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摘 要：沉船碍航，必须打捞，但是当实施了强制打捞措施后，国家主管机关如何向责任主体追偿所发生的费用，现行法律法规都未就此作出明确规定。关注沉船打捞存在的困境，提出以设立打捞基金解决打捞费用的问题，同时分析打捞基金成立的必要性和可行性，以及设立基金应考虑的要素。
关键词：沉船；打捞；基金
一、沉船打捞的基本情况
沉船既影响水域通航安全，也容易对海洋环境造成污染，但如何打捞这些沉船却是摆在有关部门面前的一大难题。沉船碍航，必须打捞。根据我国现行法律法规的规定，当沉船沉物对交通安全和环境产生较大危害或情况紧急时，主管机关可按法律授权履行其职责，及时进行应急处置，实施强制打捞。
据了解，目前我国专门针对沉船打捞清除问题的法律法规还是1957年颁布的《中华人民共和国打捞沉船管理办法》，按相关规定，在发生强制打捞沉船沉物的情况下，被强制的对象（行政相对人）是"沉船沉物的所有人、经营人"。这就意味着，一旦发生需要清除的沉船沉物海难事故，沉船船东、经营人承担着清除沉船沉物的主体责任①。
因此，一旦发生需要清除残骸的沉船事故，船舶所有人或者经营人，必将面临着承担沉船事故损失和支付打捞清除费用的双重压力。
二、沉船打捞存在的困境
在沉船打捞清除管理中，海事管理机构主要存在未按规定组织强制打捞清除、未按要求保障通航安全等行政监管不到位责任问题，无法支付打捞费用经济责任问题以及执法程序不规范等行政乱作为责任问题。具体原因如下：
1、存在法律冲突
现行法律法规在强制打捞沉船责任主体问题上存在法律冲突。依照《海安法》、《沉船打捞办法》之规定，当发生了强制打捞沉船沉物的情况下，被强制的对象（行政相对人）是"沉船的所有人、经营人"；而《防止船舶污染海域管理条例》、《水污染防治法实施细则》两部法规，则都规定为"强制清除或强制拖航的措施，由此发生的一切费用，由肇事船方承担"②。通常情况下，依照《海安法》的规定，当发生了强制打捞沉船情况下，海事主管机关强制的对象是沉船的所有人或者经营人，而不论沉船肇事的责任人是谁。当沉船的所有人或者经营人依法承担了责任后，再依法向造成沉船的肇事人进行追偿。但是，如果依照《防止船舶污染海域管理条例》、《水污染防治法实施细则》两部法规的规定，海事主管机关强制的对象，只能是造成沉船的肇事人，而造成沉船的肇事人可以是船东或者经营人，也可能是与船东或者船舶经营人毫无关系的第三人。显然，不同法律法规之间是存在严重冲突。
2、存在法律空白
① 对沉船强制打捞责任主体规定模糊，除了沉船所有人、经营人以外，与沉船打捞有关的当事方如何界定未明确。
② 当实施了强制打捞措施后，海事主管机关如何向责任主体追偿所发生的费用问题，现行法律法规没有作出明确规定。
③ 相关法律法规没有对打捞沉船"全部费用"范围作出明确解释，为打捞清除沉船而采取的扫测、设标和搜寻等执行措施所发生的费用是否属于强制打捞清除沉船费用范围规定不明确。
④ 现行法律法规没有规定指令性打捞清除的费用负担问题
⑤ 《海安法》、《内河交通安全管理条例》和《打捞沉船管理办法》均未对影响通航安全的沉船限期打捞的期限作出明确规定。
3、存在职责规定不清
① 对有所有人或者经营人，所有人或经营人逃逸，设置标志保障通航安全的职责由谁承担规定不明确，如果由海事部门设立标志，则设标费用由谁承担不明确。
② 《海安法》规定沉船的打捞清除在未妥善处理前，其所有人或经营人必须负责设置规定的标志，但对于所有人或经营人逃逸及无主沉船由谁设立标志，设立标志的费用由谁承担规定不明确。
③ 《内河交通安全管理条例》规定没有所有人或者经营人的，由海事管理机构打捞清除或者采取其他相应措施，但海安法及相关法律均未规定影响海上通航安全的无主沉船由谁负责打捞清除或者采取其他相应措施。
三、沉船打捞困境的解决方法--设立沉船打捞基金
（一）设立沉船打捞基金的必要性
1、沉船危害。沉船不及时打捞， 一是影响船舶航行安全， 特别是沉没在狭窄水道、港口航道； 二是损害海洋环境或相关利益，造成海洋环境的持续损害； 三是可能影响海域使用或海底资源的开发利用。
2、沉船打捞立法滞后。 。沉船打捞的操作性立法主要是 1957 年 《中华人民共和国打捞沉船管理办法》。该办法是计划经济的产物， 从建国以来一直沿用至今， 从未做过修改， 已经不能适应当前的市场经济发展要求， 无法有效解决沉船打捞费用的筹集和赔偿问题③。
3、沉船打捞面临的实践困难。沉船打捞费用巨大， 沉船所有人或经营人常会丧失支付能力。
4、沉船打捞基金的利益。建立沉船打捞基金的利益主要包括： 一是可以保障打捞费用得到合理赔偿， 甚至可以先行垫付部份打捞费用。海事主管机构和打捞作业单位不必因打捞费用问题而延误打捞作业的实施。二是分摊风险，减少沉船所有人或经营人的财务压力， 避免发生沉船就破产的现象。三是降低船舶保赔协会的赔偿责任， 取得保赔协会的支持， 促进强制保险制度的顺利出台。技术支持。
（二）设立沉船打捞基金的可行性
沉船打捞基金是指通过向进出我国港口的船舶收费的方式而设立的一种政府性专项基金，其用途在于补偿沉船强制打捞清除费用。目前在我国设立沉船打捞基金具有很强的可操作性和现实意义。
1、从运作思路角度出发。
国际油污基金运行的成功范例为沉船打捞基金模式的确立提供了可行性参考沉船强制打捞清除费用与油污损害赔偿中清污费用的性质、目的均相似，甚至有时清污费用本身就是打捞清除费用中的一种，因此可以借鉴清污费用实现的成功经验来解决沉船强制打捞清除费用的补偿问题。
2、从风险管理角度出发。
沉船打捞基金可以克服现行责任保险机制的不足，从而有效分摊强制打捞清除费用的补偿风险。在船舶所有人或经营人不愿履行责任或无力偿付强制打捞费用时，互保协会是不负赔偿责任的，此时海事管理机构无权向互保协会提出直接追偿请求，强制打捞费用很难得到追偿。设立沉船打捞基金可以克服现行责任保险机制的不足。
3、从经济学角度出发。
设立沉船打捞基金是最节约执法经济成本和最有效的费用补偿方式沉船打捞基金在具体运作时，可采用与船舶港务费一并由海事管理机构统一征收的方式。船舶港务费是海事管理机构的一种主要收费项目，其具体征收标准为：船舶每进港或出港一次，均以船舶净吨（拖船马力）为单位征收船舶港务费。
注释：
①赵远哲《"碧海行动"：破冰沉船打捞困境》特别报道2013 第10期
②许玉林《沉船打捞清除海事监管责任问题及对策》；中国水运；第 10 卷 第 6 期
③包继来.设立沉船打捞基金必要可行 中国水运 2008·6
参考文献：
[1]毕丹华.沉船沉物强制打捞清除中的若干法律问题[J].水运管理，2007（1）：31-33.
[2]许光玉，李振海.海事案件若干法律问题探讨[C]//中国律师2006年海事业务研讨会暨年会资料集，2006.
[3]罗晓斌.沉船沉物打捞清除若干法律问题研究[D].大连：大连海事大学，2004：63.
[4]司玉琢.国际海事立法趋势及对策研究[M].北京：法律出版社，2001：239，462-464.
[5]曲 涛.沉船沉物打捞清除法律制度研究[D].大连：大连海事大学，2000：48.
[6] 周建华，郁海泉.海事执法工作现状分析及对策研究[J].中国水运，2005，（11）.
[7] 方丹平，李淑荣.浅析海事执法规范化[J].中国水运（理论版），2006，（08）.
作者简介：陈彬（1900年-11月），女，上海市人，上海海事大学国际法学研究生，研究方向：海商法。
关键词：沉船；打捞；基金
一、沉船打捞的基本情况
沉船既影响水域通航安全，也容易对海洋环境造成污染，但如何打捞这些沉船却是摆在有关部门面前的一大难题。沉船碍航，必须打捞。根据我国现行法律法规的规定，当沉船沉物对交通安全和环境产生较大危害或情况紧急时，主管机关可按法律授权履行其职责，及时进行应急处置，实施强制打捞。
据了解，目前我国专门针对沉船打捞清除问题的法律法规还是1957年颁布的《中华人民共和国打捞沉船管理办法》，按相关规定，在发生强制打捞沉船沉物的情况下，被强制的对象（行政相对人）是"沉船沉物的所有人、经营人"。这就意味着，一旦发生需要清除的沉船沉物海难事故，沉船船东、经营人承担着清除沉船沉物的主体责任①。
因此，一旦发生需要清除残骸的沉船事故，船舶所有人或者经营人，必将面临着承担沉船事故损失和支付打捞清除费用的双重压力。
二、沉船打捞存在的困境
在沉船打捞清除管理中，海事管理机构主要存在未按规定组织强制打捞清除、未按要求保障通航安全等行政监管不到位责任问题，无法支付打捞费用经济责任问题以及执法程序不规范等行政乱作为责任问题。具体原因如下：
1、存在法律冲突
现行法律法规在强制打捞沉船责任主体问题上存在法律冲突。依照《海安法》、《沉船打捞办法》之规定，当发生了强制打捞沉船沉物的情况下，被强制的对象（行政相对人）是"沉船的所有人、经营人"；而《防止船舶污染海域管理条例》、《水污染防治法实施细则》两部法规，则都规定为"强制清除或强制拖航的措施，由此发生的一切费用，由肇事船方承担"②。通常情况下，依照《海安法》的规定，当发生了强制打捞沉船情况下，海事主管机关强制的对象是沉船的所有人或者经营人，而不论沉船肇事的责任人是谁。当沉船的所有人或者经营人依法承担了责任后，再依法向造成沉船的肇事人进行追偿。但是，如果依照《防止船舶污染海域管理条例》、《水污染防治法实施细则》两部法规的规定，海事主管机关强制的对象，只能是造成沉船的肇事人，而造成沉船的肇事人可以是船东或者经营人，也可能是与船东或者船舶经营人毫无关系的第三人。显然，不同法律法规之间是存在严重冲突。
2、存在法律空白
① 对沉船强制打捞责任主体规定模糊，除了沉船所有人、经营人以外，与沉船打捞有关的当事方如何界定未明确。
② 当实施了强制打捞措施后，海事主管机关如何向责任主体追偿所发生的费用问题，现行法律法规没有作出明确规定。
③ 相关法律法规没有对打捞沉船"全部费用"范围作出明确解释，为打捞清除沉船而采取的扫测、设标和搜寻等执行措施所发生的费用是否属于强制打捞清除沉船费用范围规定不明确。
④ 现行法律法规没有规定指令性打捞清除的费用负担问题
⑤ 《海安法》、《内河交通安全管理条例》和《打捞沉船管理办法》均未对影响通航安全的沉船限期打捞的期限作出明确规定。
3、存在职责规定不清
① 对有所有人或者经营人，所有人或经营人逃逸，设置标志保障通航安全的职责由谁承担规定不明确，如果由海事部门设立标志，则设标费用由谁承担不明确。
② 《海安法》规定沉船的打捞清除在未妥善处理前，其所有人或经营人必须负责设置规定的标志，但对于所有人或经营人逃逸及无主沉船由谁设立标志，设立标志的费用由谁承担规定不明确。
③ 《内河交通安全管理条例》规定没有所有人或者经营人的，由海事管理机构打捞清除或者采取其他相应措施，但海安法及相关法律均未规定影响海上通航安全的无主沉船由谁负责打捞清除或者采取其他相应措施。
三、沉船打捞困境的解决方法--设立沉船打捞基金
（一）设立沉船打捞基金的必要性
1、沉船危害。沉船不及时打捞， 一是影响船舶航行安全， 特别是沉没在狭窄水道、港口航道； 二是损害海洋环境或相关利益，造成海洋环境的持续损害； 三是可能影响海域使用或海底资源的开发利用。
2、沉船打捞立法滞后。 。沉船打捞的操作性立法主要是 1957 年 《中华人民共和国打捞沉船管理办法》。该办法是计划经济的产物， 从建国以来一直沿用至今， 从未做过修改， 已经不能适应当前的市场经济发展要求， 无法有效解决沉船打捞费用的筹集和赔偿问题③。
3、沉船打捞面临的实践困难。沉船打捞费用巨大， 沉船所有人或经营人常会丧失支付能力。
4、沉船打捞基金的利益。建立沉船打捞基金的利益主要包括： 一是可以保障打捞费用得到合理赔偿， 甚至可以先行垫付部份打捞费用。海事主管机构和打捞作业单位不必因打捞费用问题而延误打捞作业的实施。二是分摊风险，减少沉船所有人或经营人的财务压力， 避免发生沉船就破产的现象。三是降低船舶保赔协会的赔偿责任， 取得保赔协会的支持， 促进强制保险制度的顺利出台。技术支持。
（二）设立沉船打捞基金的可行性
沉船打捞基金是指通过向进出我国港口的船舶收费的方式而设立的一种政府性专项基金，其用途在于补偿沉船强制打捞清除费用。目前在我国设立沉船打捞基金具有很强的可操作性和现实意义。
1、从运作思路角度出发。
国际油污基金运行的成功范例为沉船打捞基金模式的确立提供了可行性参考沉船强制打捞清除费用与油污损害赔偿中清污费用的性质、目的均相似，甚至有时清污费用本身就是打捞清除费用中的一种，因此可以借鉴清污费用实现的成功经验来解决沉船强制打捞清除费用的补偿问题。
2、从风险管理角度出发。
沉船打捞基金可以克服现行责任保险机制的不足，从而有效分摊强制打捞清除费用的补偿风险。在船舶所有人或经营人不愿履行责任或无力偿付强制打捞费用时，互保协会是不负赔偿责任的，此时海事管理机构无权向互保协会提出直接追偿请求，强制打捞费用很难得到追偿。设立沉船打捞基金可以克服现行责任保险机制的不足。
3、从经济学角度出发。
设立沉船打捞基金是最节约执法经济成本和最有效的费用补偿方式沉船打捞基金在具体运作时，可采用与船舶港务费一并由海事管理机构统一征收的方式。船舶港务费是海事管理机构的一种主要收费项目，其具体征收标准为：船舶每进港或出港一次，均以船舶净吨（拖船马力）为单位征收船舶港务费。
注释：
①赵远哲《"碧海行动"：破冰沉船打捞困境》特别报道2013 第10期
②许玉林《沉船打捞清除海事监管责任问题及对策》；中国水运；第 10 卷 第 6 期
③包继来.设立沉船打捞基金必要可行 中国水运 2008·6
参考文献：
[1]毕丹华.沉船沉物强制打捞清除中的若干法律问题[J].水运管理，2007（1）：31-33.
[2]许光玉，李振海.海事案件若干法律问题探讨[C]//中国律师2006年海事业务研讨会暨年会资料集，2006.
[3]罗晓斌.沉船沉物打捞清除若干法律问题研究[D].大连：大连海事大学，2004：63.
[4]司玉琢.国际海事立法趋势及对策研究[M].北京：法律出版社，2001：239，462-464.
[5]曲 涛.沉船沉物打捞清除法律制度研究[D].大连：大连海事大学，2000：48.
[6] 周建华，郁海泉.海事执法工作现状分析及对策研究[J].中国水运，2005，（11）.
[7] 方丹平，李淑荣.浅析海事执法规范化[J].中国水运（理论版），2006，（08）.
作者简介：陈彬（1900年-11月），女，上海市人，上海海事大学国际法学研究生，研究方向：海商法。