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【摘 要】 在分析中期财政规划概念和理论渊源基础上，简要概括河南省实施中期财政规划两年来积累的相关经验，针对高校预算管理存在的主要问题，结合中期财政规划实施目标，提出高校预算管理的发展方向及相应对策，以期为其他地区高校预算改革提供参考。
【关键词】 中期财政规划； 预算管理； 高校
【中图分类号】 F812.3 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2016）18-0106-04
引 言
2014年8月，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议表决通过了《中华人民共和国预算法》（2014年修正）（主席令第十二号）；2014年9月，国务院印发了《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）；2015年1月，国务院又印发了《关于实行中期财政规划管理的意见》（国发〔2015〕3号）[ 1 ]。上述三个文件的相继印发，标志着新一轮预算改革的全面启动。
此次预算制度改革以中期财政规划的实施为载体和突破口，通过编制三年滚动财政规划的形式，旨在提高财政政策的前瞻性、有效性和可持续性，实现财政可持续发展，促进经济结构调整和增长方式的转变，最终达到社会平稳健康发展的目标。此次改革是在国际经济持续低迷、国内产业结构和发展方式亟待优化的背景下提出的，可以说，现阶段我国实施中期财政规划势在必行，意义重大。
一、中期财政规划概念及其理论渊源
（一）概念
现有研究对中期财政规划的概念界定不尽相同，具体表述为中期预算框架、中期支出框架、滚动预算、中期预算、中期财政计划等。表1为现有研究对中期财政规划的概念界定。
本文在具体研究过程中，倾向于国内学者方铸和王敏所提出的中期财政规划概念，即：中期财政规划是一种中期预算（支出）框架，是中期预算的过渡形态，它不仅能够反映预算收支3—5年的财政计划，同时涵盖了我国当前宏观政策发展目标，是将中期预算编制和中期财政政策统一纳入框架，使中期预测与财政执行结果相协调，是以结果为导向的预算制度改革，体现了公共支出管理从“管理支出”向“管理结果”模式的过渡[ 2 ]。
（二）理论渊源
作为中期预算的过渡形态，中期财政规划的理论渊源需要从中期预算开始研究。中期预算是在传统年度预算模式的基础上发展而来的。20世纪70—80年代，以美欧为代表的西方发达国家出现严重“滞胀”现象，各国预算实践对古典预算原则提出挑战，传统年度预算平衡模式被打破。为了应对年度赤字现象，许多国家纷纷探索实施多年度财政预算对刺激经济的影响和作用，尤以美国预算学家凯顿为代表。1978年，凯顿发表《预算模式》一文，运用收入汲取性、可靠性以及行政控制三个变量来衡量和分析现行的预算模式。同时，他将历史上的三种预算模式归纳为三个时代：前预算时代、预算时代（传统预算模式）和超预算时代。图1对三种预算模式进行了形象的对比。
二、河南省实施中期财政规划的主要做法
2014年，河南省率先启动中期财政规划的编报，经过两年的运行，已经摸索并积累了一些经验，针对高校相关改革如表2所示。
三、中期财政规划下高校预算管理存在的主要问题
高校预算作为省级部门预算的组成部分，被有关学者定性为依附性预算[ 3 ]。目前，高校作为二级预算主体虽然按照中期财政规划要求编制本单位的中期财政规划，并进行相应的预算管理。但是，高校对中期财政规划的推行停留在比较低的水平上，普遍对中期财政规划的重要性认识不够、积极性不高，准备不足且贯彻不力，中期财政规划改革在高校的有效执行仍然需要走很长的路。
通过对相关文献的研究以及与相关院校的交流，中期财政规划模式下高校预算管理目前主要存在以下问题：
（一）领导及相关部门不重视，预算编制积极性低
尽管按照上级要求，高校已经开始实施中期财政规划，但由于受依附性预算惯性及高校传统思维的影响，高校预算编制方法简单、流程固化、技术含量低，很多高校领导及相关部门对预算编制工作不重视，导致中期财政规划相关政策执行困难，有的高校甚至财务处长简单将年度预算编制结果向主管校领导汇报后即可决定学校当年预算的编制[ 4 ]。
（二）预算编制目标指向性差，支出“碎片化”现象严重
受传统预算管理模式影响，各单位往往从自身利益出发，未能站在学校发展全局的高度，对预算的安排存在“不要白不要，白要谁不要”的心理，预算“碎片化”现象严重，忽略了项目本身是否与学校事业发展紧密相关，容易造成高校资金的无端浪费，高校有限的财力不能集中用在“刀刃上”，不能切实起到促进高校核心竞争力提高的目的。
（三）项目论证时间晚、规模小，未做到项目等待资金
受传统预算管理模式影响，高校对校内大型项目（如实验室项目、科研基地等）的论证、安排一般在年内进行，且分次进行论证。实行中期财政规划管理模式后，财政专项资金的下达时间逐渐提前、下拨比例逐步提高，这就要求高校必须提前做好项目论证，且及时建立项目备选库，而高校原有项目论证流程下，专项项目不但总额少，且相关准备工作严重滞后，导致高校预算调整频繁，严重影响高校对财政专项资金的使用。
（四）预算执行不力，结余结转情况普遍，资金使用效率低[ 5 ]
传统预算管理模式下，高校财政拨款总额较小，且主要为维持学校正常运转的基本支出性质的财政拨款，高校预算执行压力小，导致高校不会合理预算，无法合理配置和使用资金，且支付管理水平普遍较低。随着国家教育投入的逐年增加，近年来，高校获得的财政拨款逐年攀升，高校财政资金结余结转情况普遍，大量财政资金闲置，资金使用效率低。
（五）支出结构不合理，偏重“外延”式支出，欠缺“内涵”式支出
受上述因素影响，加之高校收入特别是财政拨款的大幅增加，高校为了避免财政拨款不被收回，往往加大“外延”式支出。一方面，大量财政拨款被用在建设实验室、购买实验设备上，结果是很多实验室设备被闲置，未能充分发挥作用；另一方面，高校在学科专业建设、科研发展、人才引进等“内涵”建设方面支出偏小，核心竞争力提高缓慢。 四、中期财政规划模式下高校预算管理发展方向及应对策略
（一）高校预算管理发展方向
结合中期财政规划实施的背景及目标，可以明确看出国家力推此次预算制度改革的目的在于建立跨年度预算收支平衡机制，推进全面深化改革，促进经济结构调整和发展方式转变。从河南省实施中期财政规划相关政策的陆续出台，可以总结出省委省政府对于高校预算改革的思路：在继续加大教育投入的同时，效率优先、兼顾公平，促使高校加大人才培养力度，集中财力办好教育事业。对高校而言，预算改革的发展方向应从传统的收支平衡向支出预算和政策拓展转变，紧跟国家财政制度改革步伐，依据国家、省级中长期教育改革和发展规划纲要，重新审视并制定学校事业发展规划，科学编制中期财政规划，合理测算学校收入，统筹安排支出，重点支持涉及学校发展的重大任务，以增强学校核心竞争力为终极目标，获得更多财政支持，实现学校发展与财政拨款增加的良性循环。
（二）高校预算管理应对策略
根据中期财政规划的相关要求，结合自身发展实际情况，高校应当从以下几方面着手推进预算管理改革：
1.领导及各级部门高度重视，全体教职员工参与
高校领导应高度重视中期财政规划改革的紧迫性和重要性，认真组织相关部门学习领会国家财政改革相关文件精神，理清中期财政规划编制思路，建立健全预算管理机构，按照文件要求，组织全校各部门、全体教职工科学积极地参与到中期财政规划的编制中来，打好中期财政规划编制基础，切实做好做实中期财政规划编制工作。
2.围绕中心任务编制预算，集中财力办大事
高校应依据上级教育事业发展和改革长期规划，围绕学校事业发展规划，站在学校发展全局的高度，综合考虑学校发展形势，按照“近详远略”的原则，以提高学校核心竞争力为宗旨，以重点项目为抓手，区分轻重缓急，统筹学校收入支出，集中财力投向影响高校中长期发展的重点领域和重大项目，解决制约高校发展的关键问题，不断提高高校核心竞争力。
3.提前做好项目备选库建设工作，做到项目等待资金
高校应围绕学校事业发展规划及年度重点工作任务，提前做好项目库建设工作，比较合理的做法是提前做好项目论证及筛选工作，在每年的上半年建设好下一年度的项目备选库，做到项目等待资金，待中期财政规划编制工作开始后，立即对项目备选库中的项目进行再次论证调整，做好排序，根据财政安排资金的规模将排序优先的项目纳入规划。对于未纳入规划的项目，可安排为高校校内专项，由高校自身事业收入保障项目的支出和完成。
4.加强预算执行进度监控，加快资金支付进度
高校应建立健全预算执行全过程监控体系，特别是要加强对专项项目支付流程的监控，及时发现问题解决问题；同时，不断提高支付管理水平，对财务报销、国库授权支付，特别是公务卡支付系统进行优化和升级，采用先进的报销、支付系统，提高支付效率，加快支付进度，管好用好财政拨款，避免财政资金被收回，切实维护学校自身利益。
5.改变发展模式，注重“内涵”式发展
高校应改变传统“外延”式发展模式，以重点学科建设为中心，以高层次人才的引进和培养为着力点，以科研基地的建设为支撑，全方位推动学校人才培养、科学研究和社会服务水平的提高。在此基础上，加大对重点实验室、图书、信息化建设等相关支撑领域的投入，通过建设高水平的硬件基础来吸引人才，通过人才来带动高校软实力的提高，切实提高资金使用效率，不断增强学校核心竞争力，最终达到学校发展与收入增加的良性循环。
五、结语
《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》的出台，标志着中期财政规划改革的序幕正式拉开，相关改革措施将会密集出台，改革的影响也将逐步显现。面对宏观改革的大势，河南省财政厅率先为之，两年来在中期财政规划编制及预算管理方面取得了一定成绩。在此背景下，高校只有主动适应此次变革，分析相关政策、领会上级精神，结合自身实际情况探索学校发展途径，积极采取应对措施，不断提高预算管理水平，提高资金使用效率和效益，才能适应国家改革和社会发展的潮流，才能在激烈的竞争中谋得学校发展速度的加快和办学水平的提高。
【参考文献】
[1] 国务院.关于实行中期财政规划管理的意见[A].国发〔2015〕3号，2015.
[2] 方铸，王敏.中期财政规划概念、理论及框架设计[J].财税金融，2015（24）：37-38.
[3] 李现宗，毕治军，颜敏.高校预算管理转型研究[J].会计研究，2012（12）：68-73.
[4] 刘涛.现阶段我国高校预算管理存在的问题及对策[J].会计之友，2012（32）：20-21.
[5] 王永华.中期财政规划背景下高校预算管理对策研究[J].会计之友，2015（24）：72-74.
【关键词】 中期财政规划； 预算管理； 高校
【中图分类号】 F812.3 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2016）18-0106-04
引 言
2014年8月，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议表决通过了《中华人民共和国预算法》（2014年修正）（主席令第十二号）；2014年9月，国务院印发了《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）；2015年1月，国务院又印发了《关于实行中期财政规划管理的意见》（国发〔2015〕3号）[ 1 ]。上述三个文件的相继印发，标志着新一轮预算改革的全面启动。
此次预算制度改革以中期财政规划的实施为载体和突破口，通过编制三年滚动财政规划的形式，旨在提高财政政策的前瞻性、有效性和可持续性，实现财政可持续发展，促进经济结构调整和增长方式的转变，最终达到社会平稳健康发展的目标。此次改革是在国际经济持续低迷、国内产业结构和发展方式亟待优化的背景下提出的，可以说，现阶段我国实施中期财政规划势在必行，意义重大。
一、中期财政规划概念及其理论渊源
（一）概念
现有研究对中期财政规划的概念界定不尽相同，具体表述为中期预算框架、中期支出框架、滚动预算、中期预算、中期财政计划等。表1为现有研究对中期财政规划的概念界定。
本文在具体研究过程中，倾向于国内学者方铸和王敏所提出的中期财政规划概念，即：中期财政规划是一种中期预算（支出）框架，是中期预算的过渡形态，它不仅能够反映预算收支3—5年的财政计划，同时涵盖了我国当前宏观政策发展目标，是将中期预算编制和中期财政政策统一纳入框架，使中期预测与财政执行结果相协调，是以结果为导向的预算制度改革，体现了公共支出管理从“管理支出”向“管理结果”模式的过渡[ 2 ]。
（二）理论渊源
作为中期预算的过渡形态，中期财政规划的理论渊源需要从中期预算开始研究。中期预算是在传统年度预算模式的基础上发展而来的。20世纪70—80年代，以美欧为代表的西方发达国家出现严重“滞胀”现象，各国预算实践对古典预算原则提出挑战，传统年度预算平衡模式被打破。为了应对年度赤字现象，许多国家纷纷探索实施多年度财政预算对刺激经济的影响和作用，尤以美国预算学家凯顿为代表。1978年，凯顿发表《预算模式》一文，运用收入汲取性、可靠性以及行政控制三个变量来衡量和分析现行的预算模式。同时，他将历史上的三种预算模式归纳为三个时代：前预算时代、预算时代（传统预算模式）和超预算时代。图1对三种预算模式进行了形象的对比。
二、河南省实施中期财政规划的主要做法
2014年，河南省率先启动中期财政规划的编报，经过两年的运行，已经摸索并积累了一些经验，针对高校相关改革如表2所示。
三、中期财政规划下高校预算管理存在的主要问题
高校预算作为省级部门预算的组成部分，被有关学者定性为依附性预算[ 3 ]。目前，高校作为二级预算主体虽然按照中期财政规划要求编制本单位的中期财政规划，并进行相应的预算管理。但是，高校对中期财政规划的推行停留在比较低的水平上，普遍对中期财政规划的重要性认识不够、积极性不高，准备不足且贯彻不力，中期财政规划改革在高校的有效执行仍然需要走很长的路。
通过对相关文献的研究以及与相关院校的交流，中期财政规划模式下高校预算管理目前主要存在以下问题：
（一）领导及相关部门不重视，预算编制积极性低
尽管按照上级要求，高校已经开始实施中期财政规划，但由于受依附性预算惯性及高校传统思维的影响，高校预算编制方法简单、流程固化、技术含量低，很多高校领导及相关部门对预算编制工作不重视，导致中期财政规划相关政策执行困难，有的高校甚至财务处长简单将年度预算编制结果向主管校领导汇报后即可决定学校当年预算的编制[ 4 ]。
（二）预算编制目标指向性差，支出“碎片化”现象严重
受传统预算管理模式影响，各单位往往从自身利益出发，未能站在学校发展全局的高度，对预算的安排存在“不要白不要，白要谁不要”的心理，预算“碎片化”现象严重，忽略了项目本身是否与学校事业发展紧密相关，容易造成高校资金的无端浪费，高校有限的财力不能集中用在“刀刃上”，不能切实起到促进高校核心竞争力提高的目的。
（三）项目论证时间晚、规模小，未做到项目等待资金
受传统预算管理模式影响，高校对校内大型项目（如实验室项目、科研基地等）的论证、安排一般在年内进行，且分次进行论证。实行中期财政规划管理模式后，财政专项资金的下达时间逐渐提前、下拨比例逐步提高，这就要求高校必须提前做好项目论证，且及时建立项目备选库，而高校原有项目论证流程下，专项项目不但总额少，且相关准备工作严重滞后，导致高校预算调整频繁，严重影响高校对财政专项资金的使用。
（四）预算执行不力，结余结转情况普遍，资金使用效率低[ 5 ]
传统预算管理模式下，高校财政拨款总额较小，且主要为维持学校正常运转的基本支出性质的财政拨款，高校预算执行压力小，导致高校不会合理预算，无法合理配置和使用资金，且支付管理水平普遍较低。随着国家教育投入的逐年增加，近年来，高校获得的财政拨款逐年攀升，高校财政资金结余结转情况普遍，大量财政资金闲置，资金使用效率低。
（五）支出结构不合理，偏重“外延”式支出，欠缺“内涵”式支出
受上述因素影响，加之高校收入特别是财政拨款的大幅增加，高校为了避免财政拨款不被收回，往往加大“外延”式支出。一方面，大量财政拨款被用在建设实验室、购买实验设备上，结果是很多实验室设备被闲置，未能充分发挥作用；另一方面，高校在学科专业建设、科研发展、人才引进等“内涵”建设方面支出偏小，核心竞争力提高缓慢。 四、中期财政规划模式下高校预算管理发展方向及应对策略
（一）高校预算管理发展方向
结合中期财政规划实施的背景及目标，可以明确看出国家力推此次预算制度改革的目的在于建立跨年度预算收支平衡机制，推进全面深化改革，促进经济结构调整和发展方式转变。从河南省实施中期财政规划相关政策的陆续出台，可以总结出省委省政府对于高校预算改革的思路：在继续加大教育投入的同时，效率优先、兼顾公平，促使高校加大人才培养力度，集中财力办好教育事业。对高校而言，预算改革的发展方向应从传统的收支平衡向支出预算和政策拓展转变，紧跟国家财政制度改革步伐，依据国家、省级中长期教育改革和发展规划纲要，重新审视并制定学校事业发展规划，科学编制中期财政规划，合理测算学校收入，统筹安排支出，重点支持涉及学校发展的重大任务，以增强学校核心竞争力为终极目标，获得更多财政支持，实现学校发展与财政拨款增加的良性循环。
（二）高校预算管理应对策略
根据中期财政规划的相关要求，结合自身发展实际情况，高校应当从以下几方面着手推进预算管理改革：
1.领导及各级部门高度重视，全体教职员工参与
高校领导应高度重视中期财政规划改革的紧迫性和重要性，认真组织相关部门学习领会国家财政改革相关文件精神，理清中期财政规划编制思路，建立健全预算管理机构，按照文件要求，组织全校各部门、全体教职工科学积极地参与到中期财政规划的编制中来，打好中期财政规划编制基础，切实做好做实中期财政规划编制工作。
2.围绕中心任务编制预算，集中财力办大事
高校应依据上级教育事业发展和改革长期规划，围绕学校事业发展规划，站在学校发展全局的高度，综合考虑学校发展形势，按照“近详远略”的原则，以提高学校核心竞争力为宗旨，以重点项目为抓手，区分轻重缓急，统筹学校收入支出，集中财力投向影响高校中长期发展的重点领域和重大项目，解决制约高校发展的关键问题，不断提高高校核心竞争力。
3.提前做好项目备选库建设工作，做到项目等待资金
高校应围绕学校事业发展规划及年度重点工作任务，提前做好项目库建设工作，比较合理的做法是提前做好项目论证及筛选工作，在每年的上半年建设好下一年度的项目备选库，做到项目等待资金，待中期财政规划编制工作开始后，立即对项目备选库中的项目进行再次论证调整，做好排序，根据财政安排资金的规模将排序优先的项目纳入规划。对于未纳入规划的项目，可安排为高校校内专项，由高校自身事业收入保障项目的支出和完成。
4.加强预算执行进度监控，加快资金支付进度
高校应建立健全预算执行全过程监控体系，特别是要加强对专项项目支付流程的监控，及时发现问题解决问题；同时，不断提高支付管理水平，对财务报销、国库授权支付，特别是公务卡支付系统进行优化和升级，采用先进的报销、支付系统，提高支付效率，加快支付进度，管好用好财政拨款，避免财政资金被收回，切实维护学校自身利益。
5.改变发展模式，注重“内涵”式发展
高校应改变传统“外延”式发展模式，以重点学科建设为中心，以高层次人才的引进和培养为着力点，以科研基地的建设为支撑，全方位推动学校人才培养、科学研究和社会服务水平的提高。在此基础上，加大对重点实验室、图书、信息化建设等相关支撑领域的投入，通过建设高水平的硬件基础来吸引人才，通过人才来带动高校软实力的提高，切实提高资金使用效率，不断增强学校核心竞争力，最终达到学校发展与收入增加的良性循环。
五、结语
《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》的出台，标志着中期财政规划改革的序幕正式拉开，相关改革措施将会密集出台，改革的影响也将逐步显现。面对宏观改革的大势，河南省财政厅率先为之，两年来在中期财政规划编制及预算管理方面取得了一定成绩。在此背景下，高校只有主动适应此次变革，分析相关政策、领会上级精神，结合自身实际情况探索学校发展途径，积极采取应对措施，不断提高预算管理水平，提高资金使用效率和效益，才能适应国家改革和社会发展的潮流，才能在激烈的竞争中谋得学校发展速度的加快和办学水平的提高。
【参考文献】
[1] 国务院.关于实行中期财政规划管理的意见[A].国发〔2015〕3号，2015.
[2] 方铸，王敏.中期财政规划概念、理论及框架设计[J].财税金融，2015（24）：37-38.
[3] 李现宗，毕治军，颜敏.高校预算管理转型研究[J].会计研究，2012（12）：68-73.
[4] 刘涛.现阶段我国高校预算管理存在的问题及对策[J].会计之友，2012（32）：20-21.
[5] 王永华.中期财政规划背景下高校预算管理对策研究[J].会计之友，2015（24）：72-74.