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摘要在《行政诉讼法》和其他法律、法规及最高人民法院司法解释规定下,权利人通过诉讼实现请求权利的有效期限起诉必须在法律规定的期限内提出,当事人即丧失诉权,人民法院对超过起诉期限的起诉不子受理。这就是通常我们所说的行政诉讼时效制度。然而,这一制度存在着不足之处,有待完善。
关键词时效行政诉讼行政诉讼时效
中图分类号: D925文献标识码:A
一、行政诉讼时效制度的含义
我国的现行立法只采用单一的诉讼时效(消灭时效)制度,而没有规定取得时效。行政诉讼时效制度在很大程度上是对民法中时效制度的借鉴。所谓行政诉讼时效制度,是指不服行政行为的行政相对人(包括利害关系人)按照法律预设程序,有权请求人民法院保护其合法权益的法定期间,行政相对人不提起行政诉讼的事实状态持续到这一期间届满,则产生行政相对人丧失该项权利的法律后果,即人民法院对其合法权益不再予以保护的法律制度。
二、行政诉讼时效制度的不足
行政诉讼时效制度与行政行为效力理论、行政权力效率理论、分权制约均衡理论、现代诉讼效益理论的相关内容相结合而产生的一项重要制度,它对于保护当事人权益、稳定行政法律关系及社会秩序、保障行政诉讼顺利进行具有重要意义。然而,在行政诉讼时效制度中还存在不少问题和缺陷,不仅增加了当事人复议和诉讼的难度,亦给人们的认识和审判实践造成了不必要的混乱。主要表现在:
1、从立法角度上看,有关行政诉讼时效的相关立法不统一、不协调。《行政诉讼法》第38条第2款规定:“申请人不服复议决定的,可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的。申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”第39条规定:“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当在知道做出具体行政行为之日起二个月内提出。法律另有规定的除外。”前者是关于复议前置案件诉权的起算期限和有效期限的规定,后者是关于直接起诉案件诉权的起算期限和有效期限的规定。我们认为无论是直接起诉的案件还是复议前置的案件,他们的诉讼时效都应该是一致的,差异不宜过大,否则因复议与诉讼关系的复杂性导致起诉期限的矛盾选择仍不可避免。
2、从司法解释上看,不作为行政诉讼起诉期限立法不明确,司法解释越位。《行政诉讼法》以及《若干解释》所确定的起诉期限基本上是以作为的行政行为为基础的,对于不作为没有给子必要的关注。《若干解释》仅仅是司法解释,制定主体为最高人民法院。在权利结构中,司法权和行政权之间是平行的,司法权只是由于受到法律的特别授权,取得了在一定范围内监督行政权的地位。司法机关无权在行政机关做成某行为的规范性文件缺失的情形下就其行为期限作出规定。《若干解释》宗旨在于发挥司法权对人权的保护作用,但是相关的法律中却没有关于法院如何在行政诉讼中应对紧急情形的配套制度。
3、从制度设计上看,行政法律、法规和相关程序法没有规定行政诉讼时效中止和中断制度,由此导致行政相对人合法权益得不到保护,司法机关亦无能为力的现象相对普遍。行政相对人对有关行政机关的作为与不作为,虽几经申诉、上访,但由于有关部门对其问题或争议未能做出实质性处理,即使只有此协调性的建议和意见,也由于行政措施和手段之不规范与非法制化,导致有此问题久拖不决,而行政诉讼时效中止和中断制度之缺失,更加剧了其通过复议与诉讼的法律手段解决这此问题的难度。
三、行政诉讼时效制度的完善
为了避免行政诉讼时效规范冲突,针对上述不足之处,我们提出几点完善之措施,具体如下:
1、针对相关立法不统一,我们要从立法上理顺行政诉讼和行政复议两者的关系,将直接起诉的期限统一规范为90日,将经过复议而起诉的期限起码统一规范为60日,与行政复议法规的中请复议期限一致,应统一立法。取消原有的法规中分散的各种相关规定,由行政诉讼法和行政复议法分别对诉讼和复议的时效和期限作集中统一的规定,并在单行法与之规定相冲突时,适用上述冲突规范解决原则,使之趋于协调。
2、我们要及时修改和完善行政诉讼法关于诉讼时效制度的规定,吸收司法解释中的合理内容使其上升为法律。尽快制定新的合理的行政诉讼时效法律规范,修改旧的短的诉讼时效期限。将有利于保护行政相对人诉权的最高法院《若干解释》规定的“2年、5年、20年”的诉权最长保护期的时效制度尽快上升为法律规范。以法律规范的形式明确规定行政诉讼时效期间的中止、中断和延长。借鉴《行政复议法》的立法经验,将行政诉讼法等法律中以“月”为时间单位的起诉期限,统一改为以“日”为时间单位,以求期限的精确、严谨。
3、当行政机关改变当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为时,便可以获得通过司法解释规定,驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为,法院不子受理,这不得不说是在时效中止和中断制度缺失的情况下司法机关为了追求公正和秩序价值而采取的欠缺法律依据的权宜之计。建议将行政主体抗辩行政相对人的起诉超过期限的举证责任和举证时限,写进最高人民法院《行政诉讼证据规则》之中。
(作者:安徽师范大学政法学院2009级宪法学与行政法学专业硕士研究生,研究方向:行政法与中国行政传统)
参考文献:
[1]方世荣,戚建刚.试论行政时效制度.中国法学,2002(2):85.
[2]张弘.行政诉讼起诉期限研究.法学,2004(2)34-43.
[3]魏振瀛.民法.北京人学出版社,2000.
关键词时效行政诉讼行政诉讼时效
中图分类号: D925文献标识码:A
一、行政诉讼时效制度的含义
我国的现行立法只采用单一的诉讼时效(消灭时效)制度,而没有规定取得时效。行政诉讼时效制度在很大程度上是对民法中时效制度的借鉴。所谓行政诉讼时效制度,是指不服行政行为的行政相对人(包括利害关系人)按照法律预设程序,有权请求人民法院保护其合法权益的法定期间,行政相对人不提起行政诉讼的事实状态持续到这一期间届满,则产生行政相对人丧失该项权利的法律后果,即人民法院对其合法权益不再予以保护的法律制度。
二、行政诉讼时效制度的不足
行政诉讼时效制度与行政行为效力理论、行政权力效率理论、分权制约均衡理论、现代诉讼效益理论的相关内容相结合而产生的一项重要制度,它对于保护当事人权益、稳定行政法律关系及社会秩序、保障行政诉讼顺利进行具有重要意义。然而,在行政诉讼时效制度中还存在不少问题和缺陷,不仅增加了当事人复议和诉讼的难度,亦给人们的认识和审判实践造成了不必要的混乱。主要表现在:
1、从立法角度上看,有关行政诉讼时效的相关立法不统一、不协调。《行政诉讼法》第38条第2款规定:“申请人不服复议决定的,可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的。申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”第39条规定:“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当在知道做出具体行政行为之日起二个月内提出。法律另有规定的除外。”前者是关于复议前置案件诉权的起算期限和有效期限的规定,后者是关于直接起诉案件诉权的起算期限和有效期限的规定。我们认为无论是直接起诉的案件还是复议前置的案件,他们的诉讼时效都应该是一致的,差异不宜过大,否则因复议与诉讼关系的复杂性导致起诉期限的矛盾选择仍不可避免。
2、从司法解释上看,不作为行政诉讼起诉期限立法不明确,司法解释越位。《行政诉讼法》以及《若干解释》所确定的起诉期限基本上是以作为的行政行为为基础的,对于不作为没有给子必要的关注。《若干解释》仅仅是司法解释,制定主体为最高人民法院。在权利结构中,司法权和行政权之间是平行的,司法权只是由于受到法律的特别授权,取得了在一定范围内监督行政权的地位。司法机关无权在行政机关做成某行为的规范性文件缺失的情形下就其行为期限作出规定。《若干解释》宗旨在于发挥司法权对人权的保护作用,但是相关的法律中却没有关于法院如何在行政诉讼中应对紧急情形的配套制度。
3、从制度设计上看,行政法律、法规和相关程序法没有规定行政诉讼时效中止和中断制度,由此导致行政相对人合法权益得不到保护,司法机关亦无能为力的现象相对普遍。行政相对人对有关行政机关的作为与不作为,虽几经申诉、上访,但由于有关部门对其问题或争议未能做出实质性处理,即使只有此协调性的建议和意见,也由于行政措施和手段之不规范与非法制化,导致有此问题久拖不决,而行政诉讼时效中止和中断制度之缺失,更加剧了其通过复议与诉讼的法律手段解决这此问题的难度。
三、行政诉讼时效制度的完善
为了避免行政诉讼时效规范冲突,针对上述不足之处,我们提出几点完善之措施,具体如下:
1、针对相关立法不统一,我们要从立法上理顺行政诉讼和行政复议两者的关系,将直接起诉的期限统一规范为90日,将经过复议而起诉的期限起码统一规范为60日,与行政复议法规的中请复议期限一致,应统一立法。取消原有的法规中分散的各种相关规定,由行政诉讼法和行政复议法分别对诉讼和复议的时效和期限作集中统一的规定,并在单行法与之规定相冲突时,适用上述冲突规范解决原则,使之趋于协调。
2、我们要及时修改和完善行政诉讼法关于诉讼时效制度的规定,吸收司法解释中的合理内容使其上升为法律。尽快制定新的合理的行政诉讼时效法律规范,修改旧的短的诉讼时效期限。将有利于保护行政相对人诉权的最高法院《若干解释》规定的“2年、5年、20年”的诉权最长保护期的时效制度尽快上升为法律规范。以法律规范的形式明确规定行政诉讼时效期间的中止、中断和延长。借鉴《行政复议法》的立法经验,将行政诉讼法等法律中以“月”为时间单位的起诉期限,统一改为以“日”为时间单位,以求期限的精确、严谨。
3、当行政机关改变当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为时,便可以获得通过司法解释规定,驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为,法院不子受理,这不得不说是在时效中止和中断制度缺失的情况下司法机关为了追求公正和秩序价值而采取的欠缺法律依据的权宜之计。建议将行政主体抗辩行政相对人的起诉超过期限的举证责任和举证时限,写进最高人民法院《行政诉讼证据规则》之中。
(作者:安徽师范大学政法学院2009级宪法学与行政法学专业硕士研究生,研究方向:行政法与中国行政传统)
参考文献:
[1]方世荣,戚建刚.试论行政时效制度.中国法学,2002(2):85.
[2]张弘.行政诉讼起诉期限研究.法学,2004(2)34-43.
[3]魏振瀛.民法.北京人学出版社,2000.