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摘 要 行政主体在积极主动、适时高效、专业而针对性地控制行政执法风险方面具有天然优势。在规制行政执法风险的诸多途径中，行政执法风险内部控制方式最直接、最有效。行政执法风险的防控应以行政执法机关自身为主体，努力建立多层次、全方位的内部防控机制。
关键词 执法风险 内部控制 行政主体
作者简介：白玉，山西省交通职工中等专业学校。
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）05-195-02
一、行政执法风险内部控制问题的提出
行政执法风险同行政执法活动相伴而生。行政执法活动中存在的诸多不确定因素，如 “自身行为瑕疵”、“法律制度瑕疵”、“外部环境瑕疵”都可能导致行政执法风险的产生，轻则使行政主体承担“被诉讼”或“被追责”的不利后果，重则引起政府公信锐减，国家行政管理职能难以实施，社会稳定和谐局面难以为继的严重问题。寻求防范和化解行政执法风险之良策是树立行政执法良好形象的重要举措，更是推进行政法治建设，实现良好社会治理的迫切需要。
纵观现行行政执法风险防御手段，主要以立法、司法、舆论监督等外部控制方式为主，然而，在行政權力的专业性、复杂性、广泛性日益突出的背景下，外部监督机制的作用愈发显得力不从心。 亟需转变思路，寻求执法风险控制的新路径。
研究认为，行政主体采用自我预防、自我发现、自我遏制、自我纠错等一系列配套机制对自身违法或不当行为进行控制可以达到良好的控权效果。 行政执法风险的防范亦可借鉴此种方式。将行政执法机关自身作为执法风险控制的主体，积极主动地采取自警、自醒、自检、自改措施，努力寻求一套行之有效的内部防控机制以降低行政执法风险发生的概率。
二、行政执法风险内部控制的必要性
（一）法治政府建设的需要
当前，我国正处于社会转型加速期，各种社会矛盾凸显，社会风险急剧加大，行政执法稍有不慎就可能引发一系列连锁反应，危及社会稳定。深入推进依法行政，加快建设法治政府，是党中央应对当下风险和挑战的重大部署。加强行政执法风险内部控制不仅是依法行政的关键，更是应对挑战加快建设法治政府的内在要求。
（二）行政相对人权利保护的需要
在行政执法实务中，一方是握有公权力的行政主体，依法享有强制、命令、指挥、制裁等权力，处于主导地位，而另一方行政相对人是执法的对象，属于被管理者，一旦公权力被滥用其造成的危害，首当其冲是行政相对人的权利。从行政相对人权利保护出发，需要对行政权加以内部控制，使其不偏离法制轨道。
（三）公职人员职业保护的需要
法制不健全、执法环境脆弱及问责力度的加大使公职人员成为了当前人们所谈论的“高危行业”。公职人员作为一个职业群体，从职业保护的角度出发，国家也有义务完善执法内部控制制度，强化风险管理，为其营造一个良好的执法环境来规避权力行使带来的风险。
三、行政执法风险内部控制的可行性
（一）行政执法主体能够积极主动地控制风险
行政活动的积极主动性是行政区别于经常带有被动性的立法与司法活动的重要特征，也是行政主体能够对自身执法风险进行有效控制的重要原因。行政管理工作千头万绪，涉及面广，工作量大，政策性强，技术含量高，行政执法人员并不是简单的“遵照”与“服从”就能将职责履行到位，而需多方兼顾执法的合法与合理性，法律效果与社会效果，要求行政执法者充分发挥主观能动，将严格和柔性执法手段并用、处置和疏导措施结合，才能收到良好的效果。换言之，行政主体具有积极主动性的行为和特质有利于更好的控制执法风险。
行政机关积极、自觉、主动控制风险的动力来源于：其一，行政主体自身职责要求。严格规范公正文明执法，提高行政执法质量和效能，防范和化解社会矛盾，本就是行政管理和行政执法的职责所在；其二，服务型政府理念的内在驱动。该理念下，行政主体更加注重将管理手段和执法手段“推层出新”，提升自身治理能力和服务能力，以达到良好的社会治理效果。其三，行政问责的压力。随着行政问责制度的不断深化，不仅一些有令不行、有禁不止的明显失职渎职、违法行为受到问责，对行政人员的决策失误、行政不作为、隐性失职等问题也展开了问责，失责必问渐成常态。行政问责的巨大压力无形中成为行政主体主动控制执法风险的驱动力。
（二）行政执法主体能够适时高效地控制风险
就行政执法风险的控制而言，传统的立法和司法手段都存在滞后性，我们不可能将每一项执法难题的解决都寄希望于下一部法律、法规的出台，也不可能将每一项执法纠纷的化解都留置到诉讼阶段加以审查，因为“适时高效”地采取措施是使行政执法风险得到控制的关键。这一点，只有行政执法的内部控制可以做到。这是因为，行政执法过程中，纷繁复杂的新情况新问题层出不穷，行政纠纷和矛盾大多是伴随行政执法行为的实施发生的，行政执法主体既是行政行为的实施者又是行政矛盾纠纷现场的第一目击者，只有行政机关及行政执法人员自己才能及时发现各种苗头性、倾向性、潜在性问题，最大限度地把矛盾纠纷化解在萌芽状态，把执法问题解决在执法过程中。
（三）行政执法主体能够专业针对性地控制风险
行政执法主体在控制风险过程中所体现的专业性同样是外部控制手段不可比拟的。现代行政管理涉及的社会领域十分广
泛，包括公安、工商、交通、城建等多个方面，每一大类又涵盖了多项执法内容，而每项执法内容的实施除依赖法律知识外还需具有丰富而专业的行业管理知识。正如有学者在论述司法控制的弊端时所提到的，法官一般可以被认为是法律专家，但行政权的运行不仅包含法律问题，还包含管理科学问题和一些专门技术问题，这方面法院缺乏审查的能力。 客观地说，专门从事某一类执法事项的行政主体对本行业问题应当最为熟悉也最有发言权，能够根据行业属性、相关法规政策制定更具针对性的处理方案，找寻症结，对症下药。 四、完善行政执法风险内部控制的具体措施
（一）常敲 “警示钟”，加强行政执法风险教育
风险意识淡薄、执法水平不高是导致当前行政执法风险高发的两大症结。针对这种现状，一是要加强执法风险警示教育，通过开展经常性的典型案例和风险管理教育牢固树立风险无处不在、风险无时不有的理念，切实提高执法人员防范风险的意识。二是要加强业务知识培训。通过开展定期业务知识学习培训，努力提高执法人员的业务素养和执法水平，纠正目前普遍存在的经验主义盲目执法的現象，避免由于自身原因导致执法风险的发生。
（二）打好 “预防针”，建立行政执法风险识别和评估机制
行政执法风险识别和评估机制建立的关键在于两方面，一是做好执法风险梳理工作，对行政执法人员行为、岗位职责、制度机制和外部环境等可能发生问题的风险点进行全面系统的梳理，尤其要重视执法过程中各个环节潜在的风险，根据风险发生的概率、危害后果进行评估、分类，对可能发生的情况进行提前预估，制定应急方案，做到风险防范心中有数。二是定期进行风险排查，发现苗头性、倾向性问题，迅速制止和纠错，避免造成更加严重的后果。
（三）砌牢 “防火墙”，严格规范行政执法行为
从当前新闻媒体曝光的情况看，行政执法风险的发生多数是由于执法行为不规范导致的，认定事实不清、证据不足、适用法律错误；执法不严，随心所欲；执法不公，徇私枉法；执法方式简单粗暴等不规范执法的行为时有发生，造成了恶劣的社会影响，严重损坏了党和政府形象，行政执法行为亟需规范。要彻底改变单纯靠事后救济来纠偏的做法，必须用制度来规范行政权力行使的全过程，使得行政执法行为程序化、标准化、规范化。
（四）念好“紧箍咒”，强化行政执法内部监督责任制
“行政内部监督是行政机关一种自我纠错的制度设计，是预防和解决行政机关不作为、行政乱作为和违法行政的最直接和最有效手段。” 要以执法风险点为切入点，完善内部监督机制，落实监督责任，建立岗位责任制，严格过错责任追究，通过警示提醒、诫勉纠错和责令整改等手段，加大内部惩处力度，及时纠正执法偏差和失误。
注释：
张闯、吴悦萌.行政权自我规范下行政执法风险防范研究.电子科技大学学报.2015（2）.
崔卓兰、刘福元.行政自制——探索行政法理论视野之拓展.法制与社会发展.2008（3）.
胡亚球.论行政自由裁量权的司法控制.法商研究.2001（4）.
陈沈慧.试论行政内部监督制度体系的创新.福建论坛人文社会科学版.2008（3）.
关键词 执法风险 内部控制 行政主体
作者简介：白玉，山西省交通职工中等专业学校。
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）05-195-02
一、行政执法风险内部控制问题的提出
行政执法风险同行政执法活动相伴而生。行政执法活动中存在的诸多不确定因素，如 “自身行为瑕疵”、“法律制度瑕疵”、“外部环境瑕疵”都可能导致行政执法风险的产生，轻则使行政主体承担“被诉讼”或“被追责”的不利后果，重则引起政府公信锐减，国家行政管理职能难以实施，社会稳定和谐局面难以为继的严重问题。寻求防范和化解行政执法风险之良策是树立行政执法良好形象的重要举措，更是推进行政法治建设，实现良好社会治理的迫切需要。
纵观现行行政执法风险防御手段，主要以立法、司法、舆论监督等外部控制方式为主，然而，在行政權力的专业性、复杂性、广泛性日益突出的背景下，外部监督机制的作用愈发显得力不从心。 亟需转变思路，寻求执法风险控制的新路径。
研究认为，行政主体采用自我预防、自我发现、自我遏制、自我纠错等一系列配套机制对自身违法或不当行为进行控制可以达到良好的控权效果。 行政执法风险的防范亦可借鉴此种方式。将行政执法机关自身作为执法风险控制的主体，积极主动地采取自警、自醒、自检、自改措施，努力寻求一套行之有效的内部防控机制以降低行政执法风险发生的概率。
二、行政执法风险内部控制的必要性
（一）法治政府建设的需要
当前，我国正处于社会转型加速期，各种社会矛盾凸显，社会风险急剧加大，行政执法稍有不慎就可能引发一系列连锁反应，危及社会稳定。深入推进依法行政，加快建设法治政府，是党中央应对当下风险和挑战的重大部署。加强行政执法风险内部控制不仅是依法行政的关键，更是应对挑战加快建设法治政府的内在要求。
（二）行政相对人权利保护的需要
在行政执法实务中，一方是握有公权力的行政主体，依法享有强制、命令、指挥、制裁等权力，处于主导地位，而另一方行政相对人是执法的对象，属于被管理者，一旦公权力被滥用其造成的危害，首当其冲是行政相对人的权利。从行政相对人权利保护出发，需要对行政权加以内部控制，使其不偏离法制轨道。
（三）公职人员职业保护的需要
法制不健全、执法环境脆弱及问责力度的加大使公职人员成为了当前人们所谈论的“高危行业”。公职人员作为一个职业群体，从职业保护的角度出发，国家也有义务完善执法内部控制制度，强化风险管理，为其营造一个良好的执法环境来规避权力行使带来的风险。
三、行政执法风险内部控制的可行性
（一）行政执法主体能够积极主动地控制风险
行政活动的积极主动性是行政区别于经常带有被动性的立法与司法活动的重要特征，也是行政主体能够对自身执法风险进行有效控制的重要原因。行政管理工作千头万绪，涉及面广，工作量大，政策性强，技术含量高，行政执法人员并不是简单的“遵照”与“服从”就能将职责履行到位，而需多方兼顾执法的合法与合理性，法律效果与社会效果，要求行政执法者充分发挥主观能动，将严格和柔性执法手段并用、处置和疏导措施结合，才能收到良好的效果。换言之，行政主体具有积极主动性的行为和特质有利于更好的控制执法风险。
行政机关积极、自觉、主动控制风险的动力来源于：其一，行政主体自身职责要求。严格规范公正文明执法，提高行政执法质量和效能，防范和化解社会矛盾，本就是行政管理和行政执法的职责所在；其二，服务型政府理念的内在驱动。该理念下，行政主体更加注重将管理手段和执法手段“推层出新”，提升自身治理能力和服务能力，以达到良好的社会治理效果。其三，行政问责的压力。随着行政问责制度的不断深化，不仅一些有令不行、有禁不止的明显失职渎职、违法行为受到问责，对行政人员的决策失误、行政不作为、隐性失职等问题也展开了问责，失责必问渐成常态。行政问责的巨大压力无形中成为行政主体主动控制执法风险的驱动力。
（二）行政执法主体能够适时高效地控制风险
就行政执法风险的控制而言，传统的立法和司法手段都存在滞后性，我们不可能将每一项执法难题的解决都寄希望于下一部法律、法规的出台，也不可能将每一项执法纠纷的化解都留置到诉讼阶段加以审查，因为“适时高效”地采取措施是使行政执法风险得到控制的关键。这一点，只有行政执法的内部控制可以做到。这是因为，行政执法过程中，纷繁复杂的新情况新问题层出不穷，行政纠纷和矛盾大多是伴随行政执法行为的实施发生的，行政执法主体既是行政行为的实施者又是行政矛盾纠纷现场的第一目击者，只有行政机关及行政执法人员自己才能及时发现各种苗头性、倾向性、潜在性问题，最大限度地把矛盾纠纷化解在萌芽状态，把执法问题解决在执法过程中。
（三）行政执法主体能够专业针对性地控制风险
行政执法主体在控制风险过程中所体现的专业性同样是外部控制手段不可比拟的。现代行政管理涉及的社会领域十分广
泛，包括公安、工商、交通、城建等多个方面，每一大类又涵盖了多项执法内容，而每项执法内容的实施除依赖法律知识外还需具有丰富而专业的行业管理知识。正如有学者在论述司法控制的弊端时所提到的，法官一般可以被认为是法律专家，但行政权的运行不仅包含法律问题，还包含管理科学问题和一些专门技术问题，这方面法院缺乏审查的能力。 客观地说，专门从事某一类执法事项的行政主体对本行业问题应当最为熟悉也最有发言权，能够根据行业属性、相关法规政策制定更具针对性的处理方案，找寻症结，对症下药。 四、完善行政执法风险内部控制的具体措施
（一）常敲 “警示钟”，加强行政执法风险教育
风险意识淡薄、执法水平不高是导致当前行政执法风险高发的两大症结。针对这种现状，一是要加强执法风险警示教育，通过开展经常性的典型案例和风险管理教育牢固树立风险无处不在、风险无时不有的理念，切实提高执法人员防范风险的意识。二是要加强业务知识培训。通过开展定期业务知识学习培训，努力提高执法人员的业务素养和执法水平，纠正目前普遍存在的经验主义盲目执法的現象，避免由于自身原因导致执法风险的发生。
（二）打好 “预防针”，建立行政执法风险识别和评估机制
行政执法风险识别和评估机制建立的关键在于两方面，一是做好执法风险梳理工作，对行政执法人员行为、岗位职责、制度机制和外部环境等可能发生问题的风险点进行全面系统的梳理，尤其要重视执法过程中各个环节潜在的风险，根据风险发生的概率、危害后果进行评估、分类，对可能发生的情况进行提前预估，制定应急方案，做到风险防范心中有数。二是定期进行风险排查，发现苗头性、倾向性问题，迅速制止和纠错，避免造成更加严重的后果。
（三）砌牢 “防火墙”，严格规范行政执法行为
从当前新闻媒体曝光的情况看，行政执法风险的发生多数是由于执法行为不规范导致的，认定事实不清、证据不足、适用法律错误；执法不严，随心所欲；执法不公，徇私枉法；执法方式简单粗暴等不规范执法的行为时有发生，造成了恶劣的社会影响，严重损坏了党和政府形象，行政执法行为亟需规范。要彻底改变单纯靠事后救济来纠偏的做法，必须用制度来规范行政权力行使的全过程，使得行政执法行为程序化、标准化、规范化。
（四）念好“紧箍咒”，强化行政执法内部监督责任制
“行政内部监督是行政机关一种自我纠错的制度设计，是预防和解决行政机关不作为、行政乱作为和违法行政的最直接和最有效手段。” 要以执法风险点为切入点，完善内部监督机制，落实监督责任，建立岗位责任制，严格过错责任追究，通过警示提醒、诫勉纠错和责令整改等手段，加大内部惩处力度，及时纠正执法偏差和失误。
注释：
张闯、吴悦萌.行政权自我规范下行政执法风险防范研究.电子科技大学学报.2015（2）.
崔卓兰、刘福元.行政自制——探索行政法理论视野之拓展.法制与社会发展.2008（3）.
胡亚球.论行政自由裁量权的司法控制.法商研究.2001（4）.
陈沈慧.试论行政内部监督制度体系的创新.福建论坛人文社会科学版.2008（3）.