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【摘 要】 本文通过剖析中国政府在突发公共事件中危机管理沟通机制中存在的缺陷和问题，进而提出要采取措施实现危机信息的高效流转，促进突发公共事件的解决。研究认为媒体的社会传播效果直接影响着政府与媒体沟通效果，直接影响着社会的政治稳定和经济发展。本文从信息管理系统、信息发布系统和执行系统三个方面提出完善我国公共危机管理沟通机制的对策建议。
【关键词】 公共危机管理 沟通机制 公众意识 沟通环境
当前危机管理已经成为各国政府必须极其重视的重大问题，尤其是作为危机管理核心的危机沟通[1]。政府是公共危机管理的责任人，从世界范围看，应对危机的能力已成为衡量政府管理水平的一项重要指标。各国政府为应对危机的多样化，正逐步健全完善危机管理系统。媒体是公共危机中政府与社会公众沟通的桥梁[2]。本文将研究的视线聚焦于新媒体与危机管理中的信息沟通机制。构建良好的危机沟通机制能够进一步丰富我国社会转型期的制度安排和政策研究，进一步强化我国转型期的政府公共危机管理，提升政府的公共危机管理水平。
1 我国公共危机中政府沟通的现状
在我国，各级地方政府的相关部门一直比较重视如何正确引导外界舆论的发展。不论是地方党委的宣传部门还是政府部门均针对公共危机的发生建立了比较完善的信息收集机制和报告机制。尽管各级地方政府并没有安排专门的人员负责公共危机信息的收集和报告，但是已经形成了一整套完整的机制，保证在公共危机发生的时候地方政府能够及时做出反应，并通过快速的上报传达，以便于上级领导部门能够及时准确获悉相关事件的发展动态[3]。从2003年的SARS，到2008年的冰雪灾害等公共危机事件的爆发，各级地方政府的危机信息处理机制在公共事件爆发初期的信息源收集、整理等过程中起到了重要的作用，确保了危机事件能够在最短的时间向上级领导部门传达，直至传达到中央部门。这种危机信息的收集、整理和传达机制有效地满足了国家需要，使得政府部门能够充分有效地应对各类公共危机，避免了公共危机的进一步蔓延。因此，地方各级政府在处理公共危机各环节的最后一环便是收集反馈信息并公布危机的处理结果。在实践当中，对于公共危机的处理政府都是存档的。但是，为了确保公民的知情权，也为了实现更广泛意义上的稳定民心，要及时在权威媒体或者平台上将危机处理的结果予以发布。
2 我国政府公共危机沟通存在的问题及成因
通过分析我国政府在面对公共危机事件中所采取的预防措施、反应速度和危机处理等，可以发现我国现阶段的公共危机应对机制主要是依靠各级地方政府的行政部门，进而普遍存在专门应对机构缺乏的同时，监测体系、激励机制、惩罚措施不到位的问题同样较为突出，以至于当前的绩效考核体系不健全严重影响到公共危机的有效应对。在公共危机沟通管理上的问题与不足主要表现在以下几个方面。
2.1信息资源共享程度低
当前，我国各级政府部门已基本建立起一定规模的危机信息管理系统，但是不同地区地方政府部门之间的信息资源共享程度不高。一方面源于有些地方政府对公共危机信息资源不够重视。主要表现在管理公共危机中，轻视信息资源的收集、整理和分析，仅仅重视事态的控制，从而导致政府部门的公共危机信息资源库内容缺乏。信息资源的不足直接影响了各地政府部门间的信息共享和整合。同时，由于政府部门之间往往会对公共信息进行有意识的封锁，从而限制了信息资源在政府管理系统中循环流动，不利于政府部门的危机应对和决策。比如在疫情蔓延的时期，医院与科研机构不能够做到信息共享，将会给疫情的防控工作带来极大的困难。另一方面，我国现有的信息管理系统主要建立在相互独立的各地方政府的行政系统内部，客观上造成了信息系统受制于这种行政区划条块化分割的影响。我国的信息管理系统建设存在的一个显著问题就是缺乏统一性，相互独立的各地政府行政部门之间缺乏必要的联系，使信息资源不能实现有效的交流，各地政府建立的信息资源库都是在各行其是，彼此之间呈现了一种与世隔绝的“信息孤岛”。
2.2危机信息不对称
行政信息的不对称与信息经多层传递后的严重扭曲，是传统危机信息管理的最主要表现。一旦有危机发生，即或者有意隐瞒危机信息；或者将灾害的严重程度人为降低；或者拖延上报的时间，造成了危机信息的不能及时向上传达，致使上级管理部门或者中央政府无法及时获取相关的信息，无法真正掌握信息的准确性和真实性，从而不能及时、有效地制定应对策略。另外一些地方政府在危机发生时为了降低不良影响的蔓延程度，主观故意的对国内居民进行消息封锁，也不向国际社会通报该重大公共危机信息，从而造成政府与公众、媒体之间存在严重的信息不对称问题。
2.3公民知情权缺乏保障
良好的危机沟通都需要有一个相应的制度环境保障。正是鉴于此种情况，国务院紧急出台了《突发公共卫生事件应急条例》（2003），这实际上就是通过新的法律来加强对危机中信息沟通的规范和控制。在以往我国公共危机管理中，有关的公民知情权在法律上就很薄弱。危机管理的信息系统和支持系统不完善，一旦遇到危机，既缺乏部门之间相互沟通协调，也缺乏与媒体和社会公众的沟通渠道。
2.4沟通管理的组织机制缺失
在应对突发事件上，政府肩负着巨大的责任。改善政府组织管理模式化解危机，培育沟通的组织文化，形成良性的组织管理机制，是有效应对突发事件的组织保障。但是政府部门内缺乏一个专门处理与媒体沟通的部门。所以政府必须采用合适的管理手段满足媒体和公众关于信息的接纳需求，重视在公共危机管理中与媒体的沟通，建立各级管理机构，辅之以相应的法规制度，未雨绸缪。
3 完善我国公共危机沟通机制的对策
在全球化进程中公共危机管理已不仅仅是政府的职责，而且要联合媒体、公众、非政府组织以及国际机构组织、他国政府构建一个危机管理的多边合作网络，同时政府还要注意处理好多边合作网络中所易产生的问题，切实做好危机管理工作[5]。在当前全球化的背景下，如何加强地区公共危机事件的深入研究，深入探讨公共危机管理机制的建立，促进政府建立起完善的公共危机处理对策，不仅有助于公共危机的科学管理，而且有利于从理论和实践相结合的角度分析危机管理问题，从而在一定程度上对完善我国公共危机管理体系以及和谐社会的构建具有深远的意义[6]。 3.1构建有效的信息管理系统
危机信息管理已成为政府危机管理制度的核心。信息技术的快速发展为危机信息传播和管理提供了极大的方便，使得危机信息收集、处理、储存以及传送的方式发生了根本的变革。通过建立统一的、法定的技术规范、数据标准、数据交换格式，制定相应的制度和管理办法，实现政府间、政府各部门之间的信息共享。目前，美国的危机管理体系对信息的管理主要涉及两大职能：信息与计划职能和公共事务支持职能，前者主要为管理通讯提供技术支持，后者则主要是与社会大众和媒介打交道。有效的信息管理系统则需要建立有效信息共享交互系统，积极改进危机信息传播手段，重视和规范网络危机信息传播。
3.2构建有效的信息发布系统
媒体是政府与公众交流、沟通的桥梁。现代传媒在提高社会信息传播效率的同时，也往往会产生“麻醉”作用而激化了社会多样化与主体差异化的矛盾。导致个人参与社会事务积极性的降低，久而久之对政府公共政策以及公共机构的认同程度也不断降低，进而产生了公众合法性公共危机。因此，在面对公共危机中，政府部门需要秉承准确、及时、诚信相统一的原则，以追求公众话语权和知情权为目标，正确的处理政府与大众媒体之间的关系，进而有助于公众媒体在公共危机事件中发挥更为积极的作用。
3.3构建有效执行系统
在危机信息的纵向传递过程中，有些地方政府顾及到这类公共危机的负面影响，比如涉及到地方政府绩效考核等问题，因而在危机发生向上传达信息时会选择避重就轻，甚至报告一些虚假的危机信息。因为作为地方政府的绩效考核中的重要组成部分，行政区域内发生了严重的公共危机将直接影响了该政府的政绩。此外，上级政府在对公共危机事件进行调查和认定过程中，往往将人员的伤亡、财产损失程度等单纯的量化指标作为判断的依据，而忽视了居民满意程度等定性指标的考量，这一做法的直接后果便是造成了地方政府为了逃避行政追责，利用同上级政府间信息不对称的优势，将严重的事件上报成程度较轻的一般性事件，最终造成自上而下的公共危机处理不及时，不得力。因此，想要改变这种现状就必须构建有效的执行系统。具体是进一步完善地方政府的绩效评估体系，建立有效的激励约束机制。通过科学的设计公共危机管理绩效评估体系，形成更为科学的评估主体、评估对象和评估方法。
综上，鉴于中国政府在突发公共事件中危机管理沟通机制中存在着诸多问题，本文认为应该围绕沟通环境、信息管理系统、信息发布系统和执行系统四个方面建立中国的公共危机管理沟通机制框架，加强政府内部信息传递系统、外部信息沟通系统的建设，达到对信息沟通中收集、处理、发布、反馈等环节的控制，实现危机信息的高效流转，促进突发公共事件的解决。
参考文献：
[1]张成福.公共危机管理：全面整合的模式与中国的战略选择[J].中国行政管理，2003，217（7）：6-11
[2]邓旭峰.公共危机多主体参与治理的结构与制度保障研究[J].社会主义研究，2011（3）：56-69
[3]薛澜，张强.SARS事件与中国危机管理体系建设[J].清华大学学报（哲学社会科学版），2003，18（4）：1-6.
[4]蒋冠.公共危机管理中政府面向公众的信息沟通研究综述[J].图书情报工作，2012（7）：21-26
[5]金太军.政府公共危机管理失灵：内在机理与消解路径—基于风险社会视域.学术月刊，2011（9）：81-93
[6]赖诗攀.问责、惯性与公开：基于97个公共危机事件的地方政府行为研究.公共管理学报[J]，2013（2）：19-27
[7]余健明，刘江华，陈耀军，李平.论我国如何建立政府危机管理机制[J].政治与法律，2003（6）：16-21
作者简介：于艳春（1976-），男，大连理工大学行政管理专业研究生，研究方向为公共危机管理。
王丽丽（1964-），女，大连理工大学公共管理与法学学院，博士，教授，博士生导师，研究方向为政府管理创新。
【关键词】 公共危机管理 沟通机制 公众意识 沟通环境
当前危机管理已经成为各国政府必须极其重视的重大问题，尤其是作为危机管理核心的危机沟通[1]。政府是公共危机管理的责任人，从世界范围看，应对危机的能力已成为衡量政府管理水平的一项重要指标。各国政府为应对危机的多样化，正逐步健全完善危机管理系统。媒体是公共危机中政府与社会公众沟通的桥梁[2]。本文将研究的视线聚焦于新媒体与危机管理中的信息沟通机制。构建良好的危机沟通机制能够进一步丰富我国社会转型期的制度安排和政策研究，进一步强化我国转型期的政府公共危机管理，提升政府的公共危机管理水平。
1 我国公共危机中政府沟通的现状
在我国，各级地方政府的相关部门一直比较重视如何正确引导外界舆论的发展。不论是地方党委的宣传部门还是政府部门均针对公共危机的发生建立了比较完善的信息收集机制和报告机制。尽管各级地方政府并没有安排专门的人员负责公共危机信息的收集和报告，但是已经形成了一整套完整的机制，保证在公共危机发生的时候地方政府能够及时做出反应，并通过快速的上报传达，以便于上级领导部门能够及时准确获悉相关事件的发展动态[3]。从2003年的SARS，到2008年的冰雪灾害等公共危机事件的爆发，各级地方政府的危机信息处理机制在公共事件爆发初期的信息源收集、整理等过程中起到了重要的作用，确保了危机事件能够在最短的时间向上级领导部门传达，直至传达到中央部门。这种危机信息的收集、整理和传达机制有效地满足了国家需要，使得政府部门能够充分有效地应对各类公共危机，避免了公共危机的进一步蔓延。因此，地方各级政府在处理公共危机各环节的最后一环便是收集反馈信息并公布危机的处理结果。在实践当中，对于公共危机的处理政府都是存档的。但是，为了确保公民的知情权，也为了实现更广泛意义上的稳定民心，要及时在权威媒体或者平台上将危机处理的结果予以发布。
2 我国政府公共危机沟通存在的问题及成因
通过分析我国政府在面对公共危机事件中所采取的预防措施、反应速度和危机处理等，可以发现我国现阶段的公共危机应对机制主要是依靠各级地方政府的行政部门，进而普遍存在专门应对机构缺乏的同时，监测体系、激励机制、惩罚措施不到位的问题同样较为突出，以至于当前的绩效考核体系不健全严重影响到公共危机的有效应对。在公共危机沟通管理上的问题与不足主要表现在以下几个方面。
2.1信息资源共享程度低
当前，我国各级政府部门已基本建立起一定规模的危机信息管理系统，但是不同地区地方政府部门之间的信息资源共享程度不高。一方面源于有些地方政府对公共危机信息资源不够重视。主要表现在管理公共危机中，轻视信息资源的收集、整理和分析，仅仅重视事态的控制，从而导致政府部门的公共危机信息资源库内容缺乏。信息资源的不足直接影响了各地政府部门间的信息共享和整合。同时，由于政府部门之间往往会对公共信息进行有意识的封锁，从而限制了信息资源在政府管理系统中循环流动，不利于政府部门的危机应对和决策。比如在疫情蔓延的时期，医院与科研机构不能够做到信息共享，将会给疫情的防控工作带来极大的困难。另一方面，我国现有的信息管理系统主要建立在相互独立的各地方政府的行政系统内部，客观上造成了信息系统受制于这种行政区划条块化分割的影响。我国的信息管理系统建设存在的一个显著问题就是缺乏统一性，相互独立的各地政府行政部门之间缺乏必要的联系，使信息资源不能实现有效的交流，各地政府建立的信息资源库都是在各行其是，彼此之间呈现了一种与世隔绝的“信息孤岛”。
2.2危机信息不对称
行政信息的不对称与信息经多层传递后的严重扭曲，是传统危机信息管理的最主要表现。一旦有危机发生，即或者有意隐瞒危机信息；或者将灾害的严重程度人为降低；或者拖延上报的时间，造成了危机信息的不能及时向上传达，致使上级管理部门或者中央政府无法及时获取相关的信息，无法真正掌握信息的准确性和真实性，从而不能及时、有效地制定应对策略。另外一些地方政府在危机发生时为了降低不良影响的蔓延程度，主观故意的对国内居民进行消息封锁，也不向国际社会通报该重大公共危机信息，从而造成政府与公众、媒体之间存在严重的信息不对称问题。
2.3公民知情权缺乏保障
良好的危机沟通都需要有一个相应的制度环境保障。正是鉴于此种情况，国务院紧急出台了《突发公共卫生事件应急条例》（2003），这实际上就是通过新的法律来加强对危机中信息沟通的规范和控制。在以往我国公共危机管理中，有关的公民知情权在法律上就很薄弱。危机管理的信息系统和支持系统不完善，一旦遇到危机，既缺乏部门之间相互沟通协调，也缺乏与媒体和社会公众的沟通渠道。
2.4沟通管理的组织机制缺失
在应对突发事件上，政府肩负着巨大的责任。改善政府组织管理模式化解危机，培育沟通的组织文化，形成良性的组织管理机制，是有效应对突发事件的组织保障。但是政府部门内缺乏一个专门处理与媒体沟通的部门。所以政府必须采用合适的管理手段满足媒体和公众关于信息的接纳需求，重视在公共危机管理中与媒体的沟通，建立各级管理机构，辅之以相应的法规制度，未雨绸缪。
3 完善我国公共危机沟通机制的对策
在全球化进程中公共危机管理已不仅仅是政府的职责，而且要联合媒体、公众、非政府组织以及国际机构组织、他国政府构建一个危机管理的多边合作网络，同时政府还要注意处理好多边合作网络中所易产生的问题，切实做好危机管理工作[5]。在当前全球化的背景下，如何加强地区公共危机事件的深入研究，深入探讨公共危机管理机制的建立，促进政府建立起完善的公共危机处理对策，不仅有助于公共危机的科学管理，而且有利于从理论和实践相结合的角度分析危机管理问题，从而在一定程度上对完善我国公共危机管理体系以及和谐社会的构建具有深远的意义[6]。 3.1构建有效的信息管理系统
危机信息管理已成为政府危机管理制度的核心。信息技术的快速发展为危机信息传播和管理提供了极大的方便，使得危机信息收集、处理、储存以及传送的方式发生了根本的变革。通过建立统一的、法定的技术规范、数据标准、数据交换格式，制定相应的制度和管理办法，实现政府间、政府各部门之间的信息共享。目前，美国的危机管理体系对信息的管理主要涉及两大职能：信息与计划职能和公共事务支持职能，前者主要为管理通讯提供技术支持，后者则主要是与社会大众和媒介打交道。有效的信息管理系统则需要建立有效信息共享交互系统，积极改进危机信息传播手段，重视和规范网络危机信息传播。
3.2构建有效的信息发布系统
媒体是政府与公众交流、沟通的桥梁。现代传媒在提高社会信息传播效率的同时，也往往会产生“麻醉”作用而激化了社会多样化与主体差异化的矛盾。导致个人参与社会事务积极性的降低，久而久之对政府公共政策以及公共机构的认同程度也不断降低，进而产生了公众合法性公共危机。因此，在面对公共危机中，政府部门需要秉承准确、及时、诚信相统一的原则，以追求公众话语权和知情权为目标，正确的处理政府与大众媒体之间的关系，进而有助于公众媒体在公共危机事件中发挥更为积极的作用。
3.3构建有效执行系统
在危机信息的纵向传递过程中，有些地方政府顾及到这类公共危机的负面影响，比如涉及到地方政府绩效考核等问题，因而在危机发生向上传达信息时会选择避重就轻，甚至报告一些虚假的危机信息。因为作为地方政府的绩效考核中的重要组成部分，行政区域内发生了严重的公共危机将直接影响了该政府的政绩。此外，上级政府在对公共危机事件进行调查和认定过程中，往往将人员的伤亡、财产损失程度等单纯的量化指标作为判断的依据，而忽视了居民满意程度等定性指标的考量，这一做法的直接后果便是造成了地方政府为了逃避行政追责，利用同上级政府间信息不对称的优势，将严重的事件上报成程度较轻的一般性事件，最终造成自上而下的公共危机处理不及时，不得力。因此，想要改变这种现状就必须构建有效的执行系统。具体是进一步完善地方政府的绩效评估体系，建立有效的激励约束机制。通过科学的设计公共危机管理绩效评估体系，形成更为科学的评估主体、评估对象和评估方法。
综上，鉴于中国政府在突发公共事件中危机管理沟通机制中存在着诸多问题，本文认为应该围绕沟通环境、信息管理系统、信息发布系统和执行系统四个方面建立中国的公共危机管理沟通机制框架，加强政府内部信息传递系统、外部信息沟通系统的建设，达到对信息沟通中收集、处理、发布、反馈等环节的控制，实现危机信息的高效流转，促进突发公共事件的解决。
参考文献：
[1]张成福.公共危机管理：全面整合的模式与中国的战略选择[J].中国行政管理，2003，217（7）：6-11
[2]邓旭峰.公共危机多主体参与治理的结构与制度保障研究[J].社会主义研究，2011（3）：56-69
[3]薛澜，张强.SARS事件与中国危机管理体系建设[J].清华大学学报（哲学社会科学版），2003，18（4）：1-6.
[4]蒋冠.公共危机管理中政府面向公众的信息沟通研究综述[J].图书情报工作，2012（7）：21-26
[5]金太军.政府公共危机管理失灵：内在机理与消解路径—基于风险社会视域.学术月刊，2011（9）：81-93
[6]赖诗攀.问责、惯性与公开：基于97个公共危机事件的地方政府行为研究.公共管理学报[J]，2013（2）：19-27
[7]余健明，刘江华，陈耀军，李平.论我国如何建立政府危机管理机制[J].政治与法律，2003（6）：16-21
作者简介：于艳春（1976-），男，大连理工大学行政管理专业研究生，研究方向为公共危机管理。
王丽丽（1964-），女，大连理工大学公共管理与法学学院，博士，教授，博士生导师，研究方向为政府管理创新。