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[摘 要]由于目前我国的行政问责制度尚处于初创阶段，无论是法律规定还是具体实践，都还存在着一些有待解决的问题。要实现和保证改革的自我发展和自我完善，必然要求进一步完善行政问责制度。行政问责制是一个系统的现代行政制度规范，它既是一个实体规范，也是一个程序规范。
[关键词]法制；行政问责制；制度规范
一、行政问责制度基本成效和问题简介
改革开放以来，我国各地在行政问责方面进行了有益的探索和初步的實践，在行政问责方面也取得了一定的成效：一是制定了一些关于行政问责的条例、规定和办法。二是处理了一批违法失职的行政官员。尤其近年来，行政问责的对象和适用范围更加广泛，为数众多的行政官员因违法失职而被追究责任。三是强化了官员的责任意识。通过建立问责制度、追究相关人员的责任，行政官员进一步增强了责任意识，提高了依法行政、履行职责的自觉性，按照法律规范自己的行为。但是，由于目前我国的行政问责制度尚处于初创阶段，无论是法律规定还是具体实践，都还存在着一些有待解决的问题。概括起来，主要有以下三个方面：行政问责制的法律、法规尚不完善；异体问责相对薄弱；问责对象不够全面、责任形式相对单一。
诚然，随着大部制改革的展开，新一轮的创建服务型政府的方向和目的和行政管理体制改革正在全面进行，从现实的情况看，它着重是要解决三大基本性问题。第一，政府的职能转变和机构调整如何适应基本公共服务均等化要求；第二，政府的公共权力如何在阳光下运作；第三，政府机构调整如何同加强新阶段的政府自身建设相结合。其根本目的，就是改变政府机构及自身存在的一系列不合理的方面，真正实现服务型政府的目标。要实现和保证改革的自我发展和自我完善，必然要求进一步完善行政问责制度。
二、法制视角深化和完善我国行政问责制的主要思路
1.构建完整的行政问责体系。行政问责包括一套完整的责任体系，从责任主体最终承担的责任形式来看，责任体系有四个层面组成，包括行政责任、法律责任、政治责任和道德责任。道德责任是基础，政治责任是良好形象，行政责任是责任追究，法律责任是最终保障，它们是四个相互独立而又相互关系的方面。不同内容的行政问责效果的良好实现，必须要通过相应的问责主体、问责对象和不同的问责形式去完成，而不同的问责形式如果相互配合和共同作用，则可以大大提高行政问责的效果。
2.强化异体问责。目前我国实施的行政问责，绝大多数都是在行政机关内部自上而下进行的，行政问责的主体一般是内部的上级机关或领导即同体问责。在同体问责下，由于行政系统内部监督的架构和内部具体的制度尚未健全及合理化，甚至包容的成份大于惩戒，一些监督问责的力量相互冲突，并被抵销，收效甚微。因此，问责方式不应局限于同体问责，应当加强异体问责的制度建设和实施力度。即人大、党委、各民主党派、司法机关、公众、媒体等，同时，还应建立独立的行政问责机构。
3.规范行政问责的程序。不仅在行政问责的实体上要进行立法，同时，在行政问责的程序上也要进行立法。一般来说，公正的合法的行政问责程序包括：问责发起、责任调查认定(认定的标准、方式)，责任的处理，申诉和复议等程序。问责发起应当是多元化的，其问责的权威性要受到法律的保证；在责任问责和认定过程中，应制定相关的法律法规，在责任的处理追究方面，应对现有的法律法规进行完善。在申诉和复议中，要维护问责对象的合法权益，给予其发表意见和申诉的机会，为问责对象开辟救济渠道。
4.加强责任道德建设。首先，要明确划分行政责任，建立健全政府责任体系。科学界定政府职能，真正使政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。要合理划分中央政府和地方政府的职责权限，重新调整垂直部门，把关于民生的行政部门划为地方，把属于问责范畴的部门实行垂直领导。要合理划分党政之间、行政机关之间及政府部门间的职能。并根据科学的职能划分对各级机构的基本职能和各岗位的职责权限重新界定，明确岗位规范、隶属关系、主要职责等；其次，引入竞争机制，调协一系列考核机制，要把行政问责制与正确的政绩观要确立正确的从政之德、施政之德。结合起来，确立科学的评价体系。推行行政首长问责制，加强对行政首长行政公共权力的控制和监督。使其依法在规定的范围内，按照规范的程序，履行自己的职责和权限，并对自己的行为及其后果负责。同时，发挥审计机关效能，推广绩效审计和领导干部经济责任审计，这不仅有利于我国民主政治制度的建设，而且会大大改善政府的行政责任。要切实加强公务员的道德建设，树立正确的人生观、价值观、健全职业道德；要防止道德“滑坡”，坚决防止拜金主义，享乐主义和极端主义表现等错误倾向，只有这样，才能发挥道德在社会生活中的作用，推动市场经济健康发展。
5.建立行政问责制度配套机制。包括：建立健全信息公开机制。信息公开是公民问责的必要条件。同时，要加强信息报道的规范制度建设，提高记者队伍的职业道德，防止类似“封口费”事件、“华南虎事件”的再度发生。完善公务员绩效考核评价机制。在进行评判，还应满足民众诉求，针对不同岗位、不同级别的国家公务员制定政府机构进入“市场化”式的考核和评定；同时，应当通过职业道德教育或其他途径，从根本上改变公务员的思想观念，建立并强力推进科学完备的公务员绩效考核评先和淘汰机制，提高其廉洁从政、执政为民的意识。
6.强化行政责任追究的力度。要强化责任追究制度，对发现的问题予以严肃处理，追究有关部门或个人的责任；坚决改变那种有错不追究、追究不处分、处分不改进的情况，使行政机关及其工作人员及时得到警示，减少违法或不当行政行为的发生。当前，要重点抓好以下四个重点：第一，强化对政令落实不力的责任追究。对不贯彻落实或者拒不执行国家的方针、政策、上级行政机关作出的决定和命令，以及不正确执行上级机关作出的决策和部署，给公共利益、行政管理相对人合法权益、国家财产造成严重损失或者影响政府整体工作部署的，要严肃追究有关人员的责任。第二，强化对行政不作为、乱作为的责任追究。对不认真履行职责、不及时履行职责、拒不履行职责以及滥用职权、以权谋私以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作或者损害行政管理相对人合法权益，给行政机关造成不良影响和严重后果的行为，要严肃追究有关人员的责任。第三，强化对损害群众切身利益行为的责任追究。加强对群众投诉的处理，坚决纠正土地征用、房屋拆迁、企业重组改制和破产中损害群众利益，以及拖欠农民工工资等问题，对一些部门存在的执法不公、作风粗暴、办事推诿、吃拿卡要和乱收费乱罚款等行为，要严肃追究有关人员的责任。第四，强化对预防和处置突发性公共事件不力的责任追究。漏报、瞒报、谎报或者防范、处理、救援不力的；对于未制定公共突发事件应急预案，防范、整治公共安全或者督促整改安全生产隐患不力，致使发生重大责任事 故的，要严肃追究有关人员的责任。
三、法制视角深化和完善我国行政问责制的重点工作领域
1.构建科学的领导干部绩效考核和评估标准体系。绩效考核和评估是实行行政问责制的前提和基础。只有运用多层次、多角度、多渠道的评价方法，对领导干部的政治业务素质和履行职责情况做出准确客观的评价，才能为行政问责制的实施提供科学依据。党的十六大提出的科学发展观为绩效考核和评估指出了评价标准的一般原则，即全面、协调、可持续。这就要求我们：一是在标准体系的设置上，要全面反映经济、社会和人的全面协调发展，不能片面地用经济指标考核政府官员，纠正过去经济发展中简单的“数字论”和“唯GDP崇拜”。二是在经济指标的设置上，既要重视反映经济增长的短期绩效指标，又要重视反映经济发展的长期绩效指标，使短期绩效指标服从长期绩效指标。三是在各类指标设置上，注重绩效与公平相结合。政府利用资源的效率、效果方面的问题是绩效问题，而不同主体的利益分配等则是公平问题。由于不同的利益主体对绩效与公平偏好各不相同，因此，在绩效考核指标设置上，应保持独立性和相对合理性。
2.设计公益诉讼制度和加强官员保障机制。公益诉讼制度是问责制在行政诉讼制度方面的体现，包括公民以纳税人的身份请求对于行政机关的违法和不当行政行为提起诉讼、对于行政机关拒不履行监督检查职责的行为提起诉讼等情形，这些都应该通过诉讼途径解决。公民作为社会监督主体应该有权对于行政机关的违法失职行为提起诉讼，鉴于公民相对于强大的国家机器的弱势地位，公益诉讼制度亟待建立。同时。也要建立相应的公民权利保障机制，防止公民因为监督政府行为及其工作人员而遭到公权力的打压和报复。行政问责制中，官员最体面的承担责任的方式莫过于事后引咎辞职。实行行政问责制，必须建立被问责干部的政治经济待遇等保障机制，以免其后顾之忧，特别是对于主动引咎辞职的领导干部，可以予以适当安排，并建立相应的跟踪机制，对进步较快、在新岗位上做出突出成绩的，可根据工作需要重新予以提拔任用，努力形成一种领导干部既“能上能下”又“能下能上”的良好政治局面。
3.对中国行政问责法的立法建议。问责官员不能只靠“风暴”，而更需要法律制度上的不断完善。只有对行政问责进行全国统一的立法，时机成熟时尽快制定全国性的行政问责法，才能摆脱现有的行政问责模式的惯性，由权力型问责过渡到制度型问责，进而使中国的行政问责制真正走向法治化和制度化，有力地推进中国的政治体制改革建设和加快政治文明建设的步伐。包括：(1)界定行政问责主体。行政问责的主体是指“由谁问”。在当前我国，行政问责的主体不仅应包括同体的问责主体即上级党组织或上级行政机关，而且应包括异体的问责主体如人大、司法机关、政协和各民主党派、新闻媒体、民众等，真正实现行政问责主体的多元化。(2)确定行政问责客体。行政问责的客体即问责的对象，是指“向谁问”。我国行政问责的客体应包括各级行政机关、行政机关的领导者和公务人员三大类，但主要是负有直接或间接领导责任的领导者，即各级政府和行政机关的首长以及各职能部门的领导者。(3)圭见范行政问责事由。行政问责事由是指“问什么”。问责不能仅局限于经济领域的安全事故，对政治领域、环境保护以及造成巨大反响的社会事件等都应纳入问责范畴。不仅要对发生的重大伤亡事故问责，而且要对错误决策问责；不仅要对滥用职权的行政行为问责，而且要对故意拖延、推委扯皮等行政不作为问责；不仅对有了错、犯了法要依法追究，甚至连能力不足、行为有损政府和官员形象等方面也要问责。总之，从管理不善、政绩平平到用人失察、决策失误等都属于行政问责范围。(4)完善行政问责程序。行政问责的程序是指“如何问”。正当程序是任何—部健全的法律制度所必备的要素，程序正义远比实体正义更为重要，程序正义是区别法治与人治的重要特征。行政问责中“问”的过程包括质询、弹劾、罢免等方面的程序要求，如问责主体回避的规定、質询答复时限的规定、罢免通过人数的规定、问责客体申辩程序的规定、听证和申请复议程序的规定等。(5)明确行政问责后果。行政问责的后果是指政府及其公务员承担相应的责任。承担责任的方式主要有：公开道歉、公开谴责、通报批评、诫勉、责令作出书面检查，引咎辞职、免职、撤职、责令辞职，给予行政处分等。
总之，行政问责制是一个系统的现代行政制度规范，它既是一个实体规范，也是一个程序规范，需要在实践基础上不断地进行理论探索和实证分析。
[关键词]法制；行政问责制；制度规范
一、行政问责制度基本成效和问题简介
改革开放以来，我国各地在行政问责方面进行了有益的探索和初步的實践，在行政问责方面也取得了一定的成效：一是制定了一些关于行政问责的条例、规定和办法。二是处理了一批违法失职的行政官员。尤其近年来，行政问责的对象和适用范围更加广泛，为数众多的行政官员因违法失职而被追究责任。三是强化了官员的责任意识。通过建立问责制度、追究相关人员的责任，行政官员进一步增强了责任意识，提高了依法行政、履行职责的自觉性，按照法律规范自己的行为。但是，由于目前我国的行政问责制度尚处于初创阶段，无论是法律规定还是具体实践，都还存在着一些有待解决的问题。概括起来，主要有以下三个方面：行政问责制的法律、法规尚不完善；异体问责相对薄弱；问责对象不够全面、责任形式相对单一。
诚然，随着大部制改革的展开，新一轮的创建服务型政府的方向和目的和行政管理体制改革正在全面进行，从现实的情况看，它着重是要解决三大基本性问题。第一，政府的职能转变和机构调整如何适应基本公共服务均等化要求；第二，政府的公共权力如何在阳光下运作；第三，政府机构调整如何同加强新阶段的政府自身建设相结合。其根本目的，就是改变政府机构及自身存在的一系列不合理的方面，真正实现服务型政府的目标。要实现和保证改革的自我发展和自我完善，必然要求进一步完善行政问责制度。
二、法制视角深化和完善我国行政问责制的主要思路
1.构建完整的行政问责体系。行政问责包括一套完整的责任体系，从责任主体最终承担的责任形式来看，责任体系有四个层面组成，包括行政责任、法律责任、政治责任和道德责任。道德责任是基础，政治责任是良好形象，行政责任是责任追究，法律责任是最终保障，它们是四个相互独立而又相互关系的方面。不同内容的行政问责效果的良好实现，必须要通过相应的问责主体、问责对象和不同的问责形式去完成，而不同的问责形式如果相互配合和共同作用，则可以大大提高行政问责的效果。
2.强化异体问责。目前我国实施的行政问责，绝大多数都是在行政机关内部自上而下进行的，行政问责的主体一般是内部的上级机关或领导即同体问责。在同体问责下，由于行政系统内部监督的架构和内部具体的制度尚未健全及合理化，甚至包容的成份大于惩戒，一些监督问责的力量相互冲突，并被抵销，收效甚微。因此，问责方式不应局限于同体问责，应当加强异体问责的制度建设和实施力度。即人大、党委、各民主党派、司法机关、公众、媒体等，同时，还应建立独立的行政问责机构。
3.规范行政问责的程序。不仅在行政问责的实体上要进行立法，同时，在行政问责的程序上也要进行立法。一般来说，公正的合法的行政问责程序包括：问责发起、责任调查认定(认定的标准、方式)，责任的处理，申诉和复议等程序。问责发起应当是多元化的，其问责的权威性要受到法律的保证；在责任问责和认定过程中，应制定相关的法律法规，在责任的处理追究方面，应对现有的法律法规进行完善。在申诉和复议中，要维护问责对象的合法权益，给予其发表意见和申诉的机会，为问责对象开辟救济渠道。
4.加强责任道德建设。首先，要明确划分行政责任，建立健全政府责任体系。科学界定政府职能，真正使政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。要合理划分中央政府和地方政府的职责权限，重新调整垂直部门，把关于民生的行政部门划为地方，把属于问责范畴的部门实行垂直领导。要合理划分党政之间、行政机关之间及政府部门间的职能。并根据科学的职能划分对各级机构的基本职能和各岗位的职责权限重新界定，明确岗位规范、隶属关系、主要职责等；其次，引入竞争机制，调协一系列考核机制，要把行政问责制与正确的政绩观要确立正确的从政之德、施政之德。结合起来，确立科学的评价体系。推行行政首长问责制，加强对行政首长行政公共权力的控制和监督。使其依法在规定的范围内，按照规范的程序，履行自己的职责和权限，并对自己的行为及其后果负责。同时，发挥审计机关效能，推广绩效审计和领导干部经济责任审计，这不仅有利于我国民主政治制度的建设，而且会大大改善政府的行政责任。要切实加强公务员的道德建设，树立正确的人生观、价值观、健全职业道德；要防止道德“滑坡”，坚决防止拜金主义，享乐主义和极端主义表现等错误倾向，只有这样，才能发挥道德在社会生活中的作用，推动市场经济健康发展。
5.建立行政问责制度配套机制。包括：建立健全信息公开机制。信息公开是公民问责的必要条件。同时，要加强信息报道的规范制度建设，提高记者队伍的职业道德，防止类似“封口费”事件、“华南虎事件”的再度发生。完善公务员绩效考核评价机制。在进行评判，还应满足民众诉求，针对不同岗位、不同级别的国家公务员制定政府机构进入“市场化”式的考核和评定；同时，应当通过职业道德教育或其他途径，从根本上改变公务员的思想观念，建立并强力推进科学完备的公务员绩效考核评先和淘汰机制，提高其廉洁从政、执政为民的意识。
6.强化行政责任追究的力度。要强化责任追究制度，对发现的问题予以严肃处理，追究有关部门或个人的责任；坚决改变那种有错不追究、追究不处分、处分不改进的情况，使行政机关及其工作人员及时得到警示，减少违法或不当行政行为的发生。当前，要重点抓好以下四个重点：第一，强化对政令落实不力的责任追究。对不贯彻落实或者拒不执行国家的方针、政策、上级行政机关作出的决定和命令，以及不正确执行上级机关作出的决策和部署，给公共利益、行政管理相对人合法权益、国家财产造成严重损失或者影响政府整体工作部署的，要严肃追究有关人员的责任。第二，强化对行政不作为、乱作为的责任追究。对不认真履行职责、不及时履行职责、拒不履行职责以及滥用职权、以权谋私以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作或者损害行政管理相对人合法权益，给行政机关造成不良影响和严重后果的行为，要严肃追究有关人员的责任。第三，强化对损害群众切身利益行为的责任追究。加强对群众投诉的处理，坚决纠正土地征用、房屋拆迁、企业重组改制和破产中损害群众利益，以及拖欠农民工工资等问题，对一些部门存在的执法不公、作风粗暴、办事推诿、吃拿卡要和乱收费乱罚款等行为，要严肃追究有关人员的责任。第四，强化对预防和处置突发性公共事件不力的责任追究。漏报、瞒报、谎报或者防范、处理、救援不力的；对于未制定公共突发事件应急预案，防范、整治公共安全或者督促整改安全生产隐患不力，致使发生重大责任事 故的，要严肃追究有关人员的责任。
三、法制视角深化和完善我国行政问责制的重点工作领域
1.构建科学的领导干部绩效考核和评估标准体系。绩效考核和评估是实行行政问责制的前提和基础。只有运用多层次、多角度、多渠道的评价方法，对领导干部的政治业务素质和履行职责情况做出准确客观的评价，才能为行政问责制的实施提供科学依据。党的十六大提出的科学发展观为绩效考核和评估指出了评价标准的一般原则，即全面、协调、可持续。这就要求我们：一是在标准体系的设置上，要全面反映经济、社会和人的全面协调发展，不能片面地用经济指标考核政府官员，纠正过去经济发展中简单的“数字论”和“唯GDP崇拜”。二是在经济指标的设置上，既要重视反映经济增长的短期绩效指标，又要重视反映经济发展的长期绩效指标，使短期绩效指标服从长期绩效指标。三是在各类指标设置上，注重绩效与公平相结合。政府利用资源的效率、效果方面的问题是绩效问题，而不同主体的利益分配等则是公平问题。由于不同的利益主体对绩效与公平偏好各不相同，因此，在绩效考核指标设置上，应保持独立性和相对合理性。
2.设计公益诉讼制度和加强官员保障机制。公益诉讼制度是问责制在行政诉讼制度方面的体现，包括公民以纳税人的身份请求对于行政机关的违法和不当行政行为提起诉讼、对于行政机关拒不履行监督检查职责的行为提起诉讼等情形，这些都应该通过诉讼途径解决。公民作为社会监督主体应该有权对于行政机关的违法失职行为提起诉讼，鉴于公民相对于强大的国家机器的弱势地位，公益诉讼制度亟待建立。同时。也要建立相应的公民权利保障机制，防止公民因为监督政府行为及其工作人员而遭到公权力的打压和报复。行政问责制中，官员最体面的承担责任的方式莫过于事后引咎辞职。实行行政问责制，必须建立被问责干部的政治经济待遇等保障机制，以免其后顾之忧，特别是对于主动引咎辞职的领导干部，可以予以适当安排，并建立相应的跟踪机制，对进步较快、在新岗位上做出突出成绩的，可根据工作需要重新予以提拔任用，努力形成一种领导干部既“能上能下”又“能下能上”的良好政治局面。
3.对中国行政问责法的立法建议。问责官员不能只靠“风暴”，而更需要法律制度上的不断完善。只有对行政问责进行全国统一的立法，时机成熟时尽快制定全国性的行政问责法，才能摆脱现有的行政问责模式的惯性，由权力型问责过渡到制度型问责，进而使中国的行政问责制真正走向法治化和制度化，有力地推进中国的政治体制改革建设和加快政治文明建设的步伐。包括：(1)界定行政问责主体。行政问责的主体是指“由谁问”。在当前我国，行政问责的主体不仅应包括同体的问责主体即上级党组织或上级行政机关，而且应包括异体的问责主体如人大、司法机关、政协和各民主党派、新闻媒体、民众等，真正实现行政问责主体的多元化。(2)确定行政问责客体。行政问责的客体即问责的对象，是指“向谁问”。我国行政问责的客体应包括各级行政机关、行政机关的领导者和公务人员三大类，但主要是负有直接或间接领导责任的领导者，即各级政府和行政机关的首长以及各职能部门的领导者。(3)圭见范行政问责事由。行政问责事由是指“问什么”。问责不能仅局限于经济领域的安全事故，对政治领域、环境保护以及造成巨大反响的社会事件等都应纳入问责范畴。不仅要对发生的重大伤亡事故问责，而且要对错误决策问责；不仅要对滥用职权的行政行为问责，而且要对故意拖延、推委扯皮等行政不作为问责；不仅对有了错、犯了法要依法追究，甚至连能力不足、行为有损政府和官员形象等方面也要问责。总之，从管理不善、政绩平平到用人失察、决策失误等都属于行政问责范围。(4)完善行政问责程序。行政问责的程序是指“如何问”。正当程序是任何—部健全的法律制度所必备的要素，程序正义远比实体正义更为重要，程序正义是区别法治与人治的重要特征。行政问责中“问”的过程包括质询、弹劾、罢免等方面的程序要求，如问责主体回避的规定、質询答复时限的规定、罢免通过人数的规定、问责客体申辩程序的规定、听证和申请复议程序的规定等。(5)明确行政问责后果。行政问责的后果是指政府及其公务员承担相应的责任。承担责任的方式主要有：公开道歉、公开谴责、通报批评、诫勉、责令作出书面检查，引咎辞职、免职、撤职、责令辞职，给予行政处分等。
总之，行政问责制是一个系统的现代行政制度规范，它既是一个实体规范，也是一个程序规范，需要在实践基础上不断地进行理论探索和实证分析。