与本科生的比率)、中央行政支出(如行政费占总支出的比例)、图书馆支出(例如生均图书支出)、计算机服务支出、就业服务及学生组织支出、本科毕业生最初获得的出路(分科及全校的情况)、毕业生短期失业的比率、本科生毕业率、本科入学成绩水平、财政稳定状况指标等等。对不同学生的培养成本进行精确核算，是进行公式拨款、达到对政府投入进行有效管理的基础；
第四，改革公立高校政府投入模式。在当前国际范围内高等教育财政管理的新形势下，中国的公立高校政府投入模式必须改革。依据公立高校政府投入模式的效率、公平和公开的基本原则，并结合英国高等教育拨款模式的发展趋向和有益经验，中国公立高校政府投入模式的改革方向是加强绩效评价与拨款的结合，增强拨款的科学性和透明度，促进公平与效率，鼓励创新与进步，减少盲目性和固化因素，使有限的资源发挥出更好的效益。
具体来说，首先，要实行多政策参数的拨款公式；其次，建立健全高校质量评估机制和评价指标体系，将评估的结果与拨款直接挂钩，运用绩效对公立高校的所有拨款使用的效益、效率和质量进行衡量，以决定后继拨款的多少、方向、形式和方法等；再次，要保证教学的常规拨款与提高水平的专项拨款分开拨付，提高教育拨款的透明度和针对性，最大限度的发挥教育资金的使用效率；同时发挥合同拨款的优势，用于科研和专项基金的分配，以确保教育经费的使用效率和质量，提高科研水平，使高校间建立起既合作又竞争的良性发展氛围，从而有助于发挥高校的自主性，提高中国高等教育的整体水平；最后，还要加快政府职能转变，形成政府宏观管理、高校自我约束、社会参与评价相互结合的有效机制，推动高校成为“面向社会依法自主办学的法人实体”。总之，公立高校政府投入的基本原则是要具体问题具体分析，采取多种方法；要尽量公式化，减少人为因素；要以绩效为基础，提高使用效率；要随时代发展而不断改进，以适应高等教育发展的实际需要；
参考文献
1Robert A J,Coen N T.Are Education Subsides an Efficient Redistributive Device?Tinbergen Institute Discussion Papers 03-024/3[R].Tinbergen Institute,2003.
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3HEFCE.Funding higher education in England--How HEFCE allocates its funds[R].London:HEFCE,2006.
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5樊丽明.宏观管理自主自律质量控制——英国高等教育管理学习考察报告[J].山东大学学报（哲学社会科学版）,2004,(6):1-11.
On Efficient Management of Public Fundsfor Public Universities and Colleges in China
--Compared with England
Min Qi
(School of Economic,Shandong University,Jinan,Shandong,250100)
AbstractBy reviewing the history of public funds for public universities and colleges since the reform and opening-up policy,it is found that the mode of public funds and Policy-orientation for public universities and colleges is not scientific.Using the HEFCE’s mode of public funds for public universities and colleges in England for reference and using the input-output technique,the New Public Management and Social Fairness of Public Goods Theory,the results show that the government should clearly allocate the public funds.It is time for China to construct an agent to allocate the public funds.The formula for allocating the public funds should construct on the input depending on the reasonable cost analysis.The reform of the mode of the public funds for public universities and colleges and the supervision to the public funds are also important.
Key wordspublic universities and colleges,public funds,efficient management.